基于義務(wù)教育法的中小學(xué)擇校現(xiàn)象研究

　　中小學(xué)擇校現(xiàn)象，就是通常所說(shuō)的義務(wù)教育階段擇校現(xiàn)象。所謂“擇校”，是針對(duì)就近入學(xué)而言的，它打破了戶口的限制，根據(jù)人們的意愿跨學(xué)區(qū)入學(xué)；是在優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺、適齡兒童無(wú)法全部接受無(wú)差別的免費(fèi)的優(yōu)質(zhì)教育的情況下，學(xué)生及家長(zhǎng)主動(dòng)選擇適合自身發(fā)展的學(xué)校，以占有更多的優(yōu)質(zhì)教育資源，促進(jìn)自身發(fā)展的自覺(jué)行為。定義為在義務(wù)教育階段家長(zhǎng)基于某種特殊需要為子女在官方所定就學(xué)區(qū)域以外選擇學(xué)校的現(xiàn)象。而我國(guó)于1986年頒布的最早的《義務(wù)教育法》就已在第九條中明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級(jí)中學(xué)校，使兒童、少年能就近入學(xué)。”2006年生效的新《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》又再次強(qiáng)調(diào)了義務(wù)教育要就近入學(xué)。似乎在我國(guó)，擇校現(xiàn)象與法律條文存在著與生俱來(lái)的矛盾。盡管國(guó)家明令禁止義務(wù)教育階段的擇校行為，但是，自1993年我國(guó)取消小學(xué)升初中考試以后，我國(guó)大中城市義務(wù)教育擇校現(xiàn)象卻是愈演愈烈，擇校費(fèi)更是愈來(lái)愈觸目驚心。這一現(xiàn)象已對(duì)我國(guó)現(xiàn)行義務(wù)教育法規(guī)和教育體制產(chǎn)生了極大沖擊，折射出我國(guó)義務(wù)教育階段在資源分布、辦學(xué)體制、管理體制等方面的一系列問(wèn)題。擇校現(xiàn)象究竟該禁止還是該推行?“擇校”與“就近入學(xué)”究竟哪項(xiàng)政策更為合理?對(duì)此，引起了學(xué)界的激烈爭(zhēng)論。學(xué)者們大多基于對(duì)教育公平、教育機(jī)會(huì)均等的思考，眾說(shuō)紛紜，觀點(diǎn)可謂仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智，尚未達(dá)成共識(shí)。通過(guò)對(duì)已有研究成果的梳理與總結(jié)，筆者認(rèn)為，擇校現(xiàn)象作為我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的產(chǎn)物，其存在具有一定的合理性，但其存在問(wèn)題同樣不容忽視。因而，本文選擇以義務(wù)教育法為切入點(diǎn)探討擇校現(xiàn)象，以期從法律的角度尋找到規(guī)范義務(wù)教育擇校行為的對(duì)策。
　　
　　一、擇校現(xiàn)象的產(chǎn)生原因及功過(guò)評(píng)斷
　　
　　當(dāng)前，我國(guó)各大中城市出現(xiàn)的中小學(xué)擇校現(xiàn)象，引起了社會(huì)各界的強(qiáng)烈反響，成為人們廣泛關(guān)注的話題。因而，就這一問(wèn)題科學(xué)性的探討，成為了教育界乃至社會(huì)各界不容回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
　　
　　1.“擇校”之產(chǎn)生原因
　　義務(wù)教育階段擇校現(xiàn)象緣何產(chǎn)生?筆者通過(guò)歸納、總結(jié)認(rèn)為，“擇校”的產(chǎn)生從根本上講，是義務(wù)教育供求雙方矛盾的產(chǎn)物。
　　從供給方面看，正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，各行各業(yè)都存在著資源緊缺的現(xiàn)象。就教育行業(yè)而言，教育決策者對(duì)義務(wù)教育的重視不夠，政府將教育投入過(guò)多地投向了高等教育，從而導(dǎo)致對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，優(yōu)秀的義務(wù)教育資源十分有限，教育發(fā)展不平衡。有限的教育經(jīng)費(fèi)在不同地區(qū)、不同學(xué)段，甚至同一地區(qū)同一學(xué)段的不同學(xué)校之間又存在著分配失衡現(xiàn)象，導(dǎo)致學(xué)校間師資力量、硬件設(shè)施的差異；層層設(shè)置的重點(diǎn)學(xué)校制度，客觀上也加劇了義務(wù)教育內(nèi)部資源配置的失衡，導(dǎo)致地區(qū)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)學(xué)校之間差距的拉大。并且長(zhǎng)期以來(lái)，單一的政府辦學(xué)體制、籌資體制和嚴(yán)格的計(jì)劃控制，造成了優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育供給規(guī)模過(guò)小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了人民群眾的需求。
　　從需求方面看，在如今的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，教育的人力資本累積作用占有越來(lái)越重要的地位，教育的國(guó)家需求正在向個(gè)人需求轉(zhuǎn)化，越來(lái)越多的人能更加清醒地認(rèn)識(shí)到教育投資所帶來(lái)的收益㈣。并且，在我國(guó)改革開(kāi)放的三十多年中，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，居民收入顯著增加、生活質(zhì)量明顯改善，越來(lái)越多的人有能力自己為教育“買(mǎi)單”。因而，家長(zhǎng)們?yōu)榱俗约旱淖优窈螳@得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和更好的職業(yè)前途，心甘情愿花錢(qián)買(mǎi)教育，“望子成龍”、“望女成風(fēng)”的教育成功需求日益高漲。因而，他們自愿放棄國(guó)家給予的就近入學(xué)的權(quán)利，積極主動(dòng)地想盡一切辦法選擇自己滿意的教育服務(wù)。
　　由此可見(jiàn)，由于義務(wù)教育供給與需求存在如此巨大的反差，從而引發(fā)了擇校現(xiàn)象的愈演愈烈。
　　
　　2.“擇校”之功過(guò)評(píng)斷
　　然而，對(duì)于我國(guó)義務(wù)教育階段擇校現(xiàn)象的功過(guò)評(píng)斷，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界一直爭(zhēng)論不休。有學(xué)者對(duì)1994年至2003年間有關(guān)中外義務(wù)教育擇校問(wèn)題研究的139篇論文進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)贊成擇校的占39篇，認(rèn)為擇校弊大于利的占63篇，沒(méi)有表態(tài)或只介紹措施的占37篇。
　　贊成者認(rèn)為，擇校是一種受教育權(quán)利，剝奪受教育者的這種權(quán)利并將弱勢(shì)群體限制在薄弱學(xué)校是教育中的強(qiáng)權(quán)和不公。擇校可以滿足人們的需要，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的利用；可以促進(jìn)學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)，提高Ⅸ域內(nèi)教育的總體發(fā)展水平；還可以彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)的不足。因此，他們呼吁給擇校以合法的身份，教育界內(nèi)部應(yīng)該重視教育質(zhì)量差異，尊重家長(zhǎng)和學(xué)生的選擇。
　　反對(duì)者認(rèn)為，擇校將導(dǎo)致以錢(qián)擇校、以權(quán)擇校，只能增加強(qiáng)者的選擇而剝奪弱勢(shì)群體接受優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)，是一種教育領(lǐng)域的腐敗和不公。擇校現(xiàn)象會(huì)造成教育資源的非合理布局和非均衡配置；會(huì)造成教育資源的巨大浪費(fèi)；額外收費(fèi)會(huì)使家長(zhǎng)不堪重負(fù)，又有苦難言。他們認(rèn)為，義務(wù)教育階段擇校現(xiàn)象雖然存存，但是不合法的，是與《義務(wù)教育法》的規(guī)定相悖的；義務(wù)教育學(xué)校收取學(xué)生的擇校費(fèi)屬亂收費(fèi)，應(yīng)嚴(yán)加制止。
　　
　　二、基于義務(wù)教育法對(duì)擇校現(xiàn)象的探討
　　
　　鑒于學(xué)者們褒貶不一的觀點(diǎn)，筆者通過(guò)對(duì)現(xiàn)有研究文獻(xiàn)的梳理和總結(jié)認(rèn)為，義務(wù)教育階段擇校現(xiàn)象的產(chǎn)生址特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，其存在與發(fā)展具有一定的必然性，徹底否定其價(jià)值似乎過(guò)于武斷。而義務(wù)教育是以《義務(wù)教育法》的形式確定下來(lái)，對(duì)每個(gè)義務(wù)教育階段的適齡兒童來(lái)說(shuō)都應(yīng)該體現(xiàn)出《義務(wù)教育法》的嚴(yán)肅陸、公正性㈣。因而，擇校現(xiàn)象與義務(wù)教育法之間的模糊關(guān)系和與生俱來(lái)的不可調(diào)性，似乎注定了擇校現(xiàn)象會(huì)頗具爭(zhēng)議。同時(shí)，擇校現(xiàn)象本身確實(shí)存在著諸多問(wèn)題，從某種意義上講，與其徘徊于義務(wù)教育法邊緣、未受到法律強(qiáng)有力的約束有著一定的關(guān)系。因此，筆者決定基于義務(wù)教育法來(lái)探討中小學(xué)擇校現(xiàn)象，以期找到擇校現(xiàn)象問(wèn)題的癥結(jié)所在。
　　
　　1.“就近入學(xué)”與“擇校”之矛盾
　　1986年7月1日施行的舊《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第九條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級(jí)中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)。”2006年9月1日生效的新《義務(wù)教育法》在其第二章第十二條中再次強(qiáng)調(diào)：“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。”似乎“擇校”與“就近入學(xué)”存在著與生俱來(lái)的矛盾。而國(guó)內(nèi)有學(xué)者指出“就近入學(xué)”是教育法規(guī)規(guī)定政府實(shí)施的一項(xiàng)法定義務(wù)，而對(duì)兒童、少年及家長(zhǎng)來(lái)說(shuō)則是教育法規(guī)賦予的一項(xiàng)法定權(quán)利。從法理的意義上理解，這里的“就近入學(xué)”是針對(duì)政府行為提出的強(qiáng)制性規(guī)范，是政府必須為保障適齡兒童上學(xué)持有的底線，而不是對(duì)適齡兒童上學(xué)的強(qiáng)行規(guī)定。筆者也認(rèn)同這種觀點(diǎn)。既然“就近入學(xué)”僅是受義務(wù)教育者的一項(xiàng)權(quán)利，那么，當(dāng)他們認(rèn)為這項(xiàng)權(quán)利不能滿足自己需求時(shí)，就理應(yīng)具有放棄這項(xiàng)權(quán)利而選擇“不就近入學(xué)”(即“擇校”)的權(quán)利。一方面，《義務(wù)教育法》并未對(duì)“就近入學(xué)”的相關(guān)細(xì)則進(jìn)行說(shuō)明；另一方面，《義務(wù)教育法》等相關(guān)教育法規(guī)也并未對(duì)“擇校”進(jìn)行法律定義。鑒于此，擇校行為幾乎不受法律約束。擇校現(xiàn)象愈演愈烈并滋生出諸多問(wèn)題似乎是必然結(jié)果。
　　
　　2.“不收學(xué)費(fèi)”與“擇校收費(fèi)”之矛盾
　　1986年7月1日施行的舊《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第十條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)。”2006年9月1日生效的新《義務(wù)教育法》-在其第一章第二條中再次強(qiáng)調(diào)：“實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。”并在第三章第二十五條中規(guī)定：“學(xué)校不得違反國(guó)家規(guī)定收取費(fèi)用。”似乎“不收學(xué)費(fèi)”與“擇校收費(fèi)”之間又存在著不可調(diào)和的矛盾。這也是部分學(xué)者用以反對(duì)“擇校”的“有力武器”。然而，與“就近入學(xué)”和“擇校”之矛盾一樣，《義務(wù)教育法》及相關(guān)教育法規(guī)中并未對(duì)“擇校收費(fèi)”進(jìn)行法律定義。“擇校贊”屬學(xué)、雜費(fèi)嗎?收取“擇校費(fèi)”就一定屬于“亂收費(fèi)”嗎?“違反國(guó)家規(guī)定收取費(fèi)用”究竟涉及哪些內(nèi)容?鑒于這些問(wèn)題無(wú)法從相關(guān)法律條文中找尋到明確的答案，那必定會(huì)為“擇校費(fèi)”的無(wú)節(jié)制攀升埋下隱患。
　　
　　三、基于法律規(guī)范擇校行為的對(duì)策思考
　　
　　基于如上的探討可以發(fā)現(xiàn)，《義務(wù)教育法》本身的不完善對(duì)擇校現(xiàn)象所存在的問(wèn)題有著不可推卸的責(zé)任。既然如此，修繕《義務(wù)教育法》或出臺(tái)相關(guān)配套法規(guī)，并加大執(zhí)法力度可謂勢(shì)在必行。
　　
　　1.依法對(duì)教育資源合理配置
　　我國(guó)義務(wù)教育資源的供給不足是擇校現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因，也是阻撓我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展之癥結(jié)。因而，與其對(duì)“擇校”橫加阻撓，不如先從根本上解決我國(guó)義務(wù)教育本身存在的問(wèn)題。新《義務(wù)教育法》第一章第六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。”可以看出，我國(guó)教育部門(mén)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到教育資源合理配置對(duì)于義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要性，但遺憾的是，該項(xiàng)法律條文多數(shù)時(shí)候僅停留于書(shū)面，相關(guān)部門(mén)缺少執(zhí)法力度。因而，筆者建議，應(yīng)盡快出臺(tái)與該項(xiàng)條文配套的具有法律效力的實(shí)施細(xì)則，加大執(zhí)法力度，切實(shí)將合理配置教育資源落于行動(dòng)上。
　　
　　2.依法規(guī)范“就近入學(xué)”與“擇校”細(xì)則
　　首先，《義務(wù)教育法》或相關(guān)教育法規(guī)需要對(duì)“就近入學(xué)”的相關(guān)細(xì)則進(jìn)行明確的說(shuō)明，例如，“就近入學(xué)”的性質(zhì)、條件、范圍等等。其次，需要從法律上賦予“擇校”以合法的身份，對(duì)“擇校”的性質(zhì)、條件、范圍等同樣需要給予具體的規(guī)定。再次，“就近入學(xué)”與“擇校”之間的選擇關(guān)系、取舍原則也需要依法進(jìn)行規(guī)范。從而真正從法律上對(duì)擇校行為進(jìn)行約束與指導(dǎo)。
　　
　　3.依法制定“擇校費(fèi)”相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)
　　首先，需要從法律上給予“擇校收費(fèi)”以具有法律效力的界定，說(shuō)明“學(xué)、雜費(fèi)”與“擇校費(fèi)”之間的關(guān)系，說(shuō)明“擇校費(fèi)”該不該收、何時(shí)該收、該收多少、怎么收等相關(guān)問(wèn)題。其次，參照國(guó)家義務(wù)教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格規(guī)范“擇校費(fèi)”相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)“亂收費(fèi)”進(jìn)行規(guī)范且準(zhǔn)確的界定。若“擇校費(fèi)”數(shù)額越過(guò)了“亂收費(fèi)”標(biāo)準(zhǔn)的底線，則將對(duì)相關(guān)部門(mén)嚴(yán)懲不貸，并將懲罰落到實(shí)處。從而借助法律將越來(lái)越觸目驚心的“擇校費(fèi)”拉回到正常的水平線上。
　　綜上所述，中小學(xué)擇校現(xiàn)象的產(chǎn)生與存在具有一定的必然性與合理性，一味對(duì)其橫加指責(zé)顯然過(guò)于武斷。基于義務(wù)教育法對(duì)中小學(xué)擇校現(xiàn)象進(jìn)行探討之后，筆者認(rèn)為，修繕?lè)煞ㄒ?guī)，依法彌補(bǔ)我國(guó)義務(wù)教育的供給不足，讓“擇校”受到法律的約束，才是從根本上平息如今我國(guó)義務(wù)教育混亂局面的良方。
　　
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