善治善為 開創國土資源管理工作新局面

　　土地和信貸是宏觀調控的兩大閘門。國土資源部肩負著土地調控的職能。
　　未來10年，土地及其相關問題是影響中國經濟最重要的因素之一。
　　就最直接的影響來說，包括了地價與房價的關系、耕地與中國糧食安全的關系及土地財政等問題。
　　但就長期性而言，土地制度尤其是農地制度的市場化改革，不僅影響中國城鎮化和工業化，也影響幾億中國農民的生產生活方式。
　　如何著眼于全球范圍配置資源，實施資源全球戰略，積極參與國際競爭，推進資源戰略合作，保障能源資源安全和經濟安全，已經成為國土資源管理“十二五”期間重要的戰略任務。
　　就這些現實和長期性重大問題，《經濟》雜志于近期專訪了國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史。
　　“雙保”化解“兩難”
　　《經濟》：“十一五”期間，國土資源部在參與宏觀調控過程中，做了哪些重要的工作？
　　徐紹史：在“十一五”國土資源改革發展實踐中，我們堅持以構建保障和促進科學發展新機制為主線，既抓頂層設計、又抓業務基礎，統籌工作布局，為國土資源事業長遠發展奠定堅實基礎。同時，堅持統籌保障發展和保護資源，有效服務經濟社會發展大局。
　　具體來說，“十一五”期間，國土資源系統在應對國際金融危機、抗擊汶川地震等特大自然災害、促進經濟平穩較快發展等方面工作成效顯著。
　　一是國土資源保障能力和服務水平不斷提升。全國共批準新增建設用地3300多萬畝。單位GDP建設用地消耗下降29%。全國土地出讓收入近7萬億元。新增石油、天然氣地質儲量56億噸和3萬億方，新增煤炭資源儲量3380億噸、鐵71億噸、銅1656萬噸、鉛鋅3345萬噸、鋁土礦5.1億噸、金2226噸。主要礦產品產量持續增加，石油近10億噸、天然氣超過3800億立方、煤炭140億噸、鐵礦40億噸。
　　二是國土資源保護和監管秩序持續向好。堅守18億畝耕地紅線，基本農田面積穩定在15.6億畝以上。全國農村土地整治面積6000多萬畝，新增耕地2000多萬畝，農業生產能力提高10%-20%。完成了125萬平方公里農用地分等定級評估和165萬平方公里54種土壤微量元素測評分析。整合礦區6574個，減少礦業權2.6萬多個。土地礦產違法違規形勢逐步好轉，尤其是近三年來，違法建設用地宗數、面積和占用耕地面積平均分別下降25%、24%和26%，無證勘查開采礦產資源案件發生率下降32%。
　　三是國土資源維護民生力度不斷加大。征地補償標準提高30%以上，2500多萬被征地農民納入社會保障。保障性住房供地超過68萬畝。應對重大自然災害的能力不斷提高，在全國30個省（區、市）1000多個縣開展了地質災害氣象預警預報，成功避讓地質災害3000多起，避免人員傷亡近19萬人，避免直接經濟損失20多億元。幫助缺水地區解決了1000多萬人飲水問題。
　　四是國土資源發展后勁日益增強。國土資源規劃體系逐步完善，土地、礦產、地質勘查和地災防治四項基礎規劃全面完成。依法行政不斷加強，土地、礦產“兩法”修改穩步推進。第二次全國土地調查成果的重要作用日益顯現，礦產資源三項調查取得積極成果，利用科技手段創新國土資源管理工作力度不斷加大。全國1∶5萬區調和航磁工作程度分別達到23%和39%。全系統隊伍建設不斷加強，執行力、戰斗力不斷增強，部門公信力不斷提升。
　　《經濟》：從國內形勢來看，“十二五”期間，我國工業化、城鎮化和農業現代化快速推進，土地和礦產資源需求將持續上升，國土資源管理形勢依然嚴峻。您如何看待土地管理的兩難局面？
　　徐紹史：土地管理是社會各界關注的熱點焦點，也是我們工作中的重點難點。由于多因素疊加，土地管理的“兩難”局面和“雙重”壓力日益突出。
　　2010年土地市場總體運行平穩，全年實際建設用地642萬畝，同比增長34.2%。四季度來，全國105個重點城市地價總水平2882元/平方米，同比增長8.6%，住宅用地價格同比上漲11%，房地產用地調控面臨較大壓力。2010年全國土地出讓成交總價款突破2萬億元，城市發展對土地的依賴有增無減，利益分配不合理，社會矛盾突出，土地出讓制度亟待進一步改革完善。2011年，雖然中央要求在“十二五”開局之年要防止盲目鋪攤子、上項目，但各地加快發展的勢頭依然強勁，土地需求十分旺盛。工業化、城鎮化和農業現代化快速推進、16個國家級區域發展規劃的實施，以及基礎設施建設、戰略性新興產業、社會民生項目、旅游業和現代服務業等用地需求將明顯增加。與此同時，土地供給相對不足與土地利用粗放浪費并存，節約集約用地的難度很大。
　　近幾年，各地在國土資源領域進行了大量的改革探索，取得了積極進展，但已經觸及一些深層次的問題，深入推進的難度加大。從土地管理來看，農村土地管理制度改革、城市低效利用土地的二次開發、征地制度改革等，需要進一步探索推進。審批制度、管理方式的改革，還需要持續推進。改革創新，既不能等、要積極探索，又不能急、要穩妥有序，更不能亂、要依法依規。改革創新需要在協調配合中不斷凝聚共識，積極穩妥地推進。土地執法形勢總體向好，但違法違規用地依然總量大、比例高，從2009年度土地衛片執法檢查結果看，重點工程項目用地和部分行業用地違法問題嚴重，問責壓力大。土地管理“兩碰頭、一憂慮”的局面沒有根本改變，形勢更為復雜。
　　面對復雜的形勢，對照中央的要求，我們要準確把握國土資源工作在經濟社會發展中的方位、承擔的職責和肩負的使命，更加準確地定向、定位、定思路，堅持改革創新，善治善為，變壓力為動力，化挑戰為機遇，切實有效推進國土資源管理的各項工作。
　　土地制度創新方向
　　《經濟》：2010年國土資源部、監察部、人力資源和社會保障部正式啟動了土地違法問責制，對土地利用違規的地方負責人進行約談。這一制度，目前運行如何?
　　徐紹史：2010年底，部里約談了12個市、縣政府的負責同志。2011年初，北京督察局、上海督察局、武漢督察局等也都約談了當地違法違規用地比例較高的市、縣政府負責同志。
　　土地違法違規問責的是當地政府，通過這件事進一步推動建立國土資源“大家管、大家用”的共同責任機制。2010年是第三次約談，前兩年被約談的市、縣中，有的增加了執法隊伍編制，有的增建了鄉鎮國土資源所，有的黨政領導一起抓，相關部門一起抓，取得了很好的效果。
　　《經濟》：閑置土地是房地產領域的一個突出現象。在督促地方政府落實地產調控責任上采取了哪些監管措施？
　　徐紹史：近年來，按照國務院加強房地產市場調控的一系列政策部署，我們督促地方政府落實房地產市場土地調控責任，做了大量工作。
　　一是加強了對保障性住房用地的監管，督促地方科學編制和執行住房用地供應計劃，確保各地保障性住房用地計劃比例達到國家規定的標準。
　　二是督促地方政府清理處置閑置土地，嚴格落實閑置土地處置政策，依法加快處置房地產閑置用地。持續跟蹤國土資源部公開掛牌督辦的閑置土地的處置情況。向30個省（區、市）人民政府發出整改意見書，督促地方依法加快整改處置閑置房地產用地。
　　三是積極參與房地產用地專項整治。根據我部在全國開展房地產用地專項整治的工作部署，各派駐地方的國家土地督察局已經把房地產用地供應開發和利用情況作為監督檢查重點，嚴厲打擊違法違規用地行為，切實將房地產市場土地調控政策監管到位。
　　《經濟》：市場機制被引入到土地資源的配置之中。目前我國土地資源配置的市場化程度有多高？下一步還會有哪些具體的市場化推進安排？
　　
　　徐紹史：我國土地資源配置從改革開放前單一的“無償、無限期、無流動”的行政配置方式成功地過渡到了以“有償、有限期、有流動”的市場配置為主、行政配置為輔的方式。2010年，全國土地出讓總面積437.27萬畝，占土地供應總量的68.1%，同比增長2.6個百分點，土地有償配置比例進一步提高。
　　我們將逐步實現從政府主導的土地資源配置方式向以產權為基礎的市場配置方式轉變，建立城鄉統一的建設用地市場。
　　近期，我們將著重開展兩方面工作，一是落實《國務院關于促進節約集約用地的通知》要求，修訂發布《國有建設用地劃撥目錄》，進一步縮小劃撥用地范圍，首先推進經營性基礎設施有償使用，然后按《土地管理法》修訂確定的原則，推進其他用地的有償使用。
　　二是在近年來試點探索的基礎上，按照十七屆三中全會關于推進農村土地管理制度改革的精神，推進農村經營性集體建設用地使用權流轉和有償使用，促進農村土地資源節約集約高效利用。
　　《經濟》:“十一五”以來，土地管理制度改革和創新主要表現在哪些方面？
　　徐紹史：黨中央、國務院對國土資源工作高度重視，近年來出臺了一系列重大政策措施，對國土資源工作做出了全面部署。
　　為落實黨中央、國務院關于土地管理制度改革的部署，積極應對國際金融危機引發的經濟形勢的重大變化，支持地震災區重建，解決涉及土地征收中的矛盾和糾紛等，我們建立了一系列制度，進行了相應的改革。如建立國家土地督察制度，加強對地方政府用地行為的監管。對報國務院批準單獨選址建設項目用地和城市建設用地審查辦法進行改革，報件由35 件減到10件，時間縮減到1個月內；探索推進差別化的建設用地計劃管理，建立遙感監測“一張圖”和批供用補查綜合監管平臺。
　　我部與監察部、人力資源和社會保障部聯合發文構建追究土地違法行為責任機制；與證監會、銀監會建立信息共享、房地產企業上市融資審核等部門協調聯動機制。共同責任機制和耕地保護責任目標考核機制獲得重大進展，部分地方探索建立耕地保護經濟補償機制。
　　對國有土地有償使用也進行了制度改革。在繼續實行經營性用地招標拍賣掛牌的同時，全面推行工業用地招拍掛，研究提出了擴大土地有償使用范圍的改革方案。
　　與發展改革委、統計局聯合制定《單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗考核辦法》，全面推進國土資源節約集約模范縣（市）創建活動，廣東、合肥等地開展節約集約用地示范建設，進一步完善節約集約用地制度。
　　積極開展國家綜合改革試驗區土地管理專項改革，參與研究制定區域經濟發展的配套政策，與26個省份簽訂相關合作協議。目前，《土地管理法》修訂工作也正在積極推進。
　　“十二五”著力“轉方式”
　　《經濟》：2011年是“十二五”開局之年，國土資源管理工作從哪些方面入手來促進經濟發展方式轉變？
　　徐紹史：國土資源管理工作已經站在新的起點上。“保經濟發展，保耕地紅線”年度行動是我們落實保障發展和保護資源的重要平臺，我們將持續抓好，不斷深化，著力促進發展方式轉變。具體將做以下幾方面工作：
　　建立差別化供地政策。一是按照國家宏觀調控要求，因地因時制宜制定政策，強化落實情況的監督檢查，提高政策的有效性和執行力。二是積極探索不同區域、不同產業差別化用地政策。探索實行精細化、差別化管理。三是系統總結在應對重大自然災害和國際金融危機等特殊時期以及改革試驗中臨時性應急措施和特殊政策，及時規范上升為制度性政策。
　　加強和改善房地產用地調控。科學編制和實施房地產用地供應計劃，確保保障性住房、棚戶區改造和自住性中小套型商品房用地不低于住房建設用地供應總量的70%，確保1000萬套保障性住房用地供應。堅持和完善土地招拍掛出讓制度。認真總結、規范和完善“限房價競地價”、“雙向競價”、“綜合評標”等多種房地產用地出讓模式，推動工業用地彈性出讓和租賃制，推動土地供應由“價高者得”的單一目標向完善市場、保障民生等多目標管理轉變。繼續加強房地產用地供應和開發利用的動態監管，大力推進閑置土地整治清理，加大違規違法房地產用地信息公開和查處力度。
　　大力推進資源節約集約利用。認真總結國家級開發區土地集約利用評價經驗，開展開發區、高新區等各類園區節約集約用地情況的調查清理。組織實施好礦產資源節約與綜合利用專項，開展礦產資源綜合利用現狀調查，加強礦山企業“三率”考核，運用經濟手段激勵礦山企業提高礦產資源節約與綜合利用水平。積極推進綠色礦山建設，建設一批礦產資源節約與綜合利用基地。深入推進國土資源節約集約模范縣（市）創建活動，全面開展達