碳排放費:歐盟要留“買路錢”?

　　如果航空公司將所有成本轉移到消費者身上則意味著，到2020年往返旅行的機票價格可能增加4.60-39.60歐元。可以看出，航空碳排放交易機制的實施最終可能還是由消費者買單，國際機票可能面臨新一輪漲價問題
　　
　　據中國航空運輸業協會（以下簡稱中航協）秘書長魏振中3月23日透露，國航、南航、東航三大航已向中航協交了部分訴訟費，海航也有意加入，四大航計劃與中航協一起，共同向歐盟提起訴訟，以避免明年起所有飛歐洲航線的航班被強征碳排放費。
　　目前中國經營歐洲航線的有國航、東航、南航、海航四家公司，國航是國內目前擁有最多歐盟市場份額的航空公司。
　　“訴訟的過程將非常漫長。”國內某航空業內人士稱，如果到明年1月訴訟仍沒結果，國內航空公司將被“強制”征收歐洲航線的碳排放費用，中國飛往歐洲的航班每增加一班，一年將增加1500萬元人民幣的成本，一張國內到歐盟國家的機票將增加200元左右的費用。“航空業是微利行業，航空公司很可能將這筆成本轉嫁到消費者頭上。”
　　按國際航協測算，此舉將使航空業明年增加34億歐元的“買路錢”，而且這一數字還可能隨免費配額的遞減而逐年遞增。據歐盟委員會評估，如果航空公司將所有成本轉移到消費者身上則意味著，到2020年往返旅行的機票價格可能增加4.60-39.60歐元。可以看出，航空碳排放交易機制的實施最終可能還是由消費者買單，國際機票可能面臨新一輪漲價問題。
　　
　　碳排放費：買的不是路，是空氣
　　歐盟強制征收碳排放費，肇始于氣候變暖——這個粗看起來與航空業并不搭邊界的話題。
　　全球氣候變暖，溫室氣體排放是罪魁禍首，這個觀點基本已被世界各國所公認。而歐盟在全球應對氣候變化方面一直希望扮演領導者的角色，其政策導向在全球具有較強的影響力。歐盟立法委員會2003年6月通過一項關鍵法案——《歐盟排放交易法令》，以對抗氣候變化，該法案基于“限額與貿易”原則，對工業界的溫室氣體設下限額，并且創立第一個國際排放交易市場。
　　該法案規定自2005年1月開始，許多公司需要特別的許可才能排放二氧化碳；受到管制的產業包括：煉油業、能源業、冶煉業、鋼鐵業、水泥業、陶瓷業、玻璃業與造紙業等，牽扯到12000處設施，所排放的二氧化碳占歐洲總量46％。
　　因此，在2004年3月底之前，歐盟各國政府決定將二氧化碳排放量自2005年起加以分配。各國政府可將二氧化碳排放量的95％免費分配給業者，其余的5％可以拍賣給業者；核定分配的二氧化碳排放許可量可以在市場上交易，當時歐洲執委會估計每噸約15歐元，委員會認為執行京都議定書的成本能因此降低35％，每年節省減量投入經費13億歐元。這就是所謂的歐盟碳排放交易機制（EU ETS）。該碳排放交易機制第一期（2005年至2007年）的市場規模限定為歐盟國家，第二期 （2008年至2012年）才會擴展到歐盟以外的國家。
　　歐盟 ETS經過第一期（2005年-2007年）的試運行，目前已經進入第二期（2008-2012年）的尾聲，歐盟正在為EU ETS第三期（2013年-2020年）的運行做準備。為使其更有效、更合理和更公平，歐盟對EU ETS第三期進行了多方面改進。其中很重要的一點是第三期覆蓋范圍更廣。第三期將納入來自更多行業、更多種類的溫室氣體，同時根據歐盟2008/101號指令，將航空業的碳排放納入其中。
　　究其原因，根據歐盟官方介紹，隨著航空旅行價格越來越便宜，歐盟從航空中碳排放量增長日益迅速。一個人從倫敦飛到紐約產生的碳排放量相當于歐盟一個人平均一年房屋取暖的碳排放量。為了減少航空業碳排放量對氣候的影響，歐盟決定對所有從歐盟出發或到達歐盟的國際航班碳排放量進行配額。與其他模式相比，如燃油稅，碳排放交易系統社會成本較低其對環境有利，對機票價格、航空公司及整個經濟形勢影響都比其他環保措施影響比較小。
　　據此，歐盟將于2012年1月1日起實行航空業碳排放交易機制，屆時全球約2000多家航企在歐洲機場起降航班，都需要為超出免費配額的碳排放支付購買成本。
　　
　　一年8億買路錢？
　　中國民航局節能減排辦公室介紹，按照歐盟碳排放的征收方法，中國民航業僅2012年一年將向歐盟支付約8億元，2020年超過30億元，9年累計支出約176億元。
　　曾有媒體測算了一架Ｂ777飛機從上海飛往倫敦，單程9233公里，排放二氧化碳222噸。假設一家中國航空公司每周飛兩班該航線，經營10條歐洲航線，那么這家航空公司每年處于EUETS管理下的排放量約為461760噸。按照目前歐盟碳價格估算，這家公司需在EUETS履約的碳資產價值為500萬歐元/年（約合4700萬人民幣/年）。
　　為此，中航協在3月10日代表國內航企向歐盟提交了聲明，強烈反對歐盟將中國民航業納入其中，要求將發達國家和發展中國家區別對待。
　　由于關于航空業納入歐盟碳排放交易體系是根據歐盟2008/101號指令作出的，向歐盟提起訴訟也就是對該歐盟指令的挑戰，要求歐盟宣布該類指令無效。而根據歐盟的法律體系，歐盟法院（Court of Justice of the European Union）可以受理此類訴訟。
　　歐盟法院為歐盟司法機構，目前位于盧森堡，其任務在于確保基于各個歐洲聯盟中的條約而來的歐盟法律可以在各國中適用，同時并負責解釋那些法律，另外，歐盟法院也負責監督歐盟各機構的行為是否違反歐盟法律，并確保各國遵守其基于條約而產生的義務。
　　根據歐盟相關條約，可以對歐盟相關立法提起“廢除之訴”即“任何自然人和法人可以在同等條件下，針對送達給他的決定提起訴訟，或者針對一項雖然是以規章形式作出的或是一項送達給他人的，但直接地個別地涉及到他本人利益的決定提起訴訟”。訴請宣告無效的理由包括：（ａ）無資格作出：（ｂ）違反了程序的實質要求；（ｃ）違反歐盟條約或者任何與實施條約有關的法律；（ｄ）濫用權力。
　　而中航協起訴歐盟航空業碳排放交易機制問題，可能指控歐盟指令內容違反相關國際條約，主要著力于起訴歐盟違反《京都議定書》確立的發達國家和發展中國家對氣候問題“共同但有區別的責任”原則，以及歐盟違背國際民用航空公約特別是《芝加哥公約》中的主權原則。
　　關于訴訟的擔心，并不來源于公平性的質疑。因為通常歐盟的整體構建是按照法治原則構建的，歐盟法院在其中獨立行使司法權，對于歐盟立法機構作出的規章、指令等如果違法相關條約，歐盟法院會依法作出判決。
　　起訴首先會面臨語言方面的障礙。雖然在起訴的階段，當事人可以自由選擇使用歐盟成員國中的任何一種官方語言，法官和當事人的陳述將被同步翻譯。不過，在法院內部的工作語言，包含法官間的討論、初步報告和判決的草擬，都是使用法語。這造成法語成為歐盟法院唯一的工作語言。
　　另外，訴訟期限也是一個需要考慮的問題。按照目前的時間表，歐盟將于明年1月1日起實行航空業碳排放交易機制，距今只有六七個月時間，時間非常緊迫。而歐盟對這類案件也沒有明確的審理期限，何時能有判決還不得而知，可能是一個漫長的訴訟過程。
　　先行一步的美國航空業
　　事實上，對于歐盟航空碳排放交易機制，美國航空業協會首先發動了挑戰。
　　2010年底，美國航協已經與美國航空、美聯航、大陸航空三大公司共同向英國高等法院提起了訴訟，反對其向非歐盟航空公司強征碳排放費用的單邊行動。
　　
　　由于根據歐盟法律，只有歐盟法院有權管轄涉及歐盟指令合法性的訴訟。英國高等法院2010年5月裁決認為，該訴訟涉及歐盟指令的合法性問題，英國高院沒有管轄權，遂將該案轉至歐盟法院。該案最終裁決日期尚未確定，可能是2011年年末，或者2012年，目前雙方均已向法院提交了相關證據。
　　美國認為歐盟指令違背國家主權原則、與《京都議定書》及《芝加哥公約》關于禁止向過境航空器單方面征收費用的規定等國際條約相違背。同時，美國與歐盟2007年達成的天空開放協議規定，互不向對方航空器征收基于燃油的稅費，這很可能使美國航空公司集體獲得“豁免”。
　　美國航協及其成員認為歐盟單方采取的碳排放交易機制不僅違反了國際法原則，同樣對國際航空加重了負擔，減少了其用于改善環保的經費。美航協及其成員與全世界各國航空公司聯手在國際民用航空局（ICAO，聯合國負責國際航空環保及其他標準的組織）框架下探討減少溫室氣體排放措施。美航協環境事務副主席 Nancy Young認為，該案是對歐盟碳排放交易機制的挑戰，同時也是對全球航空業尋找合適路徑的嘗試。
　　站在中國航空業的角度看待美國的訴訟，該判決將展示歐盟法院在歐盟碳排放交易體系指令的態度，對中航協起訴歐盟有非常重要的借鑒作用。
　　同時，如果美航協在該案中勝訴，歐盟可能會修改該指令，非歐盟的外國航空公司都將受益。因此，美航協起訴歐盟案的判決將具有先例意義，為解決類似問題表明歐盟法院的態度。
　　
　　歐盟內部也分歧
　　事實上對于歐盟航空業碳排放交易機制，歐盟內部成員國航空公司也早有分歧。
　　根據歐洲航空與環境獨立媒體《綠色天空》報道，早在2010年6月，德國漢莎航空公司總裁曾號召將ETS推遲一年，即從2013年開始實行，因為2010年4月因歐洲火山灰造成北歐部分航空公司停運，而2010年碳排放量是獲得免費排放許可的基準，這對受火山灰影響的航空公司不公平。其另外的理由包括歐盟成員國還沒有將該歐盟指令轉化為國內法，并沒有做好實施的準備。其號召得到了國際航空運輸協會航空環境負責人的支持。
　　而在今年歐洲航空業協會（該協會代表了36個航空公司）2月份的航協會議上，主席史蒂夫（Steve Ridgway）重申支持歐盟碳排放交易機制，但從2012年1月起將會面臨一系列困難。其中歐航協對美國航空協會通過法律手段挑戰歐盟碳排放交易機制表示警惕，包括對非歐盟成員國航空公司在國際民航組織（ICAO）抗議其單邊機制，歐盟對不合作運營商采取的措施可能引起報復性措施等。因此，歐航協也將航空碳排放交易機制納入今年的重點關注領域。
　　目前在國際民航組織（ICAO），部分非歐盟航空公司明確表示其不會遵守歐盟碳排放交易指令，但結果如何還不清楚。如果歐盟法院支持了目前的歐盟碳排放交易指令，歐盟將強制執行指令內容，甚至禁飛，可能給產業造成各種影響。
　　如果歐盟法院認為2008/101指令有問題， 歐盟將難以對違反者采取措施，也將傾向于重新調整歐盟碳排放交易指令以符合歐盟法院的要求。
　　而對于去年美航協向歐盟提起的訴訟，歐航協認為雖然訴訟結果仍不得而知，對于該機制的抗議反映了單方政策的薄弱CN2rNr/bB1uCusRy6I0a7s70sBpbFpS79Yzoh/Tw5nU=，可能將面臨限制該碳排放機制向非歐盟航空公司適用的情況，但不會阻止從2012年1月開始實施該機制。
　　
　　未雨綢繆，上好節能必修課
　　目前氣候變化問題成為全球矚目的焦點，節能減排是當務之急。中航協于3月17日收到了歐盟委員會氣候行動署國際碳市場及航空航海處負責人的確認回復，對方表示在今后的交流與溝通中，將與中航協保持接觸。
　　目前中國民航業的二氧化碳減排主流方案有：一是機隊優化，使用低油耗的新飛機；二是優化航線；三是提高發動機效率，但這些在短期內均無法解決根本問題。因此，我國航空業一方面可以利用法律手段積極挑戰歐盟相關指令，另一方面，目前所剩時間不多，包括我國在內的其他發展中國家的航空公司應盡快制定應對策略，以防止發達國家以行業方式強迫發展中國家的同行業企業承擔強制性減排義務。
　　據國際航協介紹，為應對歐盟收取碳排放費，一些以國際航線為重點的航空公司如國泰航空提出，可能會重新規劃航線，比如將直飛歐盟航線改為飛往中東城市中轉，以減少需要付費的航線距離。但更關鍵的是，國內民航業需要做好節能必修課。
　　為應對挑戰，美聯航從飛機設計、航線規劃、餐盒重量等各種細節著手，盡力提高燃油利用效率、降低燃油消耗，目前每加侖燃油承載的旅客量比早期增加了70%。針對歐盟收取碳排放費，長期解決方案是采用更加環保的生物燃料。因此，我國航空業上好節能必修課，真正實現“低碳”還有很長路要走。
　　（作者系工業信息與產業部研究院研究員，曾在歐盟理事會實習）
　　責任編輯：張羽