對農村義務教育保障機制經費使用的思考

2006年9月1日，新修訂的《義務教育法》正式實施。新法進一步明確了義務教育的公益性和義務性的特征，明確了義務教育是國家必須予以保障的公益性事業，因而將義務教育全面納入財政保障的范圍。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010~2020年）》（以下簡稱《綱要》）在第十八章“保障經費投入”中指出：“保證教育財政撥款增長明顯高于財政經常性收入增長，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經費逐步增長。”這就充分說明農村義務教育保障經費將逐步提高，而如何使用好這一惠民工程資金，發揮其最佳效益，已成為一個亟待解決的問題。

一、農村義務教育保障經費使用存在的問題

（一）農村中小學公用經費使用規定沒有全面考慮農村中小學實際困難問題

《財政部、教育部關于印發〈農村中小學公用經費支出管理暫行辦法〉的通知》（財教〔2006〕5號）第三條指出：“農村中小學公用經費是指保證農村中小學正常運轉、在教學活動和后勤服務等方面開支的費用。具體開支范圍包括：教學業務與管理、教師培訓（按照學校年度公用經費預算總額的5%安排，用于教師按照學校年度培訓計劃參加培訓所需的差旅費、伙食補助費、資料費和住宿費等開支）、實驗實習、文體活動、水電、取暖、交通差旅、郵電、儀器設備及圖書資料等購置，房屋、建筑物及儀器設備的日常維修維護等。不得用于人員經費、基本建設投資、償還債務等方面的開支。”然而，隨著中小學校舍安全工程、《綱要》提出實施義務教育學校標準化建設的實施，各級政府承擔的只是主體工程的建設資金。為按時按質按量完成工程建設任務，項目建設就發生前期經費（如地堪、設計、監理、預算等），雖國家明確規定減免，但還是發生了一些不可避免的費用（有些設計等部門為盈利企業，不可能完全減免）。根據中小學校舍安全工程建設資金承擔方式，縣級財政承擔比例較高，已不能再補助教育更多資金。于是，學校不得不從公用經費中列支。此外，學校項目建設只考慮到正常的地質情況，若基礎開挖后必須進行樁基工程，這就增加了工程量，必須投入更多資金。為了避免產生新的欠債，就會動用公用經費。這又違反了不得用于基本建設投資的規定。

（二）農村中小學公用經費中教師培訓費支出比例過低

根據2010年筆者所在地教師培訓費占公用經費支出統計，其比例為中央、省補公用經費的2.87%，教師除參加晉升職稱的繼續教育培訓外，幾乎未參加其他培訓，難以學習到新的知識、接受新的教學模式，影響教學質量的提高。

（三）家庭經濟困難寄宿學生生活補助標準低、覆蓋范圍小、靈活度低

2010年農村義務教育階段家庭經濟困難寄宿學生生活費，小學每生每年750元，初中每生每年1 000元；每年按250天計，小學每人每天3元，初中每人每天4元。從筆者所在地生活水平看，3元只夠一天三餐中的一餐，家庭特別貧困的學生依然不能吃飽。特別是由于物價上漲，造成寄宿生伙食差，營養不良，嚴重影響了學生的身心健康。大部分寄宿生體質較差，上課精力不集中，學習成績不理想；個別學生因家庭經濟困難而輟學。特別值得注意的是，學校布局調整又增加了貧困學生從家到學校交通費，加重了貧困家庭的經濟負擔。

（四）財政支出績效評價體系教育指標不合理

財政支出績效評價體系涉及教育的指標不合理。一是毛入學率指標。計算方法為：小學（初中）在校學生數/小學（初中）學齡人口數×100%，為正增長指標。如果相鄰兩個學年度在校學生中不是學齡的人數減少，則毛入學率下降，或是學齡學生在高一級學校就讀，則指毛入學率下降。二是鞏固率指標。計算方法，小學為上學年度一至五年級在校學生人數/本學年度二至六年級在校學生人數×100%。如果在上學年度與本學年度之間轉出本地學生人數突增，則鞏固率下降。近幾年來，進城務工人員增多，隨遷子女平也隨著增加。然而這些學生流動性大，有隨時轉學的可能，自然影響鞏固率。三是輟學率指標。計算方法為（休學+退學+死亡+轉入+其他減少學生數）-（復學+轉出+其他增加學生）/上學年初在校學生總數×100%。在這個指標中，如果發生與鞏固率指標同樣問題，則輟學率下降。四是師生比指標。即教師∶在校學生人數。近幾年教師招聘難，教師增加數量少，教師退休數量不變，甚至減少，師生比必然是負增長。五是學生考試成績指標。如果一個學生在一年級第一次考試語文成績為滿分，在后面的學習過程中未得滿分，按照財政支出績效評價則該生成績下降，這自然是不合理的。況且，不同時期，考試難易程度不一，很難鑒定學生成績是否提高。

（五）公用經費使用隨意性大，沒有嚴格的預算支出控制，教育內審機構不健全

經調查，學校采購物資、校園綠化、維修維護等隨意性大，沒有嚴格的預算執行制度，上報的預算也只是為了應付上級部門，沒有根據事業發展的需要進行嚴密的預算，執行預算更無從談起。

據筆者了解，目前大部分縣教育行政主管部門未設監察審計科室，最多只設了專職或兼職的內審人員，對本單位及所屬單位實施內部審計缺乏，加強經費管理、提高資金使用效益成了空談。

二、農村義務教育保障機制經費使用改革構想

（一）完善農村中小學公用經費使用的規定

2010年，筆者所在縣義務教育中央、省補公用經費為1 479.96萬元，支出1 052.67萬元（2010年提高標準補助資金327.94萬元于年底到賬，未支出），占總收入的71.13%，其中：辦公費支出595萬元，占總收入的40.2%；印刷費支出59.5萬元，占總收入的4.02%；水費支出30萬元，占總收入的2.03%；電費支出58.02萬元，占總收入的3.92%；郵電費支出24.17萬元，占總收入的1.63%；交通費支出1.42萬元，占總收入的0.1%；差旅費支出30.62萬元，占總收入的2.07%；租賃費支出1.66萬元，占總收入的0.11%；會議費支出0.14萬元，占總收入的0.01%；培訓費支出42.42萬元，占總收入的2.87%；專用材料費支出104.87萬元，占總收入的7.09%；福利費支出1.05萬元，占總收入的0.07%；其他支出12.44萬元，占總收入的0.84%，辦公設備購置支出71.49萬元，占總收入的4.83%；專用設備購置支出19.87萬元，占總收入的1.34%。

根據以上收支情況，可在學校公用經費使用原規定的基礎上，增加如下規定：每年由縣級教育行政主管部門統籌5%，專項用于農村義務教育階段學校建設的前期費用，成為校舍維修維護基金。若統籌年度內未使用完，則下年度不再統籌，待發生建設項目年度再統籌，總之，此資金最終不能結余。教育費附加由教育部門支配而不是納入財政部門預算后由財政或政府來支配。同時，按照國發〔1986〕50）第九條規定：“地方各級教育部門每年應定期向當地人民政府、上級主管部門和財政部門，報告教育費附加的收支情況。”接受財政、審計、監察、紀檢等部門的檢查、監督。

（二）增加農村中小學公用經費使用于學生發展方面的規定

在公用經費中列支教育行政部門中小學教科書征訂目錄范圍內的圖書：小學低段1~2本，高段3~4本，初中5本左右，目的是提高學生學習的知識面，拓寬實施素質教育的平臺。老師們普遍認為，與教學緊密相關的教學輔導資料應予保留。對此，學生家長也不會有意見。但要嚴格規定書目，保證編印質量。所需教輔資料由省根據課程標準統一編印，學校組織征訂，新華書店統一發行。如果不由學校統一組織征訂，一律按市場原則運作：一是不能保證書的質量；二是資料五花八門，不便于教師教學輔導；三是不便于學校管理，助長不正之風。為全面提高普及水平，全面提高教育質量，基本實現區域內均衡發展，征訂科書費用應在公用經費當中列支。

（三）加大教師繼續教育培訓力度

《綱要》指出：“完善教師培訓制度，將教師培訓經費列入政府預算，對教師實行每五年一周期的全員培訓。”要建設高素質教師隊伍，必須實施繼續教育，加大教師培訓力度。公用經費預算總額的5%安排。考慮到農村特別是山區教師外出參加培訓機會少，縣級教育行政從年度公用經費預算總額的5%中統籌2%用于聘請發達地方或有經驗的教師來授課，或組織本地區骨干教師到先進地區學習、進行二次培訓的費用。

（四）提高農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活補助標準

為鞏固發展普及九年義務教育，可根據當地年初居民消費價格指數將補助標準等級化，實行分級補助。縣教育、財政部門在每學期初根據實際對補助指標進行適當的調整，確保適齡兒童少年不因家庭經濟困難、就學困難而失學，努力消除輟學現象，鞏固好義務教育成果。

（五）改革現有財政績效評價對教育指標體系的過嚴要求

財政支出績效評價是財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學的評價方法、指標體系和評價標準，對財政支出產出和效果進行客觀、公正的評價，目的是加強財政支出管理，強化支出責任，建立科學、合理的財政支出績效評價體系，提高財政資金使用效益。

毛入學率、鞏固率、輟學率等3個指標應在達到國家普及九年義務教育要求的范圍內允許在上下學年度有一定的浮動，但教育部門必須采取必要措施，確保適齡兒童少年不因家庭經濟困難、就學困難、學習困難等原因而失學，努力消除輟學現象。師生比、學生考試成績只要遵循客觀事實、數據真實可靠即可。

（六）加強公用經費預算管理，建立健全教育內審機構

農村義務教育階段學校應以可預見收入為依據編制支出預算，結合上年度實際支出水平，在確保運轉的情況下按照輕重緩急、統籌兼顧的原則安排使用公用經費。在年初組織由學校負責人、教務、總務、財務和教師代表共同參與，民主理財，研究、確定預算建議草案，保證清晰地反映學校所有收支項目，做到完整準確，公開透明。預算要做到內容全，把學校維持基本運轉的日常經費和保證事業發展的經費全部納入預算；數據實，各項收入的來源可靠、穩定，支出有依據、標準符合國家規定，收支平衡，不留缺口；安排細，每項收入、支出落實到具體部門、人員，有的要細化到具體時間（如政府集中采購）；使用嚴，保證學校的每項資金都嚴格按批準的用途使用，發揮應有的效益。符合《政府采購法》的項目要在農村義務教育預算報表中政府采購預算表中、詳細反映。學校零星維修維護和校園綠化工程要單獨附表說明，上級教育主管理部門和財政部門嚴格審核，經“兩上兩下”后確定，同時嚴格執行。對學校因客觀原因不能執行的預算，學校應上報上級教育主管部門和財政部門核準后調整預算，嚴禁無預算或是超預算支出。

根據教育部教育系統內部審計工作規定第四條規定:“教育行政部門和單位應當依照國家法律、法規和本規定，實行內部審計制度，設置獨立的內部審計機構，配備審計人員，開展內部審計工作。”在教育經費支出占財政支出比例及金額越來越大的今天，教育內部審計機構的建立必須以行政命令的方式解決，為促進教育行政部門和下屬單位遵守國家財經法規，規范內部管理，加強廉政建設，維護自身合法權益，防范風險，提高教育資金使用效益保駕護航。

作者單位 云南省鶴慶縣教育局