改革創新不折騰

　　一場發端于2001年的改革，由時任湖北省咸寧市咸安區委書記的宋亞平全盤設計。后經過三任班子接力，新機制日臻成熟。2004年，咸安經驗被視為湖北鄉鎮綜合配套改革的范本，推廣到全省七個縣市試點。試點成功后，湖北以咸安方案為藍本，成為國內第一個實現全省鄉鎮綜合配套改革的省份。
　　早在2005年，湖北省即拋出了有關“以錢養事”的四個具體命題——人到哪里去？錢從哪里來？公益服務事業如何辦？改革成果如何鞏固？前兩個問題，咸安已經給出了明確答案。帶著對后兩個問題的關注和思考，《民生周刊》記者采訪了湖北咸安區農村綜合配套改革辦公室主任李昌平。
　　
　　《民生周刊》：咸安經過6年的艱難改革，我們樂見改革機制運行良好，廣受認可的“以錢養事”的機制運行至今取得了哪些明顯的成效？
　　李昌平：主要來講有三方面：一來，通過單位轉變性質和人員轉換身份，精簡了機構，分流了人員，減輕了農民負擔。改革后，服務人員退出編制管理和財政供養范圍，防止了基層政府機構擴張和人員再次膨脹。
　　二來，改進和加強了農村公益性服務。單位轉制后，公益性服務人員由單位人向社會人、由固定用人向合同用人、由身份管理向崗位管理轉變，穩定和優化了服務隊伍；財政保障機制的確立，增加了服務人員的收入，多數人員的年收入都達到或超過了鄉鎮公務員的水平。
　　三來，農民群眾普遍比較滿意。改革后，服務情況和效果要經過農民簽字認可方能達標，使農民享受到了實實在在的服務。
　　
　　《民生周刊》：讓農民滿意的“以錢養事”這個公益性服務項目的具體設置是怎樣的？
　　李昌平：“以錢養事”首先由區直主管部門，提出服務項目的立項申報條件和要求，明確項目的規模、服務內容、工作目標、服務費標準，然后由鄉鎮政府根據立項的條件要求，結合當地的實際情況申報，最后由區綜改辦批準立項。
　　現階段，咸安區按1萬畝左右耕地確定一個農業（種植業）服務崗位，按800—1000戶養殖戶確定一個畜牧服務崗位；每個鄉（鎮、辦）分別確定一個文體、水利、農機、水產和鄉村建設服務崗位；每個列入管護的小型水庫、機泵站設立一個管護崗位；每3—5公里堤防設立一個管護崗位；計生技術、農村財務和農村社區服務由具有服務資格的單位、中介組織和民間自治組織承擔，全區共設立服務崗位595個。
　　
　　《民生周刊》：改制過程中，勢必有大批人群要下崗分流，要怎樣妥善安置這些人？成本如何承受？改革在全國范圍推行過程中有哪些實際問題？
　　李昌平： “七所八站”的人員包袱特別重，改革的難度非常大。改革成本誰來付？當時省里提出把未來三年的財政轉移支付提前借給我們，七個試點縣開始都沒有人敢去領，咸安是第一個去借的。這些錢用來安置分流原七站八所的工作人員，通過內部退養、農村“養事”項目聘用、扶持創業、鼓勵外出謀職、適當安置等途徑，可以說，全區鄉鎮機關和事業單位改革最后分流的1700人全部得到妥善安置。
　　其他省市借鑒，大多數反映都比較好，當然也有推行很艱難的，比如在山區，山高路遠，農技服務人員為農民提供服務的代價遠遠高于平原地區。拿打預防針來說，在平原可以一天服務100個農戶，在山區只能服務10-20戶。由于工作苦、效率低、收入差，山區農村服務人員中，年輕有活力、知識結構新、能夠真正下鄉為農民服務的人很少。中央轉移支付力度不夠，政府沒有足夠的錢為農民買需要的服務，所以改革通常受阻于財政問題。
　　
　　《民生周刊》：縱觀咸安的改革歷程，您覺得哪些經驗尤其寶貴？
　　李昌平：主要來講，組織要有力度，大員上陣。在推進改革時，咸安區成立了以區委書記任組長、區長任第一副組長的鄉鎮行政管理體制改革領導小組，配備了一個精干高效的工作專班，每年都安排一定的經費，改革辦主任由一名副縣級領導擔任。從2003年改革至今，始終做到專班不散，力度不減。
　　還有就是嚴格把握政策，陽光操作，不開口子，不變通。比如在站所人員置換身份時，咸安區做到了“六個一”：一張表（自愿置換身份申請表）、一張榜（自愿置換身份各種數據公示榜）、一份合同（自愿置換身份合同）、一個存折（經濟補償金由財政直達個人的銀行賬戶）、一本手冊（基本養老保險手冊）、一個證（再就業優惠證）。到目前為止，還沒有置換身份人員“翻燒餅”的現象。
　　
　　《民生周刊》：您如何評價鄉鎮機構改革近幾年的進展？
　　李昌平：咸安區的改革還是比較徹底的，初步遏制之前了“生之者寡，食之者眾”的局面，鄉鎮職能更多地朝公共服務、加強社會管理的方向轉變，干部人事制度的創新有了一個好的開始。具體到工作方式方法上，有了一個初步轉變，有效推動了基層工作新機制的轉變。總體來講是階段性的成功，最終目的還是要促進縣域經濟社會的發展。
　　
　　《民生周刊》：在您看來，當前促進縣域經濟社會發展最關鍵、最核心的要素是什么？
　　李昌平：古話說“郡縣治，天下安”，其實一直以來縣級行政機構是非常重要的。就經濟社會發展而言，一個省的綜合競爭實力強大與否，決勝的根本就在于縣?？h弱則省弱，縣強則省強。雖然農村稅費改革之后中央和省不斷加大了對縣的財政轉移支付力度，但縣域真正發展終究還得依賴走內生型的道路。
　　當前，縣域經濟社會要逐步擺脫困境、走向繁榮，最關鍵、最核心的要素就在于要創新干部管理制度，營造一種讓干部想做事、敢干事、能成事、不出事的機制與環境。并在有效監督的條件下給予他們用于發展縣域經濟社會的更大權力與自由度，實施對縣域的優劣評比和干部的業績考核。
　　還要正確看待和妥善處理因改革創新導致的所謂“積怨”和“眾怒”，注意鼓勵和愛護改革創新者的積極性。對于那些經濟貧困、落后的縣，則提倡不擾民、不折騰、量力而行、盡力而為的標準。只要守住公平正義，百姓安居樂業，干部廉潔奉公，便也是理直氣壯的政績。
　　
　　《民生周刊》：咸安區如果想繼續鞏固改革成果還需要做好哪些工作？
　　李昌平：鞏固改革成果還需要上下聯動。從政府的層級設置上來看，鄉鎮政府處于最底層，光是鄉鎮一級改而上級政府機構不改革，難有實質性的進展；如果僅僅寄希望于“撤并鄉鎮、精簡機構、裁減人員”這樣低層次的改革，很可能陷入“循環改革的怪圈”。因此，在推進鄉鎮機構改革過程中，還需要啟動省、市、縣政府體制改革，從政策上和輿論上給予鄉鎮機構改革必要的支持，形成關心改革、支持改革、鼓勵改革的良好氛圍。
　　再者，機構改革重在轉變職能。當前，我國鄉鎮政府改革的實質，就是要積極轉變職能，把它所擁有的行政權力規范到合理的空間。對于可以社會化運作的經營服務全面推向市場，由鄉村中介組織或自治組織承擔，使政府提供公共服務產品的方式從直接提供向通過市場“購買”部分服務的方式轉變。
　　最后，鞏固改革成果還需要不斷地創新機制?，F代鄉鎮行政管理體制最明顯的特征就是機制順暢，而且這種機制運行的最終目的是為群眾提供優質、高效的公共服務。推進鄉鎮機構改革，就是要建立一套科學完備的為農民提供公共服務產品的體制機制。