政府公共政策過程中的知識源分析

　　摘 要： 知識經(jīng)濟(jì)時代，政府公共政策對信息及知識的需求日益加大，政府公共政策知識化的實現(xiàn)需要借助知識管理這一新型管理模式。實施知識管理的首要步驟，就是認(rèn)清政府公共政策過程中的知識源。本文通過分析認(rèn)為政府公共政策過程中所需知識主要來源于三個方面：政府自身、專家團(tuán)隊和廣大公眾，并在此基礎(chǔ)上提出拓展知識來源渠道的方法與對策。
　　關(guān)鍵詞： 政府公共政策 知識管理 知識源
　　
　　一、政府公共政策的知識化
　　隨著知識經(jīng)濟(jì)時代的到來，“知識”逐漸取代“技術(shù)”、“資本”成為社會發(fā)展最重要的戰(zhàn)略資源。與此同時，一種新型管理模式——“知識管理”在這種背景下應(yīng)運而生。作為一種新型的管理理論和管理方法，知識管理被廣泛應(yīng)用于企業(yè)運營過程當(dāng)中，并逐漸引起公共管理學(xué)界學(xué)者們的廣泛關(guān)注，公共管理理論者和實踐者均提倡要將知識管理應(yīng)用于公共管理當(dāng)中并積極倡導(dǎo)知識型政府的創(chuàng)立。知識型政府建設(shè)將更加注重通過知識的傳播、共享、創(chuàng)造和利用來推動政府創(chuàng)新、提升執(zhí)政能力、改善公共服務(wù)，從而促進(jìn)行政目標(biāo)的實現(xiàn)和行政效率的提高。
　　公共政策是政府公共行政的主要手段和方式，它是政府為解決現(xiàn)實和潛在的社會問題而做出的社會決定和社會行為，是公共領(lǐng)域里的行為規(guī)范、準(zhǔn)則或指南。［１］公共政策系統(tǒng)是由政策主體、政策客體和政策環(huán)境相互作用而構(gòu)成的一個整體性、開放性和動態(tài)性的社會政治系統(tǒng)。公共政策的首要步驟政策便是主體對社會問題進(jìn)行廣泛的了解，對目標(biāo)團(tuán)體、利益相關(guān)人進(jìn)行深刻的認(rèn)知，以及對社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法制等政策環(huán)境進(jìn)行透徹的分析，在掌握各種與政策有關(guān)的數(shù)據(jù)和信息的條件下進(jìn)行科學(xué)決策。這些數(shù)據(jù)和信息經(jīng)過人的思維加以整理和分析，便成為幫助政府科學(xué)決策的重要知識。如何對這些知識進(jìn)行管理，如何將這些知識融入到公共政策的制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整、終結(jié)等各個環(huán)節(jié)，是創(chuàng)建知識型政府、促進(jìn)公共政策知識化的題中應(yīng)有之意。
　　二、政府公共政策過程中的知識源
　　我黨早在上個世紀(jì)80年代就提出“決策科學(xué)化、民主化”的基本要求，1994年江澤民同志在黨的十四屆四中全會上指出：“要建立健全領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾相結(jié)合的決策機(jī)構(gòu)，逐步完善民主科學(xué)決策制度。”1997年黨的十五大提出要“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制”；2004年4月20日，國務(wù)院在出臺的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中再一次明確提出：“要建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制，實行依法決策、科學(xué)決策、民主決策。”可見，當(dāng)前進(jìn)一步完善政府行政決策機(jī)制的重點在于要在政策過程中，進(jìn)一步增強(qiáng)政府與公眾、專家的互動關(guān)系，更多地從群眾中吸納意見和要求，從各領(lǐng)域?qū)＜抑蝎@取更多的知識和經(jīng)驗。因此，遵照黨中央和國務(wù)院的精神和指示，從知識的不同擁有主體這一角度出發(fā)，本文認(rèn)為政府公共政策過程中的知識源主要來自以下三個方面。
　　（一）政策主體自身知識
　　公共政策主體是指在整個公共政策的運行周期中，在政策制定、實施與評估等階段對政策問題、政策過程、政策目標(biāo)群體主動施加影響的人員。政策主體直接參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控，是數(shù)據(jù)、信息及知識的直接運用者。在我國，政府公共政策主體主要是各級政府部門和行政機(jī)關(guān)，而公務(wù)員是政策主體的基本個體。因此，各政府部門和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部所掌握的各種信息資源，以及政府部門內(nèi)部公務(wù)人員自身所具有的經(jīng)驗、知識和智慧等是政府公共政策過程中所需知識的首要來源。
　　據(jù)統(tǒng)計，政府部門掌握著80%以上的社會信息資源，是信息的最大生產(chǎn)者和發(fā)布者，因此，“政府部門內(nèi)部信息網(wǎng)人員的知識交流以及各種政府信息知識數(shù)據(jù)庫是政府公共決策知識的主要來源”。［２］這些信息資源根據(jù)來源渠道不同可分為：（1）上級信息源，主要包括黨中央制定的路線、方針、政策、指令、指示；黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人及上級主管部門負(fù)責(zé)人的帶有指導(dǎo)性意義的講話；上級黨政機(jī)關(guān)制定的政策性指令，印發(fā)的文件、報刊、簡報等內(nèi)部刊物，等等。（2）平行信息源，包括同級部門的工作動態(tài)、工作措施、政策規(guī)定、經(jīng)驗交流和情況通報，以及相互之間的批評、建議和要求，等等。（3）內(nèi)部信息源，指各政府部門如人事部、組織部、財政部、紀(jì)檢委等在履職工作職責(zé)中形成的大量諸如文件、報告、情況反映、工作活動、統(tǒng)計報表等有用信息，供本部門領(lǐng)導(dǎo)參考以用于決策。（4）外部信息源，指與組織自身的職責(zé)和外部環(huán)境密切相關(guān)，如同級政府部門、司法部門和其他有關(guān)的社會組織在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等方面的新情況、新問題、新經(jīng)驗、新成果等。（5）國際信息源，指來自國外的、與我國有關(guān)的世界政治、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀與動向、國際市場信息、國外先進(jìn)管理經(jīng)驗、先進(jìn)技術(shù)和重大科技成果等。［3］（p104-9）（6）組織成員個體隱性知識，即每個公務(wù)人員自身擁有的經(jīng)驗、看法、觀點，包括感知、直覺、智慧，等等。政府部門正是通過對這些信息資源和個體隱性知識的開發(fā)和利用，才產(chǎn)生出具有更高質(zhì)量、更高層次、更高水平的知識為政府決策所用，從而提高政策的科學(xué)化水平。
　　（二）專家、學(xué)者的知識
　　專家、學(xué)者論證是政府公共政策制定的有效補(bǔ)充，是公共決策又一重要的智力資本。相比政府公務(wù)人員，專家、學(xué)者有著更加專業(yè)的知識背景。在遇到一些專業(yè)性強(qiáng)、涉及領(lǐng)域眾多，單靠政府決策主體不能提出有效解決方案的時候，就需要有各個領(lǐng)域的專家為決策者在處理社會、經(jīng)濟(jì)、科技、軍事、外交等各方面出謀劃策，提供最佳理論、方法和策略，他們的任務(wù)是進(jìn)行“創(chuàng)造性”思維，生產(chǎn)出先進(jìn)的思想和有效的知識提供給決策者所用。他們通過科學(xué)的方法和技術(shù)對問題進(jìn)行分析論證，敏銳地發(fā)現(xiàn)政策問題的癥結(jié)所在，適宜地提供政策建議，從而幫助決策者科學(xué)決策。在我國，這些輔助政府科學(xué)決策的專家、學(xué)者主要集中在黨政國家機(jī)關(guān)下屬的發(fā)展研究中心或研究院，各級黨校及行政學(xué)院，以中科院和社科院為代表的各種科研院所，各大學(xué)院校，以及正在蓬勃發(fā)展的眾多民間咨詢研究機(jī)構(gòu)當(dāng)中，他們充分發(fā)揮了政府“外腦”的作用，為政府提供了充分的政策咨詢服務(wù)，提供了某些學(xué)術(shù)思想，提供了政策的評估信息，以確保政策科學(xué)化、民主化。
　　（三）社會公眾的知識
　　公共政策是公共政策主體為解決一定的社會問題或為達(dá)成一定目標(biāo)而制定的社會規(guī)范，歸根到底，是為了實現(xiàn)公共利益、解決公共問題而制定的。胡錦濤同志指出：“群眾利益無小事。和諧社會建設(shè)，要從解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手，為群眾多辦好事、實事。”［４］這是我黨提出決策科學(xué)化和民主化深刻的政治與現(xiàn)實根源，也明確了廣大人民群眾的呼聲、意見、要求，以及各種反映社會形態(tài)的信息和知識是政府政策的另一個重要的知識來源途徑。廣泛吸收和聽取各類利益群體的意見，逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制，能夠幫助決策機(jī)構(gòu)認(rèn)清現(xiàn)實、發(fā)現(xiàn)問題，并能為解決問題提供現(xiàn)實依據(jù)，從而保障政策方案的科學(xué)性。
　　在我國，任何享有政治權(quán)利的公民都有權(quán)利直接或間接地參與關(guān)系到切身利益的公共事務(wù)的管理和公共決策活動，都可以向政府部門提出自己合理的意見和要求。除了公民個體之外，各種社會組織、團(tuán)體等也都可以依法同政府部門進(jìn)行溝通，表達(dá)自己的基本利益和特殊利益需求。如我們所熟知的八個民主黨派，軍隊，以及工、青、婦等群眾組織，還有文聯(lián)、科協(xié)、各種學(xué)會；各行業(yè)、社會集團(tuán)，如教師、律師、企業(yè)家等組成的自治組織（如教師工會、律師協(xié)會、商會等），以及其他非政府組織如青年志愿者協(xié)會、環(huán)境友好協(xié)會，等等；此外，還有許多民間其他組織機(jī)構(gòu)，如社區(qū)的社團(tuán)組織，公益性學(xué)術(shù)與評論組織，具有營利性質(zhì)的民營公交公司，房地產(chǎn)開發(fā)商，以及設(shè)計和中介公司，等等。
　　
　　三、拓展政府公共政策的知識來源渠道
　　（一）打造知識型政府
　　1.建設(shè)知識型行政隊伍。
　　行政公務(wù)人員是整個行政組織的智力資本，也是政府公共政策的主導(dǎo)力量，他們的知識將被直接應(yīng)用到?jīng)Q策當(dāng)中，他們的知識能力將直接影響著決策水平，為此，必須打造一支高素質(zhì)、知識化的公務(wù)員隊伍。這就要求，首先在招聘選拔公務(wù)員的過程中，要注重考查考生的知識和技能，錄用者除了需具備必要的政治理論和文化素養(yǎng)外，還需掌握一定的操作技能，并兼具較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力，能夠快速接受新知識、新技術(shù)、新理念，有能力不斷實現(xiàn)自我成長與發(fā)展；在安排崗位時還要注重使具有不同專業(yè)知識和經(jīng)驗技能的人相互結(jié)合，從而促使整個行政隊伍知識結(jié)構(gòu)和知識層次合理化。其次在工作過程中，政府可以向企業(yè)學(xué)習(xí)，借助項目小組、團(tuán)隊合作等方式來完成工作。通過團(tuán)隊的互動，通過設(shè)計具有激勵作用的考核機(jī)制，鼓勵公務(wù)員在工作中不斷學(xué)習(xí)新知識，并樂于同他人一起分享，使個體的隱性知識逐漸擴(kuò)散到整個團(tuán)隊，進(jìn)而擴(kuò)散到整個組織，從而實現(xiàn)知識的充分交流與共享，促使決策更加科學(xué)、高效。
　　2.打造知識型政務(wù)平臺。
　　所謂知識型政務(wù)平臺，是指以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的由政府門戶網(wǎng)站、政府專用網(wǎng)站、政府知識倉庫、政府知識管理中心等構(gòu)成的政府信息化工作平臺。當(dāng)前，我國政府信息資源還不能實現(xiàn)全民共享，不能實現(xiàn)政府部門之間以及政府與公眾之間在信息和知識上的充分交流與轉(zhuǎn)換，因此必須盡快建立一個能夠保證全民知識共享的平臺，使政府門戶網(wǎng)站成為政府向社會公眾發(fā)布政務(wù)信息、提供公共服務(wù)、征詢政策建議的外部平臺；使政府專用網(wǎng)站成為政府層級之間、政府部門之間互通政策信息、傳達(dá)行政指令、協(xié)調(diào)行政活動的內(nèi)部平臺；使政府知識倉庫成為政府內(nèi)部兼?zhèn)洳杉邤?shù)據(jù)、傳輸政策信息、整合政策知識等多種功能的知識存儲平臺。［５］打造知識型政務(wù)平臺，有利于保障政府決策過程中的知識獲取與傳播渠道暢通，有利于將政府外部的知識轉(zhuǎn)化為政府自身的知識，提高政府自身的知識運用能力。
　　（二）加強(qiáng)專家團(tuán)隊建設(shè)
　　1.營造多方論證格局。
　　為了使政策思路更加開闊，擁有更多選擇，政府在政策咨詢論證過程中，要多方聽取專家意見，營造多方論證格局，具體來說，應(yīng)該做到：在重大決策咨詢論證時，要挑選具有不同知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)背景的專家或機(jī)構(gòu)參與其中；要選取兩個以上的咨詢機(jī)構(gòu)參與論證，對不同咨詢機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人士提出的意見建議，應(yīng)當(dāng)一視同仁，不偏不倚，以公證客觀的態(tài)度進(jìn)行權(quán)衡取舍，或加以補(bǔ)充綜合，最大限度地提高方案的完整性、科學(xué)性；決策時要保證至少有兩種或兩種以上的方案可供決策者選擇，而不只是一種，或者每種方案之下還要有一定的補(bǔ)充或替代方案，以應(yīng)對復(fù)雜多變的客觀環(huán)境。由于不同人的知識結(jié)構(gòu)不同，因此，在咨詢論證時，難免會出現(xiàn)不同的聲音，產(chǎn)生不同的意見，這是件好事，決策者不要限制、打壓，而應(yīng)該歡迎、鼓勵。有比較才能有鑒別，經(jīng)辯論才能出真理，只有通過這種多角度的、全方位的溝通，真理才能顯現(xiàn)，知識才能凝練，決策者才能制定出切實可行的、安全可靠的行動放案。
　　2.建立實虛結(jié)合的專家咨詢系統(tǒng)。
　　所謂“實”指的是具有組織實體，并且以一種常設(shè)的狀態(tài)存在的專家咨詢機(jī)構(gòu)；而“虛”的專家咨詢機(jī)構(gòu)則不是一個固定的實體，它是一個虛擬的、通過現(xiàn)代通信技術(shù)和信息技術(shù)（如計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、視頻等）把不同部門或者不同地區(qū)甚至不同國別的專家連接起來而組成的智囊組織。這個組織中的咨詢專家、顧問等并非“常駐”，而是根據(jù)不同決策、不同任務(wù)的不同需要組成臨時的專家咨詢組，針對某一問題、在一定時期進(jìn)行科學(xué)論證。這種組織最大的優(yōu)點是具有靈活性和彈性，可以根據(jù)任務(wù)的不同選擇不同的專家，并可跨越地域障礙，實現(xiàn)隨時溝通，顧問團(tuán)的每一位成員無論身處哪里，只要能夠上互聯(lián)網(wǎng)即可為政府提供決策咨詢建議；此外它還具有不占編制、成本費用較低的優(yōu)點，尤其是對人才缺乏的地區(qū)和部門，虛擬咨詢組織的建立就顯得更為重要。
　　（三）擴(kuò)大公眾參與程度
　　1.創(chuàng)建靈活多樣的民意反映渠道。
　　首先，要繼續(xù)完善人民代表大會制、政治協(xié)商制、信訪制等已有的制度化民意反映渠道，還要不斷探索更加靈活多樣的溝通方式，如開設(shè)聽證會，召開不同利益集團(tuán)的座談會，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)接待日，聯(lián)合公安、民政、信訪、統(tǒng)計等部門，以及政策研究機(jī)構(gòu)和新聞媒體定期進(jìn)行民意測驗，開展群眾獻(xiàn)言征文活動等，深入了解社情民意，作為政府決策的第一信號。其次，要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和通訊技術(shù)，創(chuàng)建信息化、數(shù)字化的民意反映平臺，如開通政府部門熱線電話、設(shè)立公共電子信箱、開辦網(wǎng)上市民論壇等，致力于實現(xiàn)政府與公眾交流的“全天候、零距離、低成本、高效率”。尤其是近年來，網(wǎng)絡(luò)媒體逐漸成為公共話語表達(dá)的平臺，一些官方網(wǎng)站開辦的如“政府在線”、“BBS”、“網(wǎng)民互動”，人民日報網(wǎng)絡(luò)版的“強(qiáng)國論壇”，新華社的“發(fā)展論壇”，等等，都逐漸吸引并集聚了眾多社會有識之士為國家的發(fā)展和社會的進(jìn)步出謀劃策，幫助政府出主意、想辦法、反饋信息、集思廣益。2006年北京時間1月2日，美國權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布了一項新的世界網(wǎng)站綜合排名，有一家網(wǎng)站在24小時內(nèi)實現(xiàn)了驚人的飛躍：從第1720名，跨過900多個位次，升至第744名，一躍成為全球人氣指數(shù)第二的國家級政府網(wǎng)站，僅次于加拿大聯(lián)邦政府網(wǎng)。這家網(wǎng)站就是2006年元旦零時開通的中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站。此網(wǎng)站是國務(wù)院和國務(wù)院各部門，以及各省、自治區(qū)、直轄市人民政府在國際互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布政務(wù)信息和提供在線服務(wù)的綜合平臺。“建設(shè)中國政府網(wǎng)，是推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新，建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措，對于促進(jìn)政務(wù)公開，改進(jìn)公共服務(wù)，提高行政效能，便于公眾知情、參與和監(jiān)督，具有重要意義”。［６］與傳統(tǒng)的信息交流途徑相比，這種較為直接的、人性化的、便利的、高效的現(xiàn)代信息交流方式更適應(yīng)知識經(jīng)濟(jì)和信息社會的發(fā)展要求，為政府決策開辟了新的信息和知識來源渠道，也代表了未來社會溝通的發(fā)展趨勢。
　　2.加強(qiáng)制度建設(shè)，保障公眾參與權(quán)利。
　　公眾參與制度的建立和完善是促使政策科學(xué)化、民主化的重要保障，為此，我們要盡快完善公眾參與的制度體系，建立具有多層次、多向度、更開放、更公平的社情民意反映制度。首先要進(jìn)一步完善人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、信訪制度等原有的民意反映制度，其次要進(jìn)一步擴(kuò)大社情民意征集范圍，完善社會通報制度、社會公示制度和公開辦事制度，對公示的定義、范圍、公示工作承辦的機(jī)構(gòu)、公示的形式等作明確的規(guī)定，對重大社會事項、重大社會性事故、社會關(guān)注的熱點難點問題通過諸如新聞發(fā)布會等渠道，及時向社會公眾通報，增強(qiáng)政府與公眾之間的回應(yīng)性。
　　此外，公共決策聽證制度也是公眾直接參與決策的一項重要制度，它是公共決策主體在決策過程中就政策動議、政策方案或政策效果依法直接聽取有關(guān)團(tuán)體、專家學(xué)者特別是與該決策有利害關(guān)系的當(dāng)事人意見的一種程序規(guī)定。還有民意測驗制度、輿論調(diào)查制度等，它們都是擴(kuò)大決策參與的重要途徑。而要完善這些制度，就要在內(nèi)容和形式上下功夫。對需要向群眾征求意見的內(nèi)容、范圍，代表、調(diào)查對象的選取和組織，時間安排，過程監(jiān)督，有效認(rèn)證等問題都要作詳細(xì)規(guī)定，力爭做到內(nèi)容具體、代表廣泛、形式規(guī)范，實現(xiàn)政府與各階層、各利益團(tuán)體的對話交流，既能維護(hù)群眾的合法權(quán)益，又能吸納廣大群眾為政府決策出謀劃策。總之，由于我國公眾參與還處于初始階段，因而我們必須加大制度的完備與健全工作，從公眾參與的機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、形式、對象、程序、深度、職責(zé)、權(quán)力、監(jiān)督保障等各個方面，制定更加具體、更切合實際的規(guī)章制度，切實做到有法可依、有章可循。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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　　［3］周曉英，王英瑋.政務(wù)信息管理［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.
　　［4］胡錦濤同志在青海考察工作結(jié)束時的講話.求是，2006，1.
　　［5］苗振國，孫萍.從學(xué)習(xí)型政府走向知識型政府［J］.科技管理研究，2008，8.
　　［6］資料來源：中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/ztzl/zfwkt/.
　　
　　指導(dǎo)老師：賽明明（中國礦業(yè)大學(xué)（北京）文法學(xué)院）