誰的紅十字會

　　一個小女孩兒死亡之后，紅十字會的善款才到。遲緩的善款劃撥背后，民間機(jī)構(gòu)官僚化現(xiàn)象凸顯。經(jīng)過一輪輪改制的中國紅十字會，享受著副部級待遇，卻沒有受到相應(yīng)律法的約束，到底誰來監(jiān)督慈善？
　　
　　8月16日，福建龍巖永定縣的鄭金鳳終于收到了該縣紅十字會一筆5萬余元的捐款，然而此時(shí)，她的女兒——被稱作大肚女孩的蘇田田已經(jīng)辭世一個多月。
　　而早在6月7日，《閩西日報(bào)》刊登了有關(guān)大肚女孩的報(bào)道后，全國愛心人士已經(jīng)陸續(xù)向永定縣紅十字會捐款，但及至7月11日大肚女孩去世，絕大部分捐款都并未及時(shí)交至蘇家手中。
　　一個生命消失了，捐款才送到家屬手上，針對這筆遲到的捐款，永定縣紅十字會在道歉的同時(shí)做出解釋，乃縣衛(wèi)生局局長換屆，新局長的任命書沒下來，則無法及時(shí)在付款同意書上簽字。
　　“程序上就是這么規(guī)定的，我也沒辦法。”永定紅會沈主任倍感無奈。而這筆遲于死神的紅十字會捐款背后，原本應(yīng)獨(dú)立于政府之外的民間慈善機(jī)構(gòu)，紅十字會到底是如何運(yùn)作？在經(jīng)歷了一次次改制之后的紅十字會，掛靠在政府部門之下，機(jī)構(gòu)享政府補(bǔ)貼，監(jiān)管卻游離在現(xiàn)行的政府律法之外，到底誰才能監(jiān)督民間的慈善？
　　
　　副部級的紅會機(jī)關(guān)
　　
　　紅十字與紅新月運(yùn)動（在伊斯蘭教國家，因宗教原因稱為“紅新月運(yùn)動”）是全世界組織最龐大的公益慈善組織，由瑞士銀行家亨利·杜南創(chuàng)立于1864年。其起源是緣于亨利·杜南發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)爭的傷員和戰(zhàn)俘無人救援，發(fā)起了這一民間、中立的傷兵救援組織。
　　自建立之初，紅十字運(yùn)動便確定了人道、公正、中立、獨(dú)立、志愿服務(wù)、統(tǒng)一、普遍的基本原則，其含義是從人道精神出發(fā)，不因國籍、種族、宗教信仰、階級偏見和政治見解而有所歧視，任何時(shí)候不參與帶有政治、種族、宗教或意識形態(tài)的爭論；各國紅十字會，是本國政府的人道助手，但必須保持獨(dú)立；且該運(yùn)動是志愿運(yùn)動，絕不期望以任何方式漁利。
　　也即是說，從創(chuàng)立之初，紅十字運(yùn)動便刻意與各種政治力量和商業(yè)力量保持距離，試圖“中立”。實(shí)際上，中國紅十字會的成立早在1904年，早于中華人民共和國的成立；1952年，中國紅十字會恢復(fù)了在國際紅十字運(yùn)動中的合法席位。
　　根據(jù)1993年頒布的《中華人民共和國紅十字會法》，中國紅十字會是中華人民共和國統(tǒng)一的紅十字組織，是從事人道主義工作的社會救助團(tuán)體。并且，中國紅十字會總會具有社會團(tuán)體法人資格；地方各級紅十字會、行業(yè)紅十字會依法取得社會團(tuán)體法人資格。
　　但在實(shí)際管理過程中，中國紅十字會的身份絕不僅限于社會團(tuán)體法人，中國紅十字會被納入了國家機(jī)關(guān)行政管理體系。
　　1999年12月29日《關(guān)于理順中國紅十字會總會管理體制的通知》（中編辦字[1999]136號）出臺。通知中將中國紅十字會由“衛(wèi)生部代管”改由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。總會機(jī)關(guān)黨的工作由中央國家機(jī)關(guān)工委領(lǐng)導(dǎo)、干部按中組部有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理、經(jīng)費(fèi)列國管局。
　　至此，中國紅十字總會成為了一個直屬于國務(wù)院的副部級單位，2004年國務(wù)院同意了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)紅十字會工作的意見》，該意見中更明確，各級紅十字會工作人員參照公務(wù)員管理。因此，在每年的國家公務(wù)員招考中，紅十字會的相關(guān)職位都在招考之列。
　　值得注意的是，由于特殊的組織架構(gòu)，中國紅十字總會對于各地各級紅十字會、行業(yè)紅十字會等并無直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。從公開信息來看，各地各級紅十字會更接近于地方機(jī)關(guān)，例如各省紅十字會作為省直機(jī)關(guān)，參與相關(guān)省直機(jī)關(guān)會議。而龍巖永定紅十字會的工作流程，更直接反映了地方紅十字會受地方政府直接領(lǐng)導(dǎo)。
　　
　　律法難管信息公開
　　
　　“包括紅十字會的國內(nèi)很多公益組織都介于政府組織和社會組織之間，尤其紅十字會由于其歷史沿革，有了更為特殊的地位，是國內(nèi)免登記的組織之一，其性質(zhì)更加接近于政府行政機(jī)構(gòu)。”針對紅十字會的特征，曾在公益組織工作過的華泰律師事務(wù)所律師杜艷對記者表示。
　　紅十字會的運(yùn)行費(fèi)用來源更能體現(xiàn)其政府部門的特性。根據(jù)《中華人民共和國紅十字會法》，中國紅十字會的經(jīng)費(fèi)來源包括人民政府的撥款。據(jù)各省關(guān)于《紅十字會法》的實(shí)施辦法，凡縣級及以上紅十字會，其行政運(yùn)行費(fèi)用均列入本級政府財(cái)政預(yù)算。
　　另外，由于中國紅十字會的工作人員參照國家公務(wù)員管理，因此其薪水也由政府開支，中國紅十字會副會長王海京曾就此表示，中國政府對紅十字會的最大的支持，就是為紅十字會所有的工作人員解決工資問題。
　　既然中國紅十字會非常接近于政府部門，那么是否應(yīng)該遵循政府部門的行事規(guī)則，例如遵守《中華人民共和國政府信息公開條例》（下稱“條例”）。根據(jù)該條例，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動公開的信息包括：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的。
　　由于紅十字會獲得和使用的捐款，來自于民間又去向于民間，其中必然涉及公民、法人或者其他組織利益，亦需要社會公眾廣泛知曉或參與，如果按照上述信息公開條例來要求，紅十字會早應(yīng)公布具體到個人的捐款信息。但及至郭美美事件之后，中國紅十字總會才開始嘗試公布相關(guān)信息。
　　不過金誠同達(dá)律師事務(wù)所合伙人梁楓對記者表示，由于中國現(xiàn)實(shí)國情使然，紅十字會作為社會團(tuán)體，在一定程度上雖然負(fù)有某些行政機(jī)關(guān)的職能，但其從性質(zhì)上講，系社會團(tuán)體，而并非行政機(jī)關(guān)。雖然該條例也規(guī)定，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開。參照本條例執(zhí)行，但紅十字會亦非事業(yè)單位，因此，該條例對紅十字會并不具有必然的強(qiáng)制約束力。
　　當(dāng)然，由于中國紅十字會每年會獲得數(shù)額不小的財(cái)政撥款，該財(cái)政撥款部分又被納入了各級財(cái)政預(yù)算之中，因此，國家審計(jì)署會每年對其進(jìn)行審計(jì)。
　　根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的中國紅十字會總會2010年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果，紅十字總會本級及所屬單位2010年度預(yù)算支出共計(jì)29181.75萬元，審計(jì)查出預(yù)算執(zhí)行中不符合財(cái)經(jīng)制度規(guī)定的問題金額219.71萬元，其中2010年194.39萬元；其他財(cái)政收支方面不符合財(cái)經(jīng)制度規(guī)定的問題金額420.33萬元。
　　不過，雖然中國紅十字總會2010年的財(cái)政預(yù)算支出頗巨，但其“三公”費(fèi)用支出卻少的令人生疑。截至2010年12月31日，總會“三公經(jīng)費(fèi)”財(cái)政撥款共支出152萬元。 用于公務(wù)出國（境）費(fèi)107萬元，全部用于參加紅十字國際委員會和紅十字會與紅新月會國際聯(lián)合會召開的國際會議及雙邊交流活動；用于車輛購置及運(yùn)行費(fèi)支出30萬元，全部為年度公務(wù)運(yùn)行費(fèi)用；用于公務(wù)接待費(fèi)15萬元。
　　此前，曾有人質(zhì)疑中國紅十字會領(lǐng)導(dǎo)配備豪車，對此中國紅十字會回復(fù)本刊記者，稱會領(lǐng)導(dǎo)的配車標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)國家相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)制定的，由國管局統(tǒng)一配發(fā)。
　　
　　誰來監(jiān)督行善
　　
　　如果說中國紅十字會從嚴(yán)格意義上來說，并非行政機(jī)關(guān)而是社會團(tuán)體法人，那么它是否應(yīng)該遵循社會團(tuán)體的規(guī)定。
　　根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，社會團(tuán)體接受捐贈、資助，必須符合章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍，必須根據(jù)與捐贈人、資助人約定的期限、方式和合法用途使用。社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)告接受、使用捐贈、資助的有關(guān)情況，并應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況以適當(dāng)方式向社會公布。
　　但梁楓指出，上述條例僅適用于在民政部門登記的社會團(tuán)體，而2000年，根據(jù)民政部關(guān)于部分社會團(tuán)體免于登記的通知，紅十字會無需在民政部門登記。
　　
　　因此，在現(xiàn)有交雜的體制內(nèi)，中國紅十字會既無需按《政府部門信息公開條例》公開信息，又無需根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》向社會公布捐贈情況，儼然是一個超然的政府機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體。
　　就目前而言，適用于中國紅十字會的法律似乎只有一部《中華人民共和國紅十字會法》，該法律文件第二十四條指出，“紅十字會建立經(jīng)費(fèi)審查監(jiān)督制度。紅十字會的經(jīng)費(fèi)使用應(yīng)當(dāng)與其宗旨相一致。紅十字會對接受的境外捐贈款物，應(yīng)當(dāng)建立專項(xiàng)審查監(jiān)督制度。紅十字會經(jīng)費(fèi)的來源和使用情況每年向紅十字會理事會報(bào)告。”
　　但上海大邦律師事務(wù)所律師俞智淵認(rèn)為，這是紅十字會法關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督的一條規(guī)定，但是光有內(nèi)部監(jiān)督制度是不能保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)的。這部法律除了第二十五條關(guān)于紅十字會的經(jīng)費(fèi)使用情況依照國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，接受人民政府的檢查監(jiān)督外，幾乎沒有外部監(jiān)督的條款。比如類似企業(yè)的年檢、上市公司的年報(bào)、中報(bào)等都沒有。也沒有社會公開查閱的途徑，也沒有信息公開制度。總之，沒有任何立法上的外部監(jiān)督制度。記者從中國紅十字會網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，除了近期匆忙發(fā)布的捐款信息平臺外，其財(cái)政信息僅有2006年和2007年兩個年度。
　　而近期發(fā)布的2010年中國紅十字總會財(cái)政報(bào)告亦非常粗略，其中顯示當(dāng)年總會的收入為32.57億元，會員會費(fèi)23萬元，接受捐款30.12億元，政府撥款和彩票公益金共2.19億元，動產(chǎn)和不動產(chǎn)收入為2543萬元，主要為銀行利息收入。
　　據(jù)此，中國紅十字總會的銀行利息收入是非常驚人的，按照目前的存款基準(zhǔn)利率 3.5%計(jì)算，累計(jì)87億元的總存款，才能在一個月的賬期內(nèi)實(shí)現(xiàn)2543萬元的利息收入。因此，不難看出，相當(dāng)大一部分中國紅十字總會的捐款收入“趴在賬上”超過一個月時(shí)間，龍巖永定紅十字會一個多月的捐款到達(dá)效率絕非個案。
　　另外，在上述財(cái)務(wù)報(bào)告中，中國紅十字總會僅僅粗略的表明了各捐款項(xiàng)目的分配額度，卻沒有表明各項(xiàng)捐款項(xiàng)目中紅十字會的管理費(fèi)用比例。
　　按照國際通行規(guī)定，慈善機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)用上限不得超過捐款額的6.5%，如果以此來計(jì)算，中國紅十字總會2010年的管理費(fèi)用就接近2億元。
　　當(dāng)然，王海京曾表示，中國紅十字會的管理費(fèi)用抽取比例非常低，很多時(shí)候只有1%-2%，按照2%來計(jì)算的話，中國紅十字總會的管理費(fèi)用也有6000多萬元。
　　而上述管理費(fèi)用實(shí)際上是中國紅十字總會收取的第二筆行善成本，其第一筆行善成本為財(cái)政撥款，已經(jīng)高達(dá)2個多億。
　　這些來源于各方捐款的管理費(fèi)用最終如何支出？中國紅十字總會的財(cái)務(wù)報(bào)表沒有體現(xiàn)支出情況，甚至通篇沒有提到管理費(fèi)用。
　　而作為第一次，中國紅十字總會公開的捐款信息亦不完整和準(zhǔn)確，目前僅可查詢青海玉樹地震捐款情況，但記者通過查詢發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)列表中，部分捐款卻在青海玉樹地震之前已經(jīng)到賬。
　　記者發(fā)現(xiàn)，目前絕大部分慈善機(jī)構(gòu)，都無法提供捐款的具體去向，例如中華慈善總會、中國紅十字基金會、中國扶貧基金會等，因此梁楓認(rèn)為，為了讓中國慈善事業(yè)更良性的發(fā)展，應(yīng)該有專門的法律予以規(guī)范。
　　據(jù)最新的消息稱，民政部表示，《社會救助法》已在八屆全國人大和十屆全國人大先后列入了五年的立法規(guī)劃，國務(wù)院也列入了立法的計(jì)劃；《慈善法》也已列入了人大的立法規(guī)劃和國務(wù)院的立法計(jì)劃。