法律學(xué)人的公益之路

　　在科研工作之余，他們也在以公益律師的身份從事著公益訴訟，同時還向相關(guān)部門提出法律建議書。他們力圖通過個案的法律實踐去實現(xiàn)具體的公平正義，并推動公民社會的成長
　　
　　有這樣一些人或機構(gòu)，他們通過向有關(guān)國家機關(guān)提出規(guī)范性法律文件合法性審查建議的方式推動法制改革。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，2000年到2008年間，見諸媒體報道并且主要向全國人大常委會和國務(wù)院提出合法性審查建議的共48件。
　　近日，記者走近這樣一個特殊的群體，他們中的成員大部分來自中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所，90%以上擁有法學(xué)博士學(xué)位；他們有一個共同的名字——“北京東方公益法律援助律師事務(wù)所(以下簡稱東方所)志愿者”；作為法學(xué)研究人員的他們在科研工作之余，也在以公益律師的身份進(jìn)行一些公益訴訟，同時還向相關(guān)部門提出一些法律建議書。
　　
　　第14份建議書
　　“這份建議書經(jīng)過補充完善，將在修改后以東方所的名義提交全國人大常委會。”中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、刑法研究室主任劉仁文教授告訴記者，他所說的建議書是指“關(guān)于請求對最高人民法院《關(guān)于審理非法行醫(yī)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》進(jìn)行合法性審查并作出立法解釋的建議書”。2010年11月16日，中國社科院法學(xué)研究所專門就該建議書的初稿召開征求意見座談會，劉仁文作為主要起草人，主持了座談會，并負(fù)責(zé)對建議書進(jìn)行修改完善。
　　關(guān)于提出此次建議書的背景，劉仁文表示，兩個月前，全國人大常委會法工委法規(guī)備案室和刑法室請了幾位專家學(xué)者，討論最高人民法院的這個司法解釋是否妥當(dāng)，劉仁文參加完這個會后即與東方所的賀海仁主任商量，認(rèn)為如果能輔佐法工委做好這項工作，也算作一點貢獻(xiàn)。商定之后，劉仁文又找了中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所刑法室的博士后鄭齊猛，兩人反復(fù)討論研究之后，形成了現(xiàn)在的初稿，向各界廣泛征求意見。
　　《關(guān)于審理非法行醫(yī)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》是最高人民法院于2008年4月29日發(fā)布的，2008年5月9日起正式施行。這一專門針對非法行醫(yī)刑事案件審理出臺的司法解釋，試圖解決司法實踐中有關(guān)非法行醫(yī)罪存在的諸多爭論問題，以打擊非法行醫(yī)犯罪行為，維護(hù)司法公正和醫(yī)患雙方的合法權(quán)益。但是，該《解釋》并沒有完全有效解決司法實踐中的突出問題，有關(guān)非法行醫(yī)案件的爭議并沒有因為這一司法解釋的出臺而減少。
　　“該《解釋》的一些內(nèi)容值得進(jìn)一步推敲，我們建議對有關(guān)條款進(jìn)行審查，并對非法行醫(yī)罪的犯罪主體作出立法解釋。”劉仁文告訴記者。
　　在此之前，劉仁文所在的東方所已向全國人大常委會和國務(wù)院提交過13份建議書。
　　“起草、提交建議書對我們來說是一種工作常態(tài)。”劉仁文說。而這樣的工作不是普通人能做到的，不僅需要足夠的責(zé)任心，扎實的法學(xué)理論功底，還需要頑強的信念和意志。劉仁文說，這一動力的根本來源就是東方所的創(chuàng)辦理念。
　　那么，東方所是如何創(chuàng)辦的呢？
　　
　　與公益訴訟相伴而生
　　20106af206c3f5adbb27926e29960155ac20年11月17日，在北京市東城區(qū)白橋大街附近的一家咖啡廳，記者見到了中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員、東方所主任賀海仁。
　　“這里很安靜，平時寫東西我也經(jīng)常到這里來。”眼前的賀海仁面色平靜，說話時目光里透出一種理性與堅定。桌上放著一摞書籍和資料，一壺茶，沒有香煙，在午后的陽光里，我們的話題圍繞東方所和公益訴訟、建議書緩緩展開。
　　東方所的成立有一個重要的立法背景，即2000年頒布實施的《中華人民共和國立法法》，其中第八十八條第二款規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)。第九十條第二款規(guī)定，公民認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的建議。
　　與此同時，作為法律人，賀海仁和他的一些法學(xué)所同事希望通過個案的法律實踐去發(fā)現(xiàn)法律爭議，實現(xiàn)具體的公平正義，并推動公民社會的成長。《立法法》的出臺給他們的理念提供了制度支撐。
　　在此背景下，作為我國開展法律援助工作以及完善律師制度改革的試點，2003年8月25日，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所的一些教授發(fā)起成立東方公益法律援助律師事務(wù)所，這也是中國第一家公益法律援助律師事務(wù)所。東方所由所內(nèi)公益律師和所外支援公益律師組成，前者是東方所的注冊律師，后者則是在其他律師事務(wù)所合法注冊的律師。
　　為符合條件的弱勢群體或公民提供法律援助和向有關(guān)部門提出建議書，是東方所的兩項主要工作。他們所代理的案件通常是涉及重大公共利益，或?qū)Ψ赏晟啤⒐駲?quán)利的保護(hù)以及對法制的進(jìn)步具有重要意義的案件，為新時期我國公益訴訟和法律援助的理論和實踐作出探索和嘗試。而提交建議書則是與提起公益訴訟相伴而行的。
　　“從性質(zhì)上講，建議書是公民政治參與的重要組成部分，是公民根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，議政和參政的一項憲法權(quán)利。從內(nèi)涵上講，建議書特指公民向立法機關(guān)（主要是全國人大常委會）提出修改或廢除違反憲法或法律的地方性法規(guī)、司法解釋、條例（自治區(qū)條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例）的提議、建議及理由。在實踐中，為了與違憲審查制度相區(qū)別，建議書被謹(jǐn)慎地稱為合法性審查制度，是根據(jù)我國現(xiàn)有的政治制度空間和實踐情況發(fā)展起來的公民維權(quán)形式。”賀海仁說。
　　在他看來，建議書的形成和發(fā)展是與公益訴訟相伴而生的。“20世紀(jì)90年代，公益訴訟在我國的興起和發(fā)展，拓展了變革時期公民依法維權(quán)的形式，隨著活動的進(jìn)一步開展，公益訴訟日益面臨著制度上的困境，主要表現(xiàn)在此類案件常常因為不被法院受理或被裁定駁回起訴而被拒之于法院門外。”
　　他講述了東方所的一個公益訴訟案例：我國1951年頒布的《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》確立了目前鐵路旅客意外傷害強制保險制度，自從1994年《保險法》頒布以來，它存在的合法性就成為一個嚴(yán)重問題。兩者存在相互沖突之處，其中目前由鐵路部門收取鐵路旅客強制保險費的做法更是與《保險法》的規(guī)定產(chǎn)生嚴(yán)重抵觸。在這種情況下，2005年9月27日，東方所發(fā)起了一場公益訴訟。原告方是東方所的公益律師黃金榮，賀海仁和肖賢富為代理律師。被告方是北京鐵路局。
　　法院經(jīng)審理后認(rèn)為此案不屬于法院司法審查的范圍，因此駁回原告的訴訟請求。2006年1月23日，黃金榮向保監(jiān)會提出取消火車票強制保險的申請，后又提出了行政復(fù)議申請，保監(jiān)會最后作出“不予受理”的復(fù)議決定。于是黃金榮向北京市第一中級法院遞交了行政起訴狀，正式起訴保監(jiān)會。2006年6月8日，北京市第一中級人民法院以鐵路旅客意外傷害強制保險不屬于商業(yè)保險因而不屬于《保險法》的調(diào)整范圍以及中國保監(jiān)會的監(jiān)管范圍為由，駁回原告的訴訟請求。黃金榮不服，提出上訴。北京市高級法院以同樣理由駁回了原告上訴請求。
　　幾經(jīng)周折之后，最終是由東方所的公益律師、中國人民公安大學(xué)法律系講師沈國琴以東方所的名義向全國人大常委會提出廢除《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》建議書。
　　“建議書很大程度上是公益訴訟活動的一個副產(chǎn)品，起到了與公益訴訟攜手的功效。它在公益訴訟停下來的地方開始尋找新的起點，拓展了公益訴訟的范圍，增強了公益訴訟的生命力。”賀海仁說。
　　
　　法制化的土壤在民間
　　在東方所，沒有個人英雄主義，大家一致認(rèn)同的一個原則是，不論誰起草的建議書，都是以東方所的名義正式向有關(guān)部門提出。賀海仁說：“這樣做的好處是便于聯(lián)系溝通。”
　　建議書通常需要通過媒體接受公眾的評論，因此，起草時一般都會充分考慮到國家機關(guān)、媒體和公眾的可接受性。為了確保法律的專業(yè)性、語言和政治上的可接受性，法律職業(yè)者提出的意見書通常會仔細(xì)搜羅包括憲法在內(nèi)的所有上位法依據(jù)，對所質(zhì)疑的規(guī)范性法律文件的合法性進(jìn)行仔細(xì)的論證。
　　
　　 “在提出建議書之前，東方所通常都會舉行相關(guān)問題的專題研討會，以確保合法性建議書能夠經(jīng)得起專業(yè)檢驗。此外，建議書中通常會引用一些中央政府提出的某些政治話語，以表達(dá)自己的良好意圖。盡量利用法律語言，著重進(jìn)行法律分析，從而確保建議書的法律屬性。可能提出某些建設(shè)性的替代方案，表明自己并非只是單純的反對者。所有這些最終都是為了避免建議書題材被過度政治化，從而導(dǎo)致自己的建議被束之高閣，被媒體避之唯恐不及，或者導(dǎo)致提出建議者自身被貼上政治標(biāo)簽。因此法律職業(yè)者的建議書文本通常會更加強調(diào)法律的專業(yè)性。”黃金榮說。至于公益訴訟與建議書，哪種方式的社會效果更好？黃金榮表示這個不好測定，按他個人的意愿，更傾向于做公益訴訟。
　　建議書提交以后能否被采納，是東方所的公益律師們關(guān)心的問題。“有關(guān)部門如果能對建議書作出反饋，這是我們最希望看到的。”劉仁文希望有關(guān)部門能夠建立一個反饋機制，“應(yīng)有專門機構(gòu)和人員負(fù)責(zé)受理、登記此類建議書，一方面要對這些建議書進(jìn)行研究并轉(zhuǎn)送給相關(guān)部門和人員，另一方面要對所有來函進(jìn)行回復(fù)，確認(rèn)收到，并分別用以下情況處理：凡不屬于受理范圍或應(yīng)當(dāng)歸屬其他部門的，如實相告，建議其取道其他途徑，如信訪、訴訟；凡屬于公益性質(zhì)的建議書，一律以國家的名義對建議者表示感謝，并可附帶一些不具法律約束力的非正式評論；對于那些符合要求的建議方案，應(yīng)啟動相應(yīng)的審查程序，將最后處理結(jié)果通報給建議人。”
　　東方所的王四新對于建議書的意義有著自己的想法。他說：“建議書實際上是一個比較有分量、學(xué)理性比較強的報告，對于立法過程中的問題，進(jìn)行比較理性、全面、系統(tǒng)化的回應(yīng)，然后通過媒介進(jìn)一步宣傳和報道，讓更多人來關(guān)注這個問題，提升人們的法制理念，達(dá)到啟發(fā)民智這樣一種社會效果。社會真正法制化的土壤在民間，來自民間社會的力量應(yīng)該是主導(dǎo)性的。從中國法制的完備到理念的普及，是一個漫長的過程。我們做的是理論研究，也關(guān)注實踐層面，提出建議書比較適合我們這幫人，法律問題，或許我們能說得更清楚。如果有機會有空間的話，我們會繼續(xù)做下去。
　　“他們是一群有良心的知識分子，懷著為國分憂、為民請命的犧牲精神，敢于對落后的、非正義的東西說‘不’，這是一種‘吶喊’，是一個時代的良心所在。”這是中國社科院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏對提交建議者們的評價。在他看來，雖然《立法法》第九十條賦予了每個公民合法審查建議權(quán)，但并不是每個人都會按照法律規(guī)定行使權(quán)利，“我們需要更多的先行者，包括我本人在內(nèi)，要強化自身的公民意識和社會責(zé)任感。”
　　盡管建議書在其性質(zhì)、作用、方式、策略、法律環(huán)境和機制等方面還有待完善，但賀海仁認(rèn)為，對公共利益的普遍訴求揭示了人們建構(gòu)正義的社會結(jié)構(gòu)的強烈愿望，建議書作為一項公民享有的法律權(quán)利，有利于提高法律制度的品質(zhì)，理性維護(hù)公民的合法權(quán)益，進(jìn)一步完善具有中國特色的法律體系。“從近年來一系列民生建議的提出，我們可以清晰地看到中國社會觀念、思想和制度變遷的軌跡，體現(xiàn)了國家和公民互動的理性實踐和改革開放實驗性精神。”
　　責(zé)任編輯：劉瀟瀟
　　
　　東方所近年辦理的公益訴訟案件
　　易本耀訴北京豐臺區(qū)教委行政不作為案；
　　黃金榮訴北京鐵路局鐵路旅客強制保險消費權(quán)益案；
　　黃金榮訴中國保險監(jiān)督管理委員會旅客強制保險行政不作為案；
　　王靜與東莞市公安機關(guān)人身損害賠償案；
　　殷子宏等訴揚州市人民政府國有企業(yè)改制違法行政案；
　　梁麗蘋訴國家圖書館歧視案；
　　馬菁訴財政部、教育部、河北省財政廳、教育廳等義務(wù)教育違法案；
　　廖齊訴北京市鹽業(yè)公司行政壟斷案；
　　朱曉飛訴北京市工商行政管理局違法煙草廣告不作為案；
　　河北省天主教邢臺教區(qū)與人民美術(shù)出版社宗教房產(chǎn)糾紛案。
　　
　　東方所近年提交的建議書
　　關(guān)于請求對《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理條例》進(jìn)行合法性審查的建議書；
　　關(guān)于對《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》有關(guān)條款合法性審查的建議書；
　　關(guān)于請求國務(wù)院對《寧夏回族自治區(qū)人民政府關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》和《福建省人民政府貫徹國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革通知的實施意見》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查的建議書；
　　關(guān)于請求對《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》進(jìn)行合法性審查的建議書；
　　關(guān)于請求對《合肥市優(yōu)化投資環(huán)境條例》第34條和第37條進(jìn)行合法性審查的建議書；
　　關(guān)于對《上海市房屋租賃管理實施辦法》違法審查建議書；
　　關(guān)于對《衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)施管理規(guī)定》及其實施細(xì)則進(jìn)行合法性審查的建議書；
　　關(guān)于請求對《社會團(tuán)體登記管理條例》第3條第1款、第6條第2款和第9條的規(guī)定進(jìn)行合法性審查的建議書；
　　關(guān)于請求對《圖書出版管理規(guī)定》有關(guān)條款進(jìn)行合法性審查的建議書；
　　關(guān)于請求對有關(guān)勞動教養(yǎng)法規(guī)進(jìn)行合法性審查的建議書；
　　關(guān)于請求對《食鹽專營辦法》進(jìn)行合法性審查的建議書；
　　關(guān)于請求對《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》進(jìn)行合法性審查的建議書；
　　關(guān)于請求對《互聯(lián)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》有關(guān)條款進(jìn)行合法性審查的建議書；
　　關(guān)于請求對最高人民法院《關(guān)于審理非法行醫(yī)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》合法性審查并作出立法解釋的建議書。