“社會(huì)公平”語境下完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障淺探

　　[摘　要] 隨著我國城市化進(jìn)程的加快，大量失地農(nóng)民的養(yǎng)老得不到保障的問題日趨嚴(yán)重。本文旨在通過分析當(dāng)前我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保障方面的現(xiàn)狀，對建立起一個(gè)合適的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度提出探索。
　　[關(guān)鍵詞] 社會(huì)公平；失地農(nóng)民；養(yǎng)老保障
　　公平是人類社會(huì)永恒的價(jià)值理念和基本的行為準(zhǔn)則。“時(shí)下，改革發(fā)展成果的共享成為政府、學(xué)界和民眾共同關(guān)注的重要課題。”[1]“社會(huì)公平”已然成為公眾的心理預(yù)期和訴求，是社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本內(nèi)容和重要特征。如果在城市化的過程中不考慮失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題，勢必會(huì)影響整個(gè)社會(huì)的長治久安。
　　一、完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的必要性
　　1.失地農(nóng)民失去土地保障
　　土地保障歷來被當(dāng)作是農(nóng)民的最后一道保障線，它是農(nóng)民工作和生活的重要場所和生存基礎(chǔ)，是農(nóng)民安身立命的根本。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，按照當(dāng)前我國城市化進(jìn)程的速度計(jì)算，到2020年我國失地農(nóng)民將達(dá)到1億人。土地對農(nóng)民的社會(huì)保障功能可以歸納為以下六個(gè)方面：第一，土地為農(nóng)民提供基本的生活保障；第二，土地為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)；第三，為農(nóng)民的后代提供土地繼承權(quán)；第四，土地對農(nóng)民有著資產(chǎn)的增值效用；第五，土地對農(nóng)民有直接受益功效；第六，避免重新獲取時(shí)掏大筆費(fèi)用的效用。[2]對農(nóng)村老年人來說，大多不愿增加子女的負(fù)擔(dān)，具有很強(qiáng)的自我保障意識(shí)，一般只要還能參加體力勞動(dòng)都不會(huì)放棄農(nóng)活。據(jù)調(diào)查，85 歲及以上的農(nóng)村老年人中，仍有 23.9%表示愿意繼續(xù)干農(nóng)活。[3]在沒有失去土地的時(shí)候，即使他們已經(jīng)沒有能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們也會(huì)把土地轉(zhuǎn)包出去，靠收取租金來解決養(yǎng)老問題。因此，從土地上獲取生存保障是老年人最可靠、最穩(wěn)定的養(yǎng)老保障來源，一旦農(nóng)民們失去了土地，就意味著這份具有天然穩(wěn)定性的養(yǎng)老保障來源被割斷。
　　2.當(dāng)前家庭養(yǎng)老保障功能弱化
　　目前農(nóng)村老年人在養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持的獲取方面對家庭尤其子女存在著較強(qiáng)的依賴性，這種現(xiàn)狀既根源于家庭與養(yǎng)老間存在密切的東方傳統(tǒng)，也與農(nóng)村老年人相對脆弱的養(yǎng)老自我經(jīng)濟(jì)支持力有關(guān)。然而家庭規(guī)模與結(jié)構(gòu)在不斷地趨于小型化和簡單化，在承遞傳統(tǒng)家庭模式和養(yǎng)老模式的同時(shí)，現(xiàn)代家庭模式和養(yǎng)老模式也在緩慢然而不可抗拒地隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的變化而變化。計(jì)劃生育政策對控制我國人口規(guī)模、降低生育率水平起到積極作用的同時(shí)，對我國的人口結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了不容忽視的影響：人口年齡金字塔的底部由于出生減少，明顯呈縮進(jìn)狀態(tài)，加之平均預(yù)期壽命的延長，人口老齡化的態(tài)勢愈加嚴(yán)重。人口學(xué)家預(yù)測，到2020年我國農(nóng)村65歲以上老人的比例是14.0%～17.7%。“4：2：1”或“4：2：2”式的家庭結(jié)構(gòu)則逐漸增多，這就意味著，一個(gè)獨(dú)生子女成年后將不得不為 4～6 位老人養(yǎng)老，這無論在經(jīng)濟(jì)上，還是在時(shí)間和精力上都是難以承受的。同時(shí)，由于現(xiàn)代價(jià)值觀念的變遷對家庭內(nèi)聚力也造成一定的沖擊，年輕人更多追求的是自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等外部環(huán)境的變化也使年輕一代的家庭觀念受到影響，青年人參與現(xiàn)代生活，競爭激烈，照料父母的意識(shí)和能力下降，傳統(tǒng)的孝敬老人、贍養(yǎng)父母的道德觀念有所淡化。
　　3.現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有待完善
　　國家民政部頒布實(shí)施了《縣級農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》中養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次僅到村級。由于統(tǒng)籌層次過低，參與“分擔(dān)”的人太少，以及由政府和村集體負(fù)責(zé)的資金常常落空等原因，使得這份方案在解決農(nóng)民老年生活困難問題方面的能力大打折扣。自 1991 年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始試點(diǎn)，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作取得了一定的進(jìn)展。但是 1998 年以后這項(xiàng)工作因各種原因有所后退，參保人數(shù)逐年下降，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面小，保障水平低。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，2010年底，參加新農(nóng)保的人數(shù)達(dá)1.43億。[4]建立起農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)，共濟(jì)性差。另外，建立的地區(qū)所采取的是完全個(gè)人賬戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，基金籌集方式為自我平衡方式，即個(gè)人按一定數(shù)額積累基金，到一定年齡后按積累額支取。其帶來的突出問題是參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人大都是有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)民，而最需要養(yǎng)老保險(xiǎn)的低收入和貧困農(nóng)民卻不能從養(yǎng)老保險(xiǎn)中受惠。此外，過低的繳費(fèi)必然導(dǎo)致保障的低水平，這也無法得到農(nóng)民的認(rèn)同。
　　二、完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障思考
　　1.改進(jìn)征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制
　　征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)考慮和權(quán)衡農(nóng)民收入與消費(fèi)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及政府的財(cái)力等多方面的因素，綜合、科學(xué)地確定失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平。應(yīng)細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍。除了補(bǔ)償土地價(jià)值、勞動(dòng)力安置、青苗損失及地上附著物外，還應(yīng)該對因征用而導(dǎo)致的相鄰?fù)恋負(fù)p害、土地潛在收益的損失以及其他各種因征地所致的醫(yī)藥費(fèi)用等可確定、可量化的財(cái)產(chǎn)損失，列入補(bǔ)償范圍，以切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，使土地所有權(quán)及其相關(guān)收益在土地征用中得到充分反映。征地費(fèi)用應(yīng)比照接近的城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)，堅(jiān)持市場化方向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按土地區(qū)位、環(huán)境、產(chǎn)出、交通、人口等因素進(jìn)行市場考核，從而對條件相同的區(qū)片土地確定一個(gè)相對合理的標(biāo)準(zhǔn)，評估出合理的農(nóng)地征用價(jià)格。對于國家公益性項(xiàng)目征地，要對農(nóng)地進(jìn)行科學(xué)評估，參照市場價(jià)大幅度提高征用標(biāo)準(zhǔn)，使失地農(nóng)民能夠獲得轉(zhuǎn)化其他產(chǎn)業(yè)和成為城鎮(zhèn)居民的必要資本；對于工商用地通過土地市場機(jī)制對農(nóng)用土地進(jìn)行配置，達(dá)到既發(fā)展工商業(yè)，又保護(hù)了農(nóng)民合法權(quán)益的目的。[5]
　　2.基本生活保障和分類區(qū)別并重
　　基本生活需求內(nèi)容隨經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展水平的變動(dòng)而變動(dòng)。從靜態(tài)角度看包含兩方面的內(nèi)容，一是社會(huì)保障提供的保障項(xiàng)目與居民生存相關(guān)，二是社會(huì)保障提供的保障水平應(yīng)限于居民的基本生活費(fèi)用需求。強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)的生活需求有利于居民通過社會(huì)保障制度分享經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的成果；而強(qiáng)調(diào)靜態(tài)的基本生活需求是因?yàn)樯鐣?huì)保障制度說到底還是受制于經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展水平的。年齡在16周歲以下的失地農(nóng)民，按征地補(bǔ)償規(guī)定一次性發(fā)給征地安置補(bǔ)償費(fèi)，讓他們繼續(xù)完成學(xué)業(yè)，或者參加就業(yè)培訓(xùn)。當(dāng)他們達(dá)到就業(yè)年齡后，或從學(xué)校畢業(yè)后，按照城市新生勞動(dòng)力，進(jìn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。對于征地時(shí)已經(jīng)超過勞動(dòng)年齡段以上即進(jìn)入老年年齡段的人員，由于這部分人員對土地的依賴性最強(qiáng)，他們的養(yǎng)老主要是依靠土地，因此給與他們的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以相對高一點(diǎn)。而且用其所得的安置補(bǔ)償費(fèi)的大部分為其建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，直接把他們納入到城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系領(lǐng)取退休金。對于征地時(shí)屬于勞動(dòng)年齡段以內(nèi)的人員，分成兩種情況：第一，沒有就業(yè)的失地農(nóng)民，參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。第二，已就業(yè)的失地農(nóng)民可以在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間自由選擇。若參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，則為其繳納一定年限的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，其余年限的費(fèi)用由其轉(zhuǎn)崗后按城鎮(zhèn)職工的標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金。
　　3.規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集、運(yùn)營與監(jiān)督機(jī)制
　　養(yǎng)老保險(xiǎn)資金由地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人共同出資，多渠道籌集。政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，其承擔(dān)的部分可從國有土地出讓收入和增值收益中列支或安排專項(xiàng)財(cái)政撥款；集體承擔(dān)部分從土地補(bǔ)償費(fèi)和集體經(jīng)濟(jì)積累中提取；失地農(nóng)民個(gè)人繳納的部分可視其具體經(jīng)濟(jì)狀況在安置補(bǔ)助費(fèi)中扣除養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作相應(yīng)的調(diào)整，使失地農(nóng)民既履行應(yīng)盡的義務(wù)又分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的利益。勞動(dòng)社會(huì)保障部門和財(cái)政部門共同設(shè)立專門處理失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，基金的管理實(shí)行收支兩條線，專戶建賬與管理，專款專用，以杜絕被挪用現(xiàn)象的發(fā)生。通過招標(biāo)的形式，交由效益好、信譽(yù)高的商業(yè)保險(xiǎn)公司或?qū)I(yè)投資管理機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營。投資項(xiàng)目上，具體可投資于銀行存款、國債、股票及其他各種有價(jià)債券等，并注重對投資項(xiàng)目的嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，在安全性的前提下保證基金收益性的最大化，從而實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金的順利保值增值。[6]政府應(yīng)充當(dāng)擔(dān)保人、監(jiān)護(hù)人的角色，承擔(dān)投資虧損或貶值風(fēng)險(xiǎn)。
　　4.繼續(xù)發(fā)揮家庭養(yǎng)老保障功能
　　在我國傳統(tǒng)農(nóng)村文化中，家庭具有特殊的含義。家庭不僅是人們居住和生活場所，是人們生活方式的一種選擇，更重要的是，家庭是幾代人生命活動(dòng)歸屬和連接的存在與表現(xiàn)形式，是人們生活目的和生命意義所在。家庭成員相互提供生活保障，是我們中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，特別是在廣大農(nóng)村。目前我國農(nóng)村有 97.6%的老人依靠家庭養(yǎng)老，家庭保障近期仍是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的主體。所以，在建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系時(shí)不可忽略家庭養(yǎng)老保障的功能。盡管家庭養(yǎng)老保障的功能在逐漸弱化，但在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還沒有全面建立起來以前，仍需要繼續(xù)延伸并堅(jiān)持以此為主要支撐的養(yǎng)老保障體系，而要提高家庭養(yǎng)老保障能力，從根本上講依舊要?dú)w屬到經(jīng)濟(jì)建設(shè)問題上，因此必須加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)步伐，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，切實(shí)提高失地農(nóng)民收入水平、增加其收入。此時(shí)的家庭養(yǎng)老保障也體現(xiàn)了從傳統(tǒng)的大家庭保障形式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生活的小家庭保障，從原來的以血緣關(guān)系、親屬關(guān)系和其他社會(huì)關(guān)系為紐帶，相互聯(lián)結(jié)、相互支持的縱向家庭保障網(wǎng)絡(luò)，開始并更多地從保障橫向網(wǎng)絡(luò)中尋求支持。
　　5.充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用
　　商業(yè)保險(xiǎn)在社會(huì)保障體系建設(shè)中具有不可替代的作用，是構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系一項(xiàng)重要內(nèi)容，在營銷渠道、保險(xiǎn)服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)管理、資產(chǎn)運(yùn)營、精算方面具有一定優(yōu)勢。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的市場潛力很大，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也應(yīng)該順應(yīng)形勢的發(fā)展，適時(shí)推出適合失地農(nóng)民的險(xiǎn)種。包括設(shè)計(jì)專門針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)合同，制定工作程序，建立和完備規(guī)章制度，充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)等優(yōu)勢，以低成本創(chuàng)立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平臺(tái)，安全有效地運(yùn)作養(yǎng)老保險(xiǎn)金，以保障失地農(nóng)民的后顧之憂。例如中國人壽義烏支公司推出了“團(tuán)體年金分紅險(xiǎn)”等新險(xiǎn)種，規(guī)定統(tǒng)一由村集體投保，本金歸村集體所有，以分紅方式來支付養(yǎng)老金，失地農(nóng)民只要達(dá)到男60歲，女55歲，就能享受養(yǎng)老分配。這樣本金不但能保值增值，而且不會(huì)永遠(yuǎn)消失，等于把失去的土地變成貨幣存了起來，讓失地農(nóng)民可以世代享受。這幾個(gè)險(xiǎn)種一經(jīng)推出就受到失地農(nóng)民的歡迎。
　　總之，失地農(nóng)民的生活問題及由此而引起的征地矛盾，已經(jīng)逐漸成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素，進(jìn)而影響城市化戰(zhàn)略決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以我們必須盡快建立一個(gè)合適的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，以解決他們的老年生活，切實(shí)保障他們的權(quán)益。
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