論政府采購第三方監督

　　【摘要】 政府采購監督是一種公共品，會引起第三方“搭便車”，因為政府采購第三方一般在權衡成本—收益后選擇是否監督采購中的腐敗行為，這導致我國政府采購監督市場失靈。通過理論和模型分析，文章認為要對第三方的監督給予合理的補償，同時利用集體代表訴訟機制解決第三方監督的費用壁壘和“搭便車”問題。與此同時，還可以利用第三方代位訴訟制度，使第三方監督成本—收益比更合理。
　　【關鍵詞】 政府采購； 第三方監督； 集體代表訴訟； 第三方代位訴訟
　　
　　政府作為政府采購的買方市場，擁有巨大的權利，容易形成腐敗。有些供應商為了爭取采購合同，對政府官員進行賄賂，破壞了市場競爭的公平性，損害了第三方①的利益。雖然在我國現有的監督模式下，能對政府采購實施監督的部門很多，既有人大、法院、檢察院，也有審計、紀檢監察及財政、媒體和社會各界等，但由于第三方與采購活動有著某種利益關系，對政府采購監督可能更直接。可是，現實中第三方的監督動力并沒有那么大。第三方是理性的，在選擇是否監督時，要考慮一些因素。本文先從制約第三方監督的因素談起，并結合我國第三方監督現狀，試著探索第三方監督新途徑。
　　
　　一、第三方的“經濟人”分析
　　
　　政府采購第三方是理性的效用最大化者，其監督行為需要經過成本—收益核算，只有當監督的收益超過成本時，第三方才會監督。第三方的監督成本主要有直接成本和間接成本。其中，直接成本指監督的質疑費用、訴訟費用、律師費用、取證費用等；間接成本主要指機會成本和風險成本。機會成本是指將稀缺的時間和金錢等用于監督時所放棄的其他可供選擇的用途價值。風險成本是指第三方進行監督（如訴訟）時可能面臨著敗訴的風險以及訴訟后“得罪”政府采購相關部門，從而影響其以后的評標資格及印象。第三方的監督收益也包括直接收益和間接收益。其中，直接收益是指第三方監督后，比如勝訴后得到的賠償費用；間接收益主要指社會收益，包括其他為參與監督的供應商獲得的重新參與投標的機會等。政府采購的產品主要用于公共消費以及公共投資，政府采購具有公共性。政府采購中的監督也是一種公共品。第三方監督具有正外部性（社會效益），即如果有一個或幾個供應商采取訴訟措施進行監督，若勝訴，原來的合同作廢，新的投標開始，其他的供應商或潛在供應商在沒花訴訟成本的情況下，也可以重新參與投標。同時，國家也可以得到追回的腐敗資金，使公共資金能夠用于其他方面，更好地為社會服務。但社會收益并不是進行監督的第三方能直接得到的收益。
　　政府采購第三方內部各方都追求自身利益最大化，滿足“經濟人”的假設。由于利益的不一致，內部各方必然產生沖突。在政府采購監督中各方的利益沖突35f94f0bbb6c2339c29c545e523eebc9bbed3ca9ccafc299ed1c11b8e1e257b8主要表現為“搭便車”②。政府采購監督中的“搭便車”是指一方對政府采購中的腐敗進行了監督，如提起訴訟等，承擔了所有的監督成本，而勝訴后的商業機會、資源的重新分配等卻和其他的供應商和潛在供應商共同分享。可見，政府采購監督是一種公共品，這是部分第三方“搭便車”的首要原因。當一方耗費成本獲得收益（如商業機會）時，其他方也自動地獲得相應收益，所以第三方本身也缺乏激勵去監督。雖然我國法律規定受理質疑和投訴的機構有采購人、采購代理機構、政府采購的監督管理部門（主要是財政部門），但是采購代理機構與采購人作為采購活動的主體，利益是一致的。第三方力量小，監督的卻是力量強大的利益共同體，所以，第三方監督面臨的風險大、取證難度大、預期收益小。
　　受市場無形之手影響的第三方，必須權衡監督的成本與收益，只有監督的邊際成本與邊際收益相等時，才會監督。作為“有形之手”的政府部門必須對第三方監督進行調控，盡量減少第三方的后顧之憂。政府可以采取措施降低第三方監督的直接成本，如降低訴訟成本，也可以提高第三方的監督收益，如增加監督獎勵所得等。
　　
　　二、我國政府采購第三方監督現狀
　　
　　我國政府采購的相關法律中規定，任何人均有權舉報、監督政府采購活動的違規行為，這實質上賦予了政府采購第三方監督的權利，但是這些法規對第三方的保護救濟、激勵措施不夠。
　　（一）第三方監督的主體受限制
　　政府采購的相關法律規定，當采購過程中或者成交結果使供應商的合法權益受到損害時，供應商可以向采購人提出質疑。這就給投訴質疑機制設置了門檻：一是縮小了投訴范圍，因為其僅規定供應商若對成交結果等不滿意可以投訴，可是現實中還存在很多暗箱操作現象，有時不僅發生在結果中，甚至在采購之前也有可能出現不平等。二是關于投訴主體必須是合法權益受到損害的供應商中的“合法權益”的定義模糊、不明確。應該在法規中明確供應商合法權益的范圍。這樣的質疑投訴體制限制了第三方維護社會利益的機會，同時導致監督成本由單個供應商承擔，而監督成功后其他的供應商乃至整個社會都可以受益。
　　（二）第三方監督的風險成本大
　　我國供應商雖然有質疑和詢問的權利，但是實際中其維護自己利益的效果不甚理想，因為采購代理機構、政府采購的監督管理部門（主要是財政部門），同時也是受理質疑程序的機關，他們不會主動承擔責任去矯正自己所犯錯誤的。而在供應商監督程序中，第一步就是質疑，這就給那些監督部門的舞弊贏取了時間，也就增加了供應商的監督成本。因此供應商的監督權利就很難落實，監督風險成本增大，成功概率小。現實中，供應商雖然利益受到了侵害，但一般不會進行投訴，因為投訴有可能影響自己的預期利益，并且，供應商監督體系中沒有確保供應商商業機會的規定，加大了監督風險。
　　（三）第三方監督管理部門效率低下
　　我國《政府采購法》第七章“監督責任”中規定財政部門是政府采購的管理機構，審計機關、監察機關也有監督責任。該規定的多頭監察，是政府機構內部權力制衡的表現，但也有可能形成誰都不管的局面。立法機構只能制定法律，最后救濟也能通過司法途徑；行政機構只能制裁違法單位，但無法補償受害人；社會機構既不能制裁違法單位也不能補償受害人；法院既可以補償受害人，也可以制裁違法單位，因此法院的作用很大，而我國法院對第三方的保護不夠。第三方發現腐敗時，往往因為程序復雜耗時長而放棄訴訟，放棄監督。因此，第三方監督管理效率低下。
　　
　　三、第三方監督的新途徑探索
　　
　　我國現行政府采購第三方監督體制不完善，為了更好地發揮政府體制的調控作用，可從以下方面激勵第三方對政府采購進行監督。
　　（一）集體代表訴訟制度，增強激勵措施，注重第三方“經濟人”地位
　　集體代表訴訟制度是指集體代表代表集體成員向法院起訴的制度，漸漸演變成一種律師訴訟制度。律師主動尋找潛在的訴訟機會、確認集體代表人選，再提起集體訴訟。在勝訴時律師與集體成員分享賠償金，在敗訴時律師也不用集體成員負擔律師費用。通過集體訴訟，眾多集體成員能凝聚力量與被告對抗，遏制腐敗利益共同體的違法行為。當政府部門由于種種原因，比如權利不充分，工作量太大或者其他任何理由而懈怠行使職權時，集體訴訟提供了一種讓人滿意的救濟方式。集體訴訟制度解決了費用壁壘問題，一方面，通過集體訴訟避免每個人單獨起訴所重復支出的費用；另一方面，集體訴訟旨在解決請求金額與費用不相稱的問題。集體訴訟保障小額索賠人的法律權利，使他們在法律上得到救濟途徑。
　　第三方在監督時，往往考慮成本—收益問題。由于大多數集體成員可能因為損失的金額太小，根本沒意識到或忽略了自己所受的損害，一般由集體代表提起訴訟，但被代表的其他集體成員不知道訴訟。集體代表自己的訴訟請求很小，與需要支出的律師費相比，集體代表會發覺不值得訴訟，而且一旦敗訴，集體代表需要承擔雙方的律師費，還有其他的風險。第三方集體訴訟制度可以很好地解決費用壁壘問題。律師主動尋找潛在的訴訟機會，尋找第三方集體代表，在勝訴時律師與集體成員分享賠償金，在敗訴時不需要集體代表支付律師費。
　　
　　在這種制度中，供應商等參與由律師或其他集體代表發起的訴訟中，無需承擔敗訴風險和“得罪”政府部門的風險，只需作為證明人，而且這種形式的訴訟，不僅使社會收益分配更加公平、合理，還可以減少第三方內部“搭便車”的機會。同時，第三方可以得到勝訴的收益。
　　（二）代位訴訟制度，增加第三方監督收益
　　這是美國《聯邦防制不實請求法》用于防治承辦政府采購或委辦計劃的廠商以不實手法獲取不當利益的獨特機制。主要是指第三方發現政府采購中的暗箱操作行為或其他不公平現象時，代位政府提起訴訟，事后政府給予一定的補償的機制。第三方代位訴訟制度在政府采購中的應用，可以起到對政府采購行為的監督和制約效用。從國外的實踐來看，第三方代位訴訟制度對于政府采購領域中腐敗抑制和公共利益的維護起到了很大的作用。我國政府采購第三方發現腐敗時可以代位政府提起訴訟，在勝訴后取得政府一定比例的賠償金，增加了收益。
　　（三）第三方監督信息公布機制，樹立第三方監督的信譽
　　中央可以構建獎勵監督腐敗體系：建立和完善監督商業賄賂犯罪檔案查詢系統，把那些是否積極監督政府采購腐敗的第三方作為政府采購市場供應商準入和退出的重要依據。可以把那些成功監督行賄的供應商在網上公布，并以此作為獎勵，優先考慮給予他們競爭政府采購機會的因素。這樣就可以鼓勵第三方積極監督。
　　解決政府采購領域監督缺位的當務之急就是盡快頒布實施條例，這是彌補法律空缺的一個根本舉措。在實施條例中制定切實可行的有效監督機制。政府采購領域里的腐敗問題，不僅關系到公共資源合理高效的配置，更是國家反腐倡廉建設的重要內容。加快健全政府采購監督體制、完善政府采購，不僅是構建公共財政的當務之急，也是落實科學發展觀的基本保證。相關政府部門要出于對民族國家長遠利益負責的態度，推進政府采購的改革和完善，提高公共支出效率，加速增長方式轉型和促進社會和諧發展。●
　　
　　【參考文獻】
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