我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制的沿革及其對(duì)改革的啟示

　　20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育體制改革取得了重要進(jìn)展，新的基礎(chǔ)教育行政體制的雛形在某些地區(qū)初步形成，開(kāi)始在基礎(chǔ)教育行政中發(fā)揮積極的作用[1]?；A(chǔ)教育體制改革是整個(gè)基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的關(guān)鍵，它關(guān)系到基礎(chǔ)教育的各個(gè)層面，牽涉到社會(huì)發(fā)展的眾多領(lǐng)域。因此，如何堅(jiān)持和完善基礎(chǔ)教育體制的改革是我國(guó)當(dāng)前面臨的一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的任務(wù)。
　　一、對(duì)基礎(chǔ)教育管理體制改革的一些認(rèn)識(shí)
　　基礎(chǔ)教育體制是指一個(gè)國(guó)家在特定的歷史階段建立起來(lái)的基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)及其有效運(yùn)行的基礎(chǔ)教育規(guī)范體系的統(tǒng)一體。它是由基礎(chǔ)教育的機(jī)構(gòu)體系與基礎(chǔ)教育的規(guī)范體系所組成的。前者是實(shí)體，后者是實(shí)體運(yùn)行的機(jī)理[2]。基礎(chǔ)教育管理體制改革應(yīng)包括教育行政體制與學(xué)校內(nèi)部管理體制兩大范疇，其中，教育行政體制解決的是中央與地方、政府與教育行政部門、政府與學(xué)校等的關(guān)系問(wèn)題，學(xué)校內(nèi)部管理體制主要包括決策體制、執(zhí)行體制、咨詢體制和監(jiān)督反饋體制，它所解決的是學(xué)校內(nèi)部運(yùn)作及其各種管理關(guān)系問(wèn)題[3]。本文所研究的對(duì)象側(cè)重改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育行政體制的沿革及對(duì)改革的啟示。
　　我國(guó)基礎(chǔ)教育體制改革伴隨著管理權(quán)力與責(zé)任的下放乃至下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，又逐步向縣級(jí)政府乃至省級(jí)政府“回歸”進(jìn)行的?？傮w而言，當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)教育體制體現(xiàn)出社會(huì)性與自身規(guī)律性的統(tǒng)一、穩(wěn)定性與多變性的統(tǒng)一、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的統(tǒng)一、實(shí)體與程序的統(tǒng)一等特點(diǎn)[2]。
　　二、基礎(chǔ)教育管理體制改革的進(jìn)程及趨勢(shì)
　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育體制改革的思想主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)階段性文件中，1985年，中共中央頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制作了明確的規(guī)定：“基礎(chǔ)教育管理權(quán)屬于地方。除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計(jì)劃的制定和實(shí)施，以及對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方?！边@就明確了基礎(chǔ)教育的地方管理權(quán)限。本次教育管理體制改革的基調(diào)是：中央向地方放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)?！稕Q定》指出，在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對(duì)學(xué)?！敖y(tǒng)得過(guò)死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力；而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒(méi)有很好地管理起來(lái)?！边@次改革為我國(guó)基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展拉開(kāi)了序幕，對(duì)后來(lái)我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。1986年，全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，規(guī)定“義務(wù)教育事業(yè)，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”，以法律的形式明確基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中央和地方之間的管理權(quán)力劃分，但對(duì)具體權(quán)限上比較強(qiáng)調(diào)中央級(jí)教育行政的管理，比如，義務(wù)教育的教學(xué)制度、教學(xué)內(nèi)容、課程設(shè)置以及教課書的審定等等均由國(guó)務(wù)院政府來(lái)確定，而對(duì)地方的職責(zé)權(quán)限相當(dāng)模糊[3]。1992年頒布的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步明確了“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”這一原則。為了適應(yīng)十四大提出的建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制，1993年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），《綱要》指出：“深化中等以下教育體制改革，繼續(xù)完善分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理的體制?！被A(chǔ)教育領(lǐng)域通過(guò)不斷完善地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制，逐步打破了過(guò)去由國(guó)家包攬辦學(xué)、過(guò)度集權(quán)的體制。本階段基礎(chǔ)教育管理體制改革的重要任務(wù)是解決政府的缺位問(wèn)題，在“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了“以縣為主”的管理體制。這次基礎(chǔ)教育體制改革擴(kuò)大了地方辦學(xué)的自主權(quán)，有效地調(diào)動(dòng)了地方辦學(xué)的積極性，同時(shí)也增強(qiáng)了地方辦好基礎(chǔ)教育的責(zé)任感，但在“地方負(fù)責(zé)”的職責(zé)權(quán)限的具體落實(shí)上還有一些障礙。1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》則又一次為上述教育管理制度提供了法律保障。1999年6月13日，中央發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，提出了“根據(jù)各地實(shí)際，加大縣級(jí)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)、教師管理和校長(zhǎng)任免等方面的統(tǒng)籌權(quán)”。2001年5月29日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，在基礎(chǔ)教育管理體制改革上，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育給予了特別關(guān)注，明確提出“要進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制”。這次決定將原來(lái)的基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理，省、地、縣、鄉(xiāng)四級(jí)管理的體制，改革為由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理，省、地、縣三級(jí)管理為主的體制。2003年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，把農(nóng)村教育當(dāng)作教育工作的“重中之重”，要求大力發(fā)展農(nóng)村教育，加大各級(jí)政府的投入，完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難家庭的學(xué)生進(jìn)行補(bǔ)助。2005年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，提出了2006年在西部地區(qū)、2007年在全部農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育免費(fèi)的目標(biāo)，并確立了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制。2005年，教育部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》，加大了對(duì)農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校的支持力度，基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展政策在實(shí)踐中得到切實(shí)落實(shí)。20