淺析山林權屬糾紛處理難題的破解

　　隨著林權制度改革的不斷深入，山林權益與廣大林農的經濟關系日益緊密，廣大林農對山林資源越來越重視，加之我國山林歷經土地改革、山林入社、四固定、林業三定、山林延包等多次演變，而在各演變階段中工作的粗放和其它種種原因，導致山林界至、權屬糾紛越來越多。然而，現行法律對山林權屬糾紛調處程序的設置存在著種種問題，其中最難解決也是最迫切需要解決的問題是山林權屬糾紛處理的惡性循環。由于惡性循環，拖延了時間，浪費了資源，已引起了農村的不穩定。解決這一難題的方式應有多種，比如用行政終局裁決方式、人民法院單純作為民事案件來審理等方式。筆者提出用行政附帶民事訴訟的方式，來解決山林權屬糾紛循環處理的問題，并對此方式作出分析，以期能拋磚引玉。
　　一、行政附帶民事訴訟，是破解山林權屬糾紛循環處理難題的有效方法
　　（一）行政附帶民事訴訟審理山林權屬糾紛案件的判決結果
　　由于人民政府對山林權屬糾紛案件的行政處理是一種具體行政行為，人民法院對人民政府處理的山林權屬糾紛案的審理適用《行政訴訟法》的規定，只能進行合法性審查，在處理程序上作出判決，而不能在實體上作出判決。如人民法院對山林權屬糾紛案單純作為行政案件來審理，而又在實體上作出判決，則違反了《行政訴訟法》的規定，存在法律上的障礙。如將山林權屬糾紛案作為行政附帶民事訴訟案件來審理，在民事部分，對山林權屬糾紛作出實體判決，這一法律障礙則可消除。
　　（二）用行政附帶民事訴訟的方式來審理山林權屬糾紛案件，對行政部分和民事部分都作出判決，其判決結果有以下幾種情況：
　　第一，如人民法院認為政府的行政處理決定合法（包括程序上及實體上均合法），則在行政部分，判決維持人民政府的處理決定；在民事部分，則將爭議山場的山林權屬判決給人民政府支持的一方當事人。
　　第二，如認為人民政府的行政處理決定程序違法，但對案件事實的認定清楚，則在行政部分，判決撤銷人民政府的行政處理決定，但不要求人民政府重新作出處理；在民事部分，則將爭議山場判決給人民政府支持的一方當事人。
　　第三，如認為人民政府的行政處理決定認定事實不清、證據不足，或認定事實錯誤，則在行政部分，判決撤銷人民政府的行政處理決定，亦不要求人民政府重新作出處理；在民事部分，則在查清案件事實或在現有證據的基礎上，將爭議山場的山林權屬判決給享有實體權利的一方當事人。
　　這樣，就無論人民政府的行政處理決定是否違法，由于人民法院在民事部分對山林權屬糾紛在實體上作出了判決，所以，案件都不會導致循環處理。
　　二、用行政附帶民事訴訟方式解決山林權屬糾紛循環處理的依據及審理程序
　　（一）法理依據
　　山林權屬糾紛實為民事糾紛，只因法律授權人民政府對山林權屬糾紛的行政裁決權，并且明確規定這種行政裁決屬于具體行政行為，民事案件才成了行政案件。人民法院審理民事案件，人民法院是民事當事人的居間裁判者，人民法院會對民事當事人的實體權利作出判決。人民法院審理行政案件，人民法院是行政機關的司法監督者，法院的判決不會對行政機關的具體行政行為作實體上的處理（行政處罰例外）。在人民法院審理的山林權屬糾紛案件中，存在以下幾種法律關系：即原告與被告、第三人與被告之間因被告的行政裁決而形成的行政法律關系；原告與第三人之間因山林權的歸屬爭議而形成的民事法律關系；人民法院與被告之間因對被告具體行政行為的司法審判而形成的司法監督關系；人民法院與原告和第三人之間形成的是司法維權關系。用行政附帶民事訴訟方式審理山林權屬糾紛案件，一方面對行政機關的具體行政行為的合法性實施司法監督；另一方面對原告與第三人的山林權屬爭議在實體上作出判決。有利于及時化解矛盾，解決糾紛。同樣作為公法上的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）有關于刑事附帶民事訴訟的規定。無論公訴案件還是自訴案件，司法機關在追究犯罪嫌疑人刑事責任的同時，刑事案件的受害人可以提起附帶民事訴訟，使受害人因犯罪嫌疑人的犯罪行為給受害人遭受的經濟損失能得到及時的賠償，以便及時便維護受害人私法上的民事權益，做到“公”、“私”兼顧。而作為公法上的《行政訴訟法》沒有行政附帶民事訴訟的規定，但原理有相似之處。通過用行政附帶民事訴訟方式審理山林權屬糾紛案件，一方面，實現了司法權對行政權的監督；另一方面，山林權屬糾紛雙方當事人的民事實體權益得到了維護，亦做到“公”、“私”兼顧。用行政附帶民事訴訟的方式審理山林權屬糾紛案件，在法理上應是說得通的。
　　（二）法律依據
　　目前，《行政訴訟法》中沒有關于行政附帶民事訴訟的規定，但最高人民法院的司法解釋有這樣的規定。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一條規定：“被告對平等主體之間所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理”。筆者認為，這一規定，就是行政附帶民事訴訟的法律依據。但這一規定是原則性的，目前尚缺乏具體操作性的規定。
　　（三）審理程序
　　應該修改《行政訴訟法》，對行政附帶民事訴訟作出具體規定。在目前尚缺乏具體可操作性規定的情況下，筆者認為，在審理程序上可參照《刑事訴訟法》中有關刑事附帶民事訴訟的規定來辦理，但“必須符合《行政訴訟法》、《民事訴訟法》，及相關司法解釋的規定”。在審理程序上應注意以下幾點：
　　1.起訴和受理
　　在行政訴訟一審過程中，原告可以提起附帶民事訴訟，一般以書面形式向審理行政訴訟案件的人民法院遞交訴狀，同時提供有關證據材料。人民法院應認真審查，符合條件的，應依法受理，同時應將附帶民事訴訟的起訴狀副本按時送達被告（指附帶民事訴訟的被告），被告應按時提交答辯狀。對不符合行政附帶民事訴訟條件的，應不予受理并告之起訴人不予受理的理由和根據。如果原告沒有提起附帶民事訴訟，人民法院應從解決實際問題，避免山林權屬糾紛循環處理的角度出發，行使釋明權，告知原告有提起附帶民事訴訟的權利及附帶民事訴訟所能解決的問題。
　　2.審理方式
　　行政附帶民事訴訟的審理方式有三。一是與行政案件一并審判；二是與行政案件分開審理，一并做出判決；三是與行政案件分別審理、分別判決。一般以前二種方式為宜，只因行政訴訟與民事訴訟關系復雜、案情事實以及與行政案件的內在關聯性含混不清，一時難以查明，如一并審理，會超過行政訴訟的法定期限時，法院才采取第三種方式。
　　3.遵守行政訴訟和民事訴訟各自的審判原則
　　在案件審理中，應分別遵守行政訴訟和民事訴訟各自的原則，不能互相混淆，互相援用。如民事訴訟的調解、反訴原則不能適用于行政訴訟，行政訴訟的被告承擔舉證責任原則不能用于民事訴訟等等。
　　4.審判組織
　　合議庭是行政附帶民事訴訟的審判組織形式。行政訴訟法規定，人民法院審理行政案件由審判員組成合議庭，或由審判員、人民陪審員組成合議庭。即行政訴訟只有合議庭一種審判組織形式。對于行政附帶民事訴訟而言，由于審理附帶的民事訴訟由審理行政訴訟的同一審判組織進行審理，而審理行政訴訟案件的組織形式是合議庭，因此，行政附帶民事訴訟的審判組織也是合議庭形式。
　　5.判決
　　以“兩案一判”的處理為原則，以“兩案兩判”的處理為例外。法院對行政訴訟部分與民事訴訟部分應當一并做出判決，并制作一張行政附帶民事訴訟判決書。判決書的事實部分對具體行政行為的合法性的事實和民事爭議的事實應當予以敘述；判決書的理由部分應當分別闡述行政訴訟部分和附帶民事訴訟部分的判決理由及各自的實體法和程序法；判決主文部分應當將行政訴訟部分與附帶民事部分的主文分開撰寫。如果由于客觀原因，行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分不能一并判決的，可以分別制作行政判決書和附帶民事判決書，但應使用同一案號，兩份判決書對各自未處理的民事部分或行政部分應當有所交代。如果附帶民事部分是調解結案的，應當分別制作行政訴訟判決書和附帶民事訴訟調解書。對行政訴訟部分的判決結果只有維持、撤銷兩種情況，即對政府的行政處理決定合法的予以維持，違法的予以撤銷，但不要再判決政府重新作出處理。
　　6.關于對行政附帶民事訴訟判決的上、抗訴問題
　　“行政附帶民事訴訟的判決、裁定作出后，附帶民事部分的當事人不服人民法院民事部分的第一審判決或裁定，有權在法定期限內提出上訴；人民檢察院認為人民法院附帶民事部分的第一審判決或裁定確有錯誤時，可以提出抗訴。上一級人民法院僅就民事部分進行審判，不審理行政部分；且民事訴訟當事人的上訴不影響一審行政判決、裁定的生效、執行”。所以山林權屬糾紛附帶民事部分的當事人不服人民法院民事部分第一審判決或裁定的，可以上訴。人民檢察院亦可抗訴。上一級人民法院僅就民事部分進行審判，不審理行政部分。民事部分當事人的上訴不影響一審行政判決、裁定的生效、執行。
　　三、小結
　　至此，筆者已對現行法律設置導致了山林權屬糾紛循環處理，而用行政附帶民事訴訟方式可解決這一問題的法理、法律依據及處理程序作了粗淺分析。目前，山林權屬糾紛案件的處理程序多而且復雜，極易導致循環處理。而案件的循環處理，對及時維護當事人的合法權益、保護農村穩定、提高行政效率都極為不利。在司法程序中，用行政附帶民事訴訟方式處理山林權屬糾紛，在法理上是可行的，也有一定的法律依據。在目前的法律框架下，行政附帶民事訴訟不失為一種可行的，解決山林權屬糾紛循環處理的有效方式。在案件審理中，將行政訴訟法與民事訴訟法有機結合起來，可解決目前尚缺乏可具體操作性規定的問題。但從長遠角度來考慮，應修改《行政訴訟法》，在《行政訴訟法》中增加行政附帶民事訴訟的規定。總之，通過行政附帶民事訴訟方式解決山林權屬糾紛循環處理，有利于及時維護當事人的合法權益，提高行政效率，維護農村穩