“統一不漲價”是變相壟斷嗎

　　價格壟斷行為是其他壟斷行為之果，是反壟斷的最后防線。反價格壟斷需要加強行政執法與整個司法體系的協調，只有這樣才能提高法規的貫徹力度
　　
　　2010年12月公布的11月份CPI增速已超過5%，物價的漲幅超過了最初的預期，“蒜你狠”、“豆你玩”、“姜你軍”、“糖高宗”、“煤超瘋”等詞匯紛紛出現，廣西米粉企業串通漲價和吉林有關單位協商綠豆漲價事件都時刻提醒著，價格壟斷無處不在。
　　近日，國家發改委公布了與反價格壟斷有關的兩部新規，即《反價格壟斷規定》和《反價格壟斷行政執法程序規定》，其對八種價格壟斷協議、濫用市場支配地位和濫用行政權力等價格壟斷行為作了具體規定，并于2011年2月1日起實施。
　　在這種背景下，人們很容易把“反價格壟斷”新規解讀為監管層調控物價、管理通脹預期的一件利器，與此同時，國家發改委還發布了對浙江某市造紙行業協會組織經營者達成價格壟斷協議的行為“嚴厲處罰”的消息。這一切都好像向公眾宣告，政府將對“價格壟斷”狠狠開槍，但事實是否真如人們盼望的那樣，還需要打上一個大大的問號。
　　凡事都有兩面性，從另一個角度來看待行政部門“禁止商家串通漲價”的行政干預，又會得出不同的解讀。因為所謂的漲價原因存在多種可能，可能是惡意的操縱價格，也有可能是迫于成本的被動漲價等，如何判斷兩種不同情形？在后一種情形下，禁止漲價的同時是否也會變相侵害到被禁止漲價企業、行業的利益，是以損害一部分人的利益為代價來維護另一部分人的利益？而除禁止漲價之外，政府是否可以采用其他措施（比如降低稅收、價格補貼等）來維護部分群體的利益，而不僅僅是一紙禁令。政府行政干預之下的“統一不漲價”是不是也是一種變相的壟斷？
　　
　　五規定密集出臺
　　《反壟斷法》經過了十三年的磨礪，于2008年8月1日實施，該法僅有57條，很多規定較為原則，急需配套的規章制度細化，以滿足反壟斷執法的需要。在反壟斷法專業律師、大成律師事務所合伙人魏士廩律師看來，近一兩年，在全球經濟迅速變化的大背景下，企業為追求利益最大化，往往通過價格壟斷協議等價格手段排除或限制競爭，濫用市場支配地位來實現壟斷利潤。單憑《反壟斷法》和經過兩次修改的《價格違法行為行政處罰規定》仍不能滿足對上述違法行為的處罰規定。
　　而事實上，為配合《反壟斷法》的有效實施，早在2009年8月12日，國家發改委就已草擬了《反價格壟斷規定》(征求意見稿)，向社會廣泛征求意見。在經歷了長達一年零四個多月的時間后，直到2010年年底才予以公布。“這個時間也恰好是國家工商總局公布《工商行政管理機關禁止壟斷協議行為的規定》、《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》和《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定》等三個《反壟斷法》配套規章的時間。這五個文件在2010年年底出臺是反壟斷法配套規定公布的整體計劃?！蔽菏繌[告訴記者。
　　“本來計劃2010年底出臺的還有《反壟斷法》的另一個重量級配套實施文件，那便是最高人民法院關于反壟斷法的司法解釋，即《關于審理壟斷民事糾紛案件適用法律若干問題的規定》，但由于出現了變故未能如期公布。到目前為止，除了有關知識產權反壟斷執法指南外，《反壟斷法》的主要配套規章均已公布?！?魏士廩補充道。
　　
　　“政府價格管制”仍受法律制約
　　《反價格壟斷規定》在當初向社會征求意見時，公眾的反饋異常活躍。人們出現了“一邊倒”的擔憂：石油、電信、鐵路、郵政、供電、供水、公交等行業，是否會超越于反價格壟斷法規之上，成為“刀槍不入”的特殊行業？有評論指出，人們的種種擔憂和思考折射出的是對反價格壟斷的深切期許，實際上這種擔憂也不是沒來由的。
　　雖然征求意見稿與正式公布的規定都是29條。但不同的是，公布的正式實施規定中增加了《反壟斷法》第七條內容，刪除了招投標和拍賣中的價格壟斷協議的規定內容。《反壟斷法》第七條一直頗有爭議，它規定，國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護。
　　毫無疑問，這是與國際慣例接軌的反壟斷法律法規難以避開的國內制度背景——除了必須打擊的市場壟斷外，某些行業、市場和區域仍存在政府管理的價格形成機制。在此語境下，壟斷是一種必須的力量。人們關心的鐵路、航空、郵政、電力、通訊、石油等行業都有此特征。將這一條又完全照搬進《反價格壟斷規定》，不免令人擔憂，這會不會為壟斷行業“留了后門”？
　　隨后，國家發改委價格監督檢查司司長許昆林在接受專訪時表示，水、電、氣等政府定價的商品不在監管范圍之內。
　　但魏士廩解釋道，對于水、電、氣、油以及其他一些重要行業，國家雖然賦予了一定程度上合法壟斷的權力，但并非其不受法律控制。
　　“在社會轉型和體制改革的過程中，一些商品和服務還屬于政府管制的范疇，這是很正常的。這部分商品和服務的價格由政府定價或政府指導定價，受《價格法》的制約，同時，其他經營活動仍然要遵守法律的規定，特別是這些行業的經營者基本上都具有市場支配地位，會存在濫用其支配地位排斥或阻礙自由競爭的可能，例如低價購買、變相價格歧視、拒絕交易、限定交易和搭售或附加不合理條件等。如果違反相關法律規定，如《反壟斷法》、《價格法》和《消費者權益保護法》等，一樣會受到懲處。而反壟斷法所管制的是市場自由定價的那部分商品和服務的價格?！蔽菏繌[說。
　　
　　“漲價”不等于“價格壟斷”
　　“兩部規定的出臺是《反壟斷法》配套規定制定工作的一個順理成章的過程，沒有太多特殊的寓意。但不可否認，目前一些行業和地區違反競爭法律的現象呈上升勢頭，多少推動了法規出臺的進程?！眹野l改委一位官員在接受本刊記者采訪時說。
　　這位官員進一步表示，去年以來國家發改委相繼查處的廣西米粉漲價、鎮江網吧價格聯盟事件，都是反價格壟斷在調控物價上小試牛刀的體現。
　　但不像公眾想象的那樣，《反價格壟斷規定》并不禁止漲價，而是禁止三種形式的價格壟斷。即，第一，經營者之間達成價格壟斷協議；第二，具有市場支配地位的經營者使用價格手段濫用市場支配地位，排除、限制競爭；第三，在價格方面進行行政性壟斷，排除、限制競爭。“這三類行為均有各自不同的認定特點，整個《反價格壟斷規定》的全篇就是對這三類行為的細化規定?！蔽菏繌[說。
　　“單獨的經營者漲價行為，如果不具有排除、限制競爭的效果，并不屬于反壟斷法管制的對象，也許違反了《價格法》中的某些規定。如，某一食品企業，不具有市場支配地位，沒有與其他企業協同一致，而是單獨漲價，該漲價也沒有利用某種行政權力，這種漲價就不屬于《反壟斷法》和《反價格壟斷規定》禁止的行為。但是，如果漲價幅度過高，遠遠超過政府指導價格或政府定價，這種行為也許就違反了《價格法》及相關配套規定?！?br/>　　魏士廩繼而分析道：“判斷‘漲價’與‘價格壟斷’的標準比較客觀，只要是滿足了上述三種情況的任何一種或者同時滿足幾種，就會被確定為價格壟斷，從而受到法律的相應懲處。一般很少甚至不會考慮到行為人主觀的態度，比如是否是在物價整體上漲環境下不得已的漲價行為或是惡意為之，但總的說來，出現三種情況的，一般為惡意漲價行為?！?br/>　　
　　政府限價VS市場調節
　　有觀點質疑，政府干預之下的“統一不漲價”是不是也是一種變相的壟斷？這是否會變相侵害到被禁止漲價企業、行業的利益，是以損害一部分人的利益為代價來維護另一部分人的利益？
　　
　　針對這一問題，上述發改委官員向記者解釋說，政府利用“行政命令”控制價格只是一種特殊情況下的緊急措施，非不得已的情況下，不應當使用。
　　《價格法》第三十一條規定了政府的這種權限：“當市場價格總水平出現劇烈波動等異常狀態時，國務院可以在全國范圍內或者部分區域內采取臨時集中定價權限、部分或者全面凍結價格的緊急措施?！钡?，第三十二條也明確規定，實行干預措施、緊急措施的情形消除后，應當及時解除干預措施、緊急措施。這種緊急措施肯定會使某些企業或某一部分人利益受損，但是，“這種權限設置的目的是為了維護公共利益。如果這種權力行使不當，在實踐中會出現濫用權力的情況。這種濫用是為《反壟斷法》所禁止的，即，行政性的價格壟斷?！蔽菏繌[表示。
　　政府強行壓制商品價格的上漲，可能會導致市場價格的扭曲，最終逼迫商家做出兩種選擇：第一，由于盈利艱難退出該行業，從而導致商品供不應求，加劇通貨膨脹；第二，降低商品數量和質量。無論哪一種選擇，最終受害的無疑是消費者。有學者分析，地溝油、黑心棉之所以大量出現，一個重要原因就是商家正常的漲價渠道受阻，使其利潤降低，不得已利用非法渠道賺取利潤。
　　在控制產品價格和維護正常市場秩序方面，蘭州市政府起到了表率作用，當地有關部門恰當地處理了2010年國慶期間“牛肉拉面”漲價的局面，解決了“政府限價”和“市場調節”之間的矛盾。
　　2007年6月，在物價整體上漲的大環境下，蘭州市牛肉拉面價格開始上漲。6月26日，蘭州市物價局、工商局、質監局、衛生局和牛肉拉面行業協會聯合發布蘭州拉面“限價令”，對蘭州市780余家牛肉面館進行分等定級，并對每個級別限定了最高價格管理辦法：普通級牛肉面館大碗牛肉面（加筷）不得超過2.5元，小碗（加筷）與大碗的差價為每碗0.2元。并同時表示：“蘭州拉面是當地市民的生活必需品和地方的標志性食品，并不亞于水、電、氣等公益產品的地位?！秲r格法》中規定，當商品價格發生波動時，價格部門有權進行干預，鑒于蘭州拉面2006年以來連續兩次發生較大幅度漲價現象，懷疑市場上出現了 ‘價格壟斷聯盟’，違反了《價格法》第十四條第一款‘相互串通，操縱市場價格，損害其他經營者或者消費者的合法權益’的規定，因此政府以‘價格指導’的名義對其下達‘限價令’，合情且合理?！?br/>　　然而進入2010年，蘭州市居民發現，大碗的蘭州拉面已經悄然提升至3.5元一碗。這一次上漲，將2007年的“限價令”徹底打破。
　　面對此次價格上漲的局面，蘭州市物價局在對拉面市場做了充分調查后，做出了將拉面價格的調整權“歸還”市場的選擇。目前，蘭州拉面實行的是市場價，拉面館可以根據原料的變化適當調整價格。通過幾個月的檢驗證實，蘭州市物價局的這一選擇是正確的，消費者和商家都能夠接受目前的價格。“政府限價”和“市場調節”轉換得比較妥當。
　　
　　行政執法不能代替司法介入
　　法律法規貴在執行。而《反價格壟斷規定》中有一些在征求意見稿中就存在，且正式發布稿仍未解決的問題，如有些字眼概念模糊，像“過高的銷售價格”或者“過低的購買價格”，在實際執行中會有較大難度。
　　“《反價格壟斷規定》第十三條在規定拒絕交易時采用了上述立法術語，這種表述是可以的，但如果沒有如何認定‘過高的銷售價格’或者‘過低的購買價格’的標準或考慮因素，就會給執法機關留出了過大的自由裁量空間，另一方面，也容易造成執法標準把握不一，使類似或相同的案件受到不公平的待遇?！?魏士廩建議，對認定“過高的銷售價格”或“過低的購買價格”提出考慮因素或參考標準，“就像第十一條對‘不公平的高價’和‘不公平的低價’的立法方式一樣進行細化?！?br/>　　從一定意義上說，價格壟斷行為是其他壟斷行為之果，是反壟斷的最后防線。這足見反價格壟斷的重要性，于是有人提出，反價格壟斷不僅需要行政執法，更重要的是要有司法介入。單純的行政執法并不能代替司法介入，反價格壟斷需要加強行政執法與國家整個司法體系的協調，這樣才能提高法規的貫徹力度，從而滿足公眾的期望——徹底剔除價格壟斷現象。而這之前，仍然有很長的一段路要走。
　　責任編輯：劉瀟瀟