低空空域管理法律制度亟待健全

　　“低空空域的管理改革只是中國空域管理體制改革的一個縮影。”一位不愿透露姓名的航空法律方面的專家在接受記者采訪時指出，我國空域管理體制改革存在的根本問題體現在以下幾個方面：
　　一是缺乏空域使用管理立法。空域作為一種國家資源，其劃分、分類、利用和管理應當由明確的法律、法規予以規范。但截至目前，我國尚無一部法律對前述問題作出規定。《飛行基本規則》主要調整飛行管制，雖然對部分空域管理問題作出了規定，但是規定較為寬泛和模糊；國家民用航空局僅能對航路、航線和終端（塔臺）管制區等空域提供空中交通管制服務，因此其部門規章規范調整的范圍也限于航路、航線和終端（塔臺）管制區的空域事項。目前，中國空域的使用管理更多地依賴的是國務院、中央軍委空中交通管制委員會的文件，以及其由空軍制定的辦法等。這些文件，法律位階低，無法對基本制度和涉及空域管理體制的根本性問題作出具有長期法律效力的規范調整，諸多空域使用管理矛盾的解決，仍然需要靠領導批示和部門協調來實現。
　　二是空域使用管理機構不明確，管理權限條塊分割。目前，我國法律尚未明確規定對全國空域實施統一的分類、劃設、調整的機構，《飛行基本規則》和其他文件僅在飛行管制方面規定空軍統一負責全國的飛行管制，國家民用航空局負責航路、航線和終端（塔臺）管制區的飛行管制，形成了航路、航線與航路航線外空域管理的條塊分割。通用航空需要跨區飛行，同時使用航路、航線內外的空域時，需要協調軍隊和民航多家飛行管制部門，由于飛行管制部門之間的協調配合程度不夠密切，影響審批效率。
　　三是空域使用的服務保障體系不完善。受制于立法的缺失、管理機構和職權的不明確，我國空域的服務保障體系也不夠完善，軍隊的服務保障體系是為保障軍用航空而建立，民航在航路、航線和終端管制區的服務保障體系主要是為公共運輸航空而建立，并未構建網絡化、無縫銜接的通用航空服務保障體系。特別是在低空空域，服務保障設施的投資、運行、管理的主體，收費標準等均未形成明確的規范。不改變這種局面，通用航空不僅無法充分、合理利用現有服務保障體系，而且難以建立適應未來通用航空發展的服務保障體系。
　　解決中國空域管理體制的根本出路在于建立、健全中國的航空法規標準體系；明確空域使用管理機構、空域分類、劃設審批機構與權限，以及空域使用運行的具體制度和處罰措施等。
　　目前調整中國低空空域的法律法規主要有：《中華人民共和國民用航空法》、《飛行基本規則》、《通用航空飛行管制條例》；但是如第一個問題所述，這些法規均未能明確地就低空分類，劃設，使用審批的機構、權限、程序、時限等作出清晰明確的規定。甚至到目前為止，低空空域的概念尚未形成能夠廣為認可的定義。健全低空空域管理法律制度是健全整個中國航空管理法律制度的一部分。
　　就當前這個階段而言，其主要任務包括，但不限于：第一，制定航空管理領域的基本法《中華人民共和國航空法》，通過《航空法》明確空域管理機構、審批程序和權限、空域分類、空域的使用許可等基本制度。第二，在制定《中華人民共和國航空法》的基礎上，論證制定《空域使用管理法/條例》，通過《空域使用管理法/條例》對空域管理相關事項進行明確、具體的規定。第三，修改《飛行基本規則》、《通用航空飛行管制條例》等下位法規，使其適應支架主干立法。第四，根據前述法律和法規，制定配套的規章和標準，例如低空空域的分類劃設標準、程序等等。