“民生支出”再推敲

　　2011年前三季度財政收入大幅增長，已經突破8萬億元，比2010年同期增長近三成，中國也被列為“福布斯稅負痛苦指數”全球第二，引發國內民眾的關注和激烈爭論。但爭論過后大家普遍認為，一個國家的稅負是否“痛苦”不應只糾纏于稅負高低，更應關注財政支出結構是否合理。如果政府所獲得的大部分財政收入用于民生支出和福利水平的提升，即使稍高的稅收水平也無傷大雅。
　　因此，國內有專家通過2010年預算內財政支出數據，詳細列出了全國財政用于教育、醫療衛生、社會保障和就業等方面的保障和改善民生的支出，合計達到59601.82億元，占公共財政支出的2/3。其中，用于教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性住房、文化體育方面的支出合計29256.19億元，占全國財政支出的32.6%。2010年用于保障和改善民生的支出近6萬億元，占全國公共財政支出的2/3。
　　由于這一2/3的公共支出結構存在，即使宏觀稅負過高，也不會存在所謂的“中國稅負痛苦指數排名全球第二”這一說法。但這種計算存在明顯的概念偷換和擴大“民生支出”范圍的漏洞。
　　首先，在考慮財政支出的時候，分母僅僅包含預算內財政支出顯然存在問題。而眾所周知，中國的政府支出總共包含有預算內財政支出、預算外財政支出和制度外支出三個部分，只把預算內財政支出作為分母，顯然有夸大“民生支出”比例的嫌疑。
　　保守的估計，2010年這三個部分的支出加總占GDP比重的31.4%以上，而2010年中國的GDP為40.1萬億元。這就是說，2010年中國的政府支出至少在12.6萬億元以上。即使按照2010年預算內財政支出的2/3，近6萬億元都是用于“民生支出”，那2010年中國“民生支出”占政府支出的比重為47.6%，也不是上述專家所說的2/3。
　　其次，何謂“民生支出”？大家通常所說的“民生領域”，是指教育、醫療衛生、社會保障及就業等與人民群眾生活直接相關的幾個方面的支出。與這個概念較為接近的概念，應該是國際上通用的“福利支出”。
　　美國政府的財政支出統計中——類似交通運輸、農業、能源乃至郵政等開支，是明確列在“經濟事務開支”這個欄目下的，并非福利型開支。公認的福利型開支，只能包括教育、醫療和社會保障這三大塊。按此標準，2010年中國的“福利支出”實際上為2.6萬億元，占政府總支出的比例僅為20.6%。
　　美國的宏觀稅負與中國非常接近，相比之下，美國政府2010年這三項支出占公共財政總支出比例達到59%。而美國在所有的發達國家中，已經是全球公認的低福利國家。
　　最后，考慮支出的最終用途。即使是按照6萬億元的“民生支出”口徑計算，我們也并不清楚這些支出怎么使用，最終用到了哪些地方。從2011年《中國統計年鑒》的財政支出數據中，我們只能看到一個大的分類支出結構，并不能詳細查詢這些支出最后究竟被誰使用。
　　這涉及到一個財政透明度問題，根據國際貨幣基金組織（IMF）對財政透明度的定義，“財政透明度是指向公眾公布政府結構與職能、財政政策意圖、公共部門賬戶和財政計劃的公開度”。財政信息的透明，不僅可以使公眾能夠較為容易得到有用的信息，企業、家庭和個人決策有了更為充分的依據，避免由于信息不透明而產生的無謂損失，也有利于公眾對政府行為的監督，促進政府效率的提高，進而提高政府支出的使用效率。而中國離財政透明還有很長一段路要走，比如最近三公支出的公開，國務院尚且還有部委拒不執行，即使執行也只是敷衍了事，更不要提從中央到地方政府支出的完全公開透明。
　　隨著中國經濟的不斷發展和市場化程度的加深，今后應主要從以下幾方面來優化財政支出結構和提高財政透明度。
　　一是適當壓縮一般公共服務支出和經濟事務支出在財政支出中的占比。二是繼續加大教育、醫療衛生以及社會保障的投入，提高“福利支出”占政府支出的比重。三是加強預算準備過程，開放良好的政府收支分類系統，并與社會公眾保持良好的溝通，進而促進財政透明度的提高，推動財政體制向公共財政的轉變。
　　
　　陳宇峰為浙江工商大學現代商貿研究中心副主任