國外天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的實(shí)踐及啟示

　　摘 要： 天然氣作為未來能源使用中最具發(fā)展?jié)摿Φ哪茉粗唬趪医?jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要的角色，其規(guī)制問題將直接影響到天然氣資源的配置效率。本文主要介紹英美天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)并提出了對(duì)我國天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革的若干啟示。
　　關(guān)鍵詞： 英美 天然氣產(chǎn)業(yè) 政府規(guī)制 啟示
　　
　　當(dāng)前以煤炭、石油為主的能源結(jié)構(gòu)帶來全球性能源環(huán)境問題，天然氣作為一種清潔、高效的綠色能源，將在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演越發(fā)重要的角色，其規(guī)制問題將直接影響到天然氣資源的配置效率。我國天然氣產(chǎn)業(yè)仍有很多問題，使得我國的天然氣資源無法得到充分利用和合理配置。在日益激烈的國際能源競(jìng)爭中，為解決天然氣使用效率問題，運(yùn)用有效的規(guī)制手段顯得尤為重要。因此借鑒英美經(jīng)驗(yàn)對(duì)研究我國天然氣產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制改革的新路徑有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
　　一、天然氣產(chǎn)業(yè)實(shí)施政府規(guī)制的必要性
　　在政府管制理論中，實(shí)施政府規(guī)制的依據(jù)有三點(diǎn)，即產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性、產(chǎn)品的公共性和外部性，而其中產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性尤為重要。從整體上看，天然氣產(chǎn)業(yè)屬于競(jìng)爭性產(chǎn)業(yè)，但從其具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)來看，部分業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)又具有自然壟斷性質(zhì)。因此，天然氣產(chǎn)業(yè)既不屬于純粹的自然壟斷性產(chǎn)業(yè)，也不屬于純粹的競(jìng)爭性產(chǎn)業(yè)。自然壟斷性產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)決定了僅僅靠市場(chǎng)力量不能滿足社會(huì)的需要，無法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，這就需要政府進(jìn)行規(guī)制。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的定價(jià)存在價(jià)格和物品相背離的現(xiàn)象，需要政府對(duì)其進(jìn)行價(jià)格規(guī)制，以保證社會(huì)分配的公平；自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在著效率和產(chǎn)出不均衡的現(xiàn)象，需要政府規(guī)制以保證一家有效率的廠商來進(jìn)行獨(dú)家生產(chǎn)經(jīng)營，從而維護(hù)自然壟斷獨(dú)有的特性，促進(jìn)資源配置最大效率化；自然壟斷產(chǎn)業(yè)同時(shí)也存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，需要政府介入來保證消費(fèi)者能得到公平的價(jià)格和服務(wù)。為確保天然氣行業(yè)在勘探、開發(fā)、生產(chǎn)、銷售、使用等環(huán)節(jié)的合理、科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展，政府必然要進(jìn)行規(guī)制、引導(dǎo)。
　　二、英國天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的實(shí)踐
　　1.從嚴(yán)格管制到放松管制。
　　1979年以前，英國政府對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格管制，全國的天然氣由英國天然氣總署管轄，生產(chǎn)由其批準(zhǔn)，銷售由其壟斷。1979年后，開始將天然氣產(chǎn)業(yè)從國有化的壟斷型引導(dǎo)為市場(chǎng)型，英國政府制定了一系列法律法規(guī)，天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組。1986年底，根據(jù)新的私有化政策，政府在倫敦證券交易所公開出售國家天然氣公司的資產(chǎn)。在這個(gè)過程中，政府更多的扮演制定政策的角色而不是執(zhí)行者的角色。目前，對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)制，政府主要集中于價(jià)格規(guī)制，特別是輸氣價(jià)格和儲(chǔ)氣價(jià)格，而生產(chǎn)和銷售等環(huán)節(jié)都由市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)。
　　2.管制內(nèi)容全面。
　　英國政府對(duì)天然氣的管制主要通過天然氣供應(yīng)辦公室進(jìn)行。該辦公室控制英國輸氣公司的輸氣價(jià)格和天然氣儲(chǔ)氣價(jià)格，負(fù)責(zé)核發(fā)天然氣供應(yīng)商、承運(yùn)商和管道經(jīng)營商的營業(yè)執(zhí)照，逐年審核、監(jiān)督其遵守天然氣的有關(guān)法規(guī)，審批天然氣管道建設(shè)的有關(guān)項(xiàng)目，建立消費(fèi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)控天然氣產(chǎn)銷動(dòng)態(tài)，受理天然氣用戶投訴，對(duì)天然氣的質(zhì)量和熱質(zhì)實(shí)施強(qiáng)制監(jiān)管，對(duì)氣表批準(zhǔn)和蓋印、測(cè)試有爭議的氣表提供技術(shù)咨詢。
　　3.依照法律法規(guī)合理監(jiān)管。
　　英國政府于1986年發(fā)布了天然氣法，設(shè)立了天然氣管制機(jī)構(gòu)——天然氣供應(yīng)辦公室，明確了天然氣供應(yīng)辦公室的職能作用。這就限制了壟斷行為，培育了競(jìng)爭性的天然氣市場(chǎng)，保護(hù)天然氣消費(fèi)者的合法利益，同時(shí)促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在1995年時(shí)英國又對(duì)天然氣法進(jìn)行了修訂，其中強(qiáng)化了管制機(jī)構(gòu)的部分職能。目前，天然氣供應(yīng)辦公室與英國電力辦公室合并組成英國天然氣和電力市場(chǎng)辦公室，雖機(jī)構(gòu)體制發(fā)生變化但其職能方向總體未變。
　　4.管制有法可依。
　　英國政府為實(shí)現(xiàn)天然氣市場(chǎng)的有效管理，相繼頒布了《1948年燃?xì)夥ò浮贰ⅰ?964年大陸架法案》，1972年版、1986年版和1995年版的《天然氣法案》，《2000年公用事業(yè)法案》，以及其他諸多配套法規(guī)條例。可見，這些西方國家對(duì)天然氣行業(yè)的規(guī)制是在清晰、透明和操作性強(qiáng)的法律框架下依法進(jìn)行的，使其規(guī)制行為具有法律效力和規(guī)范性。
　　三、美國天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的實(shí)踐
　　1.從自由發(fā)展到嚴(yán)格管制，再到放寬管制。
　　1938年以前，政府對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的管制范圍不大，只有少數(shù)幾個(gè)州并且沒有聯(lián)邦的統(tǒng)一管制。1938年國會(huì)通過了《天然氣法案》（NGA），并成立了美國聯(lián)邦動(dòng)力委員會(huì)，對(duì)州際輸氣公司的管道服務(wù)及其費(fèi)率實(shí)施管制，從而實(shí)現(xiàn)了從聯(lián)邦層面加強(qiáng)了對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的管制。嚴(yán)格管制導(dǎo)致了天然氣市場(chǎng)的混亂并且嚴(yán)重制約和阻礙了美國天然氣產(chǎn)業(yè)的健全發(fā)展，1978年的頒布的《天然氣政策法》（NGPA）和《發(fā)電廠和工業(yè)燃料使用法案》逐步解除了對(duì)天然氣進(jìn)口價(jià)格的管制。80、90年代美國政府出臺(tái)的一系列政策對(duì)天然氣的價(jià)格控制逐步放開，解除了對(duì)天然氣嚴(yán)格的管制，最終達(dá)到使天然氣產(chǎn)業(yè)完全市場(chǎng)化的目的。
　　2.政府規(guī)制內(nèi)容涉及面廣。
　　美國對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)制，無論是生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是消費(fèi)環(huán)節(jié)都進(jìn)行了規(guī)制。其中，對(duì)價(jià)格的規(guī)制尤為嚴(yán)格，具體涉及管線建設(shè)，管線經(jīng)營，銷售協(xié)議，銷售、運(yùn)輸及儲(chǔ)存服務(wù)的收費(fèi)、價(jià)格、稅收、會(huì)計(jì)制度等活動(dòng)。70年代的價(jià)格雙軌制導(dǎo)致了天然氣市場(chǎng)的產(chǎn)品短缺和混亂的經(jīng)營秩序，影響了天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。80年代以后隨著對(duì)價(jià)格管制的逐步取消，從而促使天然氣市場(chǎng)的供需平衡。
　　3.立法決策職能與行政職能相分離。
　　雖然美國政府油氣管理部門相對(duì)分散，但部門內(nèi)部在職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來源、管理方法等方面將政策制定與貫徹執(zhí)行相對(duì)分離。如能源部內(nèi)單設(shè)相對(duì)獨(dú)立負(fù)責(zé)執(zhí)行政策的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——美國能源監(jiān)管委員會(huì)，運(yùn)輸部內(nèi)單設(shè)相對(duì)獨(dú)責(zé)執(zhí)行政策的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——管道安全辦公室，等等。
　　4.成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
　　在聯(lián)邦層次上，能源部下設(shè)的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（簡稱FERC）是一個(gè)獨(dú)立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它主要負(fù)責(zé)能源監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行，并且具有一定的司法審判職能。在地方州政府這一層次上，由于州政府的天然氣管理權(quán)較大，且聯(lián)邦監(jiān)督機(jī)構(gòu)只監(jiān)管州際間、國際間的天然氣事務(wù)，所以各州內(nèi)部的天然氣產(chǎn)業(yè)很容易產(chǎn)生壟斷等矛盾，因此美國尤其注重地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)在天然氣產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮的作用。監(jiān)管體制獨(dú)立、客觀、透明，可以為所有利益方接受，監(jiān)管內(nèi)容僅僅是：國有資源勘探開發(fā)的準(zhǔn)入；在油氣資源開發(fā)中避免浪費(fèi)；健康、安全及自然環(huán)境保護(hù)；在自然壟斷領(lǐng)域防止濫用優(yōu)勢(shì)地位。政府對(duì)天然氣的價(jià)格、運(yùn)輸，以及天然氣生產(chǎn)和交易都不作限制，市場(chǎng)運(yùn)行主要依靠合同和相關(guān)的法律。
　　5.管制有法可依。
　　縱觀美國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)天然氣的專門立法是根據(jù)天然氣產(chǎn)業(yè)上、中、下游不同的特點(diǎn)而分別進(jìn)行立法的。在上游領(lǐng)域主要是天然氣的勘探及開發(fā)業(yè)務(wù)，其調(diào)整法律如下：《礦產(chǎn)租賃法1920》、《礦產(chǎn)租賃法修正案1935》和《聯(lián)邦陸上石油天然氣租賃法修正案1987》。在中下游領(lǐng)域主要是天然氣的管道運(yùn)輸和銷售業(yè)務(wù)，其調(diào)整法律主要有《聯(lián)邦動(dòng)力法1920》、《公用事業(yè)控股公司法1935》（簡稱PUHCA）、《國家天然氣法1938》，等等。由此可見美國對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管建立在清晰可見、實(shí)際操作性強(qiáng)的法律框架下，因而十分有效。
　　四、英美政府規(guī)制實(shí)踐對(duì)我國天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革的啟示
　　天然氣產(chǎn)業(yè)的部分業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)具有自然壟斷的特點(diǎn)，是每個(gè)國家的政治、經(jīng)濟(jì)命脈。因此一般受到政府規(guī)制，其發(fā)展歷程一直伴隨著政府的規(guī)制。英美天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展到現(xiàn)在已有一百多年，具有一定的歷史基礎(chǔ)，且在發(fā)展過程中逐漸形成了較為成熟的管理模式和規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，并且隨著天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，逐步放松了對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)制。目前，我國的天然氣產(chǎn)業(yè)正處于茁壯成長時(shí)期，借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，協(xié)調(diào)政府行為和市場(chǎng)行為，以促進(jìn)我國天然氣行業(yè)的健康發(fā)展是十分必要的。
　　
　　1.放松規(guī)制是天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革的新方向。
　　從美英發(fā)達(dá)國家天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程看，規(guī)制的發(fā)展大多都是從全面管制過渡到放松管制，最后實(shí)行完全競(jìng)爭。由此看來，這是天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的必然選擇。我國的天然氣工業(yè)還處于發(fā)展初期，天然氣工業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，天然氣市場(chǎng)規(guī)模較小，主干運(yùn)輸管道網(wǎng)絡(luò)還未形成，絕大部分地區(qū)靠單管線、單氣源供應(yīng)，還沒有形成全面放開競(jìng)爭的條件。但我們可以借鑒國際上對(duì)天然氣工業(yè)進(jìn)行政府管制的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)天然氣工業(yè)進(jìn)行改革和調(diào)整。具體來說，首先要加快天然氣勘探開發(fā)市場(chǎng)的開放，允許非國有公司進(jìn)入天然氣生產(chǎn)領(lǐng)域，有條件地對(duì)國外開放現(xiàn)有區(qū)塊，以迅速擴(kuò)大我國的天然氣產(chǎn)量，并考慮引入進(jìn)口天然氣，以形成一定競(jìng)爭性的供方格局；其次，要加快天然氣長輸管道的建設(shè)，形成以管道為基礎(chǔ)的區(qū)域性天然氣市場(chǎng)，最終建成全國聯(lián)網(wǎng)的輸氣管網(wǎng)，并且將管輸業(yè)務(wù)從目前的石油公司中分離出來，成立多家獨(dú)立的管道公司，形成一定競(jìng)爭性格局，并向市場(chǎng)提供無差別的服務(wù)；再次，對(duì)于最終用戶，政府從稅收、環(huán)境等方面立法，大力培育天然氣市場(chǎng)，以加快天然氣的消費(fèi)，加快市場(chǎng)的發(fā)育。通過放松管制，引入競(jìng)爭，從根本上為天然氣定價(jià)機(jī)制的完善打下良好的基礎(chǔ)。
　　2.設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
　　監(jiān)管機(jī)構(gòu)是保證貫徹執(zhí)行政府相關(guān)政策的行政監(jiān)督部門和技術(shù)監(jiān)督部門。監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是調(diào)節(jié)企業(yè)的外部關(guān)系，對(duì)資源、技術(shù)、市場(chǎng)、服務(wù)等業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督與服務(wù)，在特定的專業(yè)領(lǐng)域中體現(xiàn)政府政策，貫徹有關(guān)法規(guī)，維護(hù)市場(chǎng)公平，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展、保證國家利益。在法律法規(guī)的基礎(chǔ)上建立天然氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立行使法律授予的各項(xiàng)權(quán)利，操作實(shí)現(xiàn)了公開和透明。美國和英國兩國的天然氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是由議會(huì)和國會(huì)討論設(shè)立，并規(guī)定其監(jiān)管范圍和職權(quán)，然后由政府（首腦或有關(guān)部門）任命其領(lǐng)導(dǎo)人，負(fù)責(zé)組建該監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)都具有相對(duì)獨(dú)立性。其獨(dú)立性主要體現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖都是依法設(shè)立，隸屬于政府，但都相對(duì)獨(dú)立于政府部門。美國的天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)即聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)由立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立，是一個(gè)獨(dú)立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，具有司法審判功能，獨(dú)立于政府，委員會(huì)的主要職責(zé)是依法監(jiān)管全美天然氣產(chǎn)業(yè)、電力設(shè)施、水電項(xiàng)目和輸油輸氣管道。英國政府根據(jù)《1986年天然氣法》，針對(duì)天然氣行業(yè)成立了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——天然氣供應(yīng)辦公室（OFGAS），2000年根據(jù)《公用設(shè)施法》，英國天然氣供應(yīng)辦公室和英國電力辦公室合并，組成新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——英國天然氣和電力市場(chǎng)辦公室（OFGEM）。該機(jī)構(gòu)由議會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立，雖先后隸屬于能源部和貿(mào)易工業(yè)部，但依法享有獨(dú)立監(jiān)管決策的權(quán)力。
　　3.建立健全相關(guān)的法律法規(guī)體系。
　　立法先行是英美天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制的共同特征。賦予監(jiān)管權(quán)力是通過立法機(jī)關(guān)頒布法律而得以保障的，通過監(jiān)管立法，監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)和監(jiān)管的目標(biāo)、內(nèi)容、程序和方法等得以確定。兩國都相繼頒布了各種各樣的法律法規(guī)。可見，這些國家對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)制是在清晰、操作性強(qiáng)的法律框架下進(jìn)行的。
　　總之，天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一個(gè)逐漸成熟并且漫長的過程。在發(fā)展的過程中，政府發(fā)揮著重要的作用并且政府對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)制應(yīng)該隨著天然氣市場(chǎng)的逐漸成熟而相應(yīng)地放松規(guī)制。因此借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合我國的實(shí)際情況，可以促進(jìn)我國天然氣產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　［1］李曉東.英國天然氣工業(yè)的改革發(fā)展及對(duì)我國的啟示［J］.國際石油經(jīng)濟(jì)，2001，（9）.
　　［2］洪波，許紅.歐美的天然氣定價(jià)機(jī)制及價(jià)格監(jiān)管對(duì)我國的啟示［J］.石油規(guī)劃設(shè)計(jì)，2009，（1）.
　　［3］周仲兵，董秀成，李君臣.天然氣價(jià)格管制的利與弊——美國經(jīng)驗(yàn)及其啟示［J］.天然氣技術(shù)，2010，（4）.
　　［4］許月潮.中國天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制問題研究［J］.資源與產(chǎn)業(yè)，2006，（4）.
　　［5］劉繼峰，呂家毅.美國天然氣價(jià)格形成機(jī)制及其對(duì)我國的啟示［J］.資源·產(chǎn)業(yè)，2004，（5）.