張起淮:我們需要編制低空交通規(guī)則

　　原有的管理體系不夠健全，不可能把低空開放后的工作量加到現(xiàn)有人員的工作中，一定要有一個獨(dú)立的體系來管理低空
　　
　　低空空域管理改革在即，而現(xiàn)行法律法規(guī)尚不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需求。那么，目前低空經(jīng)濟(jì)怎樣啟動和發(fā)展，未來的“低空法律規(guī)則體系”何時才能建立，即將到來的“圈空時代”究竟會是怎樣的狀態(tài)？帶著諸多疑問，記者于近日采訪了中國政法大學(xué)航空與空間法研究中心研究員張起淮。
　　
　　細(xì)則更重要
　　《方圓》：低空空域管理改革的問題引起廣泛關(guān)注，與發(fā)達(dá)國家相比，我國低空開放比較慢，也比較晚，原因何在？
　　張起淮：新中國成立初期，由于受到西方國家戰(zhàn)爭方面的威脅，考慮到國防安全的因素，我們在空域管理方面管控比較嚴(yán)。在過去經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的情況下，開放一定的空域也已經(jīng)足夠用了。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嚴(yán)格的空域管控之下受影響最大的就是通用航空業(yè)。通用航空被認(rèn)為是人類交通運(yùn)輸?shù)摹暗谒拇胃锩保瑥V泛用于公務(wù)、私用、航空運(yùn)動、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游、緊急救援等。與發(fā)達(dá)國家相比，我國通用航空發(fā)展的確非常滯后。
　　《方圓》：滯后性具體表現(xiàn)在哪些方面？
　　張起淮：目前我國對于低空管理沒有形成完整的法律體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和管理體系，飛行員奇缺，人才培訓(xùn)和飛機(jī)維修服務(wù)等方面的機(jī)制都還不健全。這主要是由于我國出于國家安全考慮，低空空域尚未開放，現(xiàn)有飛行手續(xù)申請程序繁瑣。比如說私人飛機(jī)除了飛行員具有合法有效的飛行駕照、民航局核發(fā)的飛機(jī)適航許可證外，還必須經(jīng)軍民航空管理部門申請飛行區(qū)域和飛行計(jì)劃，批準(zhǔn)后方可飛行，即“一飛一報(bào)”，審批的時間較長。此外，與之相配套的機(jī)場在我國還寥寥無幾。
　　《方圓》：目前我國開放低空是否已具備條件？
　　張起淮：近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，從客流量、運(yùn)輸量、飛機(jī)的擁有數(shù)量來看，我國已成為民航大國。截至2010年12月10日，我國首都機(jī)場的客運(yùn)量就達(dá)到7000萬，已屬于超大規(guī)模機(jī)場。因此盡快開放低空，增加運(yùn)量迫在眉睫。另外，以前我國私人飛機(jī)擁有量比較少，而現(xiàn)在不同了，南方的企業(yè)家或者私人老板，一個人擁有十幾架飛機(jī)，還有很多人已經(jīng)從國外訂購飛機(jī)，從這方面來說也有低空開放的需要。另外其他方面比如氣象、科研、海洋勘探、地質(zhì)勘探、農(nóng)用、植樹造林，搶險(xiǎn)救災(zāi)、緊急救援等等，亟待發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)。
　　《方圓》：低空空域管理改革無疑是我國經(jīng)濟(jì)的新增長點(diǎn)，對于低空經(jīng)濟(jì)的前景你怎樣看？
　　張起淮：低空經(jīng)濟(jì)是塊金蛋糕，這個市場比中空和高空要大。據(jù)航空部門預(yù)測，到2020年，全國的通用航空飛機(jī)需求量將在1萬架以上，而目前國產(chǎn)量還不到1000架。中國人口多，企業(yè)多，需求量也大，科技發(fā)展又這么快，所以通用和民用低空使用率會很高。航空業(yè)、公務(wù)機(jī)行業(yè)等將面臨大發(fā)展。另外，通過法規(guī)將各種飛行行為平等化，放寬低空領(lǐng)域的管制，更能夠促進(jìn)私人飛機(jī)和通用航空的充分發(fā)展。在珠三角、長三角等富豪云集的區(qū)域，通用航空業(yè)預(yù)計(jì)將率先發(fā)展，我們可以借鑒國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，整合技術(shù)，形成有自主知識產(chǎn)權(quán)的中國通用飛機(jī)品牌。至于發(fā)展前景怎么樣，發(fā)展速度怎么樣，還要視國家的法律和政策而定，這需要一個過程。所以說，目前距離低空真正開放還很遙遠(yuǎn)，至少要在一年以上。
　　《方圓》：低空開放涉及哪些法律法規(guī)？建立新的“低空規(guī)則”要考慮哪些因素？
　　張起淮：我國《民用航空法》頒布已有十幾年，低空開放之后，相關(guān)的規(guī)則還需要進(jìn)一步制定和完善。目前我國正在起草《航空法》，相關(guān)的飛行管理?xiàng)l例也在修改中。如何利用低空，不僅在技術(shù)層面需要國家民航部門作出規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，更重要的是在法律層面，要讓使用人、承運(yùn)人、管理者有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。比如，關(guān)于飛機(jī)進(jìn)口、飛行員的配備、機(jī)場的配套建設(shè)、飛機(jī)停放和維修，以及低空空域的劃分、航線的批準(zhǔn)、航班的設(shè)置等問題都要有詳細(xì)規(guī)定。原有的管理體系不夠健全，不可能把低空開放后的工作量加到現(xiàn)有人員的工作中，一定要有一個獨(dú)立的體系來管理低空。所以說硬件重要，軟件更重要，《關(guān)于深化低空空域改革的意見》重要，立法和細(xì)則更重要。
　　
　　比照地上規(guī)則編制空中交通規(guī)則
　　《方圓》：以后擁有飛機(jī)駕照的人會越來越多，私人飛機(jī)未來會取代汽車嗎？有沒有可能想飛哪里就飛哪里？
　　張起淮：不可能取代汽車，但是擁有私人飛機(jī)的人會越來越多，因?yàn)槌孙w機(jī)出行更便捷更快速，可以彌補(bǔ)汽車的不足，人們選擇飛機(jī)出行的幾率會更高。低空放開尚在試點(diǎn)，還在摸索中。將來隨著通航的建設(shè)和發(fā)展，開通的支線會越來越多，可以實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對點(diǎn)的飛行，但這還要看開放的程度，需要一個發(fā)展過程，這個過程不會很快。其實(shí)只要具備相應(yīng)的資質(zhì)，達(dá)到飛支線的標(biāo)準(zhǔn)，目前在一定范圍內(nèi)也可以實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對點(diǎn)的飛行，通過民航現(xiàn)有的機(jī)場就可以飛，只不過申報(bào)手續(xù)比較繁瑣，將來肯定會簡便一些。可以肯定的是，將來的每一次飛行也都是在管理體系中按規(guī)則的飛行，不可能有不經(jīng)審批或報(bào)告的無序飛行。
　　《方圓》：隨著低空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，私人飛機(jī)日益增多，飛行員的需求量也在增加，這意味著什么？
　　張起淮：隨著低空空域管理的改革，將來培養(yǎng)低空飛行員和私人飛機(jī)駕照的學(xué)校會像雨后春筍一樣多起來。目前還要按照民航總局的有關(guān)規(guī)定取得飛行駕照，培訓(xùn)的規(guī)則體系、大綱和標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)在都有。
　　《方圓》：違章司機(jī)被稱為“馬路殺手”，很多人擔(dān)心，將來私人飛機(jī)越來越多，我們的上空會面臨“空中炸彈”、“空域殺手”的威脅。還有人擔(dān)心空中噪音的問題。在發(fā)展低空產(chǎn)業(yè)的同時，如何保障公共安全和保護(hù)公共環(huán)境？
　　張起淮：在公共安全方面可以這樣規(guī)定——有限放開，適度管制。對于城市的正中心，什么飛機(jī)可以去、什么時間可以去要加以限定，或者經(jīng)過相關(guān)部門特批才可以去。原來的規(guī)定不太細(xì)，低空開放后需要作出詳細(xì)規(guī)定，比照地上規(guī)則編制空中交通規(guī)則。但是空中和地面交通不一樣，在地面上汽車可以掉頭，想開到哪就開到哪。飛機(jī)在空中則不能掉頭，是點(diǎn)對點(diǎn)飛行，所以說空中管理的要求更高。
　　《方圓》：黑飛事件不斷發(fā)生，不僅給公共安全帶來危害，而且給人們的生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失，怎樣有效遏制黑飛？
　　張起淮：現(xiàn)在我國對這方面的管理還不太規(guī)范，因?yàn)闆]有納入民航局管理的適航范圍的私人飛機(jī)，民航部門就無法管理。有些不符合規(guī)定的、改裝的飛機(jī)偷偷上天，甚至農(nóng)民都可以自己制造土飛機(jī)飛行，這些行為都是不安全因素，目前看來，對于沒有登記備案的私人飛機(jī)黑飛行為沒有確定的部門來管理，這方面在立法上還很欠缺。但是從義務(wù)上來講，民航和軍方都有義務(wù)管理。有必要建立一個完整的低空管理體系。
　　《方圓》：在低空空域管理方面，中國如何借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)？
　　張起淮：美國在開放低空空域方面走在世界最前面，小型私人飛機(jī)、滑翔機(jī)，甚至熱氣球等航空活動十分普及。甚至可以乘飛機(jī)上下班，在紐約城市上空，各種速度的飛機(jī)都有，像空中“摩的”一樣。美國設(shè)有專門的管理委員會，把空域劃為經(jīng)營領(lǐng)域。飛行員在座艙里就可以申報(bào)飛行，因?yàn)槭孪榷加猩陥?bào)登記和注冊，管理部門查看情況后，如果沒有障礙，很快就可以告知是否可以飛行。我們可以把先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)借鑒過來，管理系統(tǒng)很簡單，技術(shù)也不是問題。但是，中國的國情與美國不同，可以采取逐步放開的政策。
　　責(zé)任編輯：劉瀟瀟