電網公司“三重一大”審計的難點及建議

　　【摘要】 2009年南方電網公司頒布《公司關于認真貫徹執行“三重一大”制度的實施意見》，希望加強對重大事項、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金使用（以下簡稱“三重一大”）的監督，提高內部控制水平，防范經營風險，保障公司健康發展。如何有效參與開展“三重一大”審計監督，是審計部門當前面臨的一大難題，也是審計事業發展進程的一件大事。文章根據審計部門的實際情況，研究分析有效開展“三重一大”審計監督的難點，并提出相關建議。
　　【關鍵詞】 “三重一大”；審計監督； 難點；建議
　　
　　審計監督的對象包含重大事項、重要項目和大額度資金使用的經濟決策部分，由于重要干部任免不屬于經濟決策內容，故不列入“三重一大”審計監督范圍。《公司關于認真貫徹執行“三重一大”制度的實施意見》要求“三重一大”事項必須集體決策，是公司貫徹民主集中制，強化對權力運行的監督制約，防止個別人或少數人特別是黨政一把手主觀、專斷和“能人治企”，實現決策管理科學化、制度化、規范化的重要舉措。
　　“三重一大”審計監督是內部控制建設的一項重要內容，探究公司有效開展“三重一大”審計監督的難點與對策，具有較強的現實意義。
　　
　　一、“三重一大”審計監督的意義
　　
　　“三重一大”審計監督既屬于公司審計建設的重要內容，又是內部控制建設的重點內容，具有以下重要意義：
　　第一，預防、監督和治理腐敗。“三重一大”內容是腐敗行為易發多發領域，“三重一大”審計監督可以構建反腐“防火墻”，對于規范公司領導用權行為、減少經營決策失誤、從源頭上防治腐敗現象的發生、保護國家財產安全以及防范意外風險，均具有十分重要的意義。
　　第二，提高和優化公司治理水平。良好的決策是公司治理的重要前提，“三重一大” 審計監督可以加強對公司領導權力運行的監督，促進重大經濟決策科學、合理與合法地進行，為公司提高和優化管理決策提供可靠的基礎，促進公司又好又快發展，提高公司治理水平。
　　第三，幫助解除單位領導受托責任。公司所有權與經營權分離，委托方“國家”與受托方“重要領導干部”之間往往存在經濟利益的博弈，“三重一大”審計監督可以在一定程度上解除公司重要領導干部的受托責任，有助于加強經濟責任審計。
　　第四，有助于內部控制建設。我國內部控制尚處于摸索階段，“三重一大”審計監督屬于公司內部控制建設的一個重要組成部分，有助于提高領導干部的危機意識和責任意識，加強內部牽制與相互制衡，規范公司決策行為，提高經營管理效率，優化內部控制環境，充分發揮公司重大經濟決策的經濟效益和社會效益。
　　
　　二、開展“三重一大”審計監督的難點
　　
　　 自2009年公司發布“三重一大”實施意見以來，審計部門尚未能有效地開展“三重一大”審計監督工作，根本原因是存在以下幾個方面的難點。
　　（一）尚無審計介入途徑
　　審計介入途徑是開展“三重一大”審計工作的起點，任何審計工作均須在相關的規章制度提供介入途徑之后，才能采取適當的方法與手段，對審計對象進行有效的審計監督。否則，審計監督工作將無從開展。
　　然而，萬事開頭難。公司內部控制制度不健全，還沒有明確制定審計部門介入“三重一大”的途徑，已有的規定和制度過于原則化，缺少詳細內容和具體標準，這導致審計部門空有開展“三重一大”審計監督的想法，卻無從實施。
　　
　　（二）審計方法不確定
　　眾所周知，審計方法的可靠確定是審計部門有效開展“三重一大”審計監督工作的重要前提。審計方法貫穿于整個審計工作過程，從制定審計計劃開始，直至出具審計意見書、依法作出審計決定和最終建立審計檔案，都離不開可靠實用的審計方法。
　　目前，關于“三重一大”審計監督是使用單項詳查還是系統抽查，單一聽審技術還是綜合檢查技術，并無相關文件出臺。所以，這也是審計部門有效開展“三重一大”審計監督工作的一大難點。
　　（三）缺乏科學有效的審計評價指標
　　目前公司缺少科學有效“三重一大”決策后果審計評價體系，現行的評價標準和辦法呈單一性特點，各個指標之間邏輯關聯性不強，沒有形成完整的體系，評價什么、怎么評價，沒有明確要求和切實可行的操作規定，與實際相差較遠，不能滿足“三重一大”決策后果審計的需求。
　　由于缺乏“三重一大”審計評價體系的支撐，在作審計評價時，為規避審計風險，審計部門不輕易定性評價，而刻意偏重于用數據說話，對審計分析停留在表面。可見，“三重一大”決策后果審計評價體系的規范迫在眉睫。
　　
　　三、對“三重一大”審計監督的建議
　　
　　基于上述難點，筆者將建議劃分為事前審計監督、事中審計監督與事后審計監督三個環節，以期望推動審計部門有效地開展“三重一大”審計監督。
　　（一）事前審計監督
　　事前審計監督包括決策程序和制度是否建立健全的監督，以及“三重一大”事項決策原則的審計監督。
　　第一，決策程序和制度是否建立、健全的監督。建立健全“三重一大”決策程序與制度是審計部門有效介入的重要前提，將重大經濟決策的方式、步驟、議程、時限等盡可能地細化，是“三重一大”決策科學有效的重要保障。否則，一個決策程序和制度尚不健全的審計對象，其決策失誤率和風險率較高是可想而知的，審計工作將無規章制度可依，甚至公司利益嚴重受損后，審計部門仍然茫然無措。因此，審計監督“三重一大”決策程序與制度是否健全，是有效地開展“三重一大”審計監督的前提。
　　第二，決策原則的審計監督。根據“三重一大”實施意見，建議審計監督“三重一大”決策事項是否符合以下四個原則。
　　1.依法決策原則，即審計監督“三重一大”決策是否遵循國家法律法規、黨內規章制度及公司相關規定，保證決策內容與程序符合法規。
　　2.科學決策原則，即審計監督“三重一大”決策是否運用科學方法，加強決策前期的調研論證與綜合評估，優化權力配置結構，從而有效防范決策風險，增強決策的科學性，避免決策失誤。
　　3.集體決策原則，即審計監督“三重一大”決策是否進行集體討論與表決，規范議事決策的形式和程序，采取集思廣益的方法，從而提高公司決策效率。
　　4.民主決策原則，即審計監督“三重一大”決策是否充分發揚民主，與會人員充分發表意見，按少數服從多數的原則做出決定，從而確保決策的民主化與科學化。
　　（二）事中審計監督
　　建議將“三重一大”審計進行關口前移，公司授權審計部門全程參與“三重一大”決策過程與執行過程，確保事中審計有效開展。
　　1.重大事項的事中審計監督。審計部門通過參與公司重大事項的決策過程的方式來開展事中審計監督。對公司的重大戰略管理事項、重大資產管理事項、重大生產經營管理事項、重大資本運營管理事項和重大利益調配事項的決策和執行過程進行全程實時參與，通過參加公司重大決策調研論證會，審查該決策是否經過可行性論證、集體研究，是否經過民主、科學的決策程序，有無領導個人說了算的問題，防止權力濫用，有助于加強公司內部控制，達到審計監督的目的。
　　2.重大項目的事中審計監督。審計部門通過參與公司重大項目的集體決策與招投標過程，實時審查招投標文件的是否合法，從而防止虛假招投標，層層轉包等違法現象的發生。同時，審計部門通過參與重大項目建設的資金管理工作，審計合同項目資金是否符合法律法規及相關規定，資產的所有權是否明確、合法，以及資金使用和資產處置的審批手續是否合法，審核價款、支付方式是否明確、具體、合法，以及審查審計部門認為需審查的其他內容，確保對重大項目有效的審計監督。
　　
　　3.大額度資金使用的事中審計監督。審計部門或人員可以通過進入預算管理委員會的方式，全程參與對預算編制、審批、執行和控制、調整、分析、監督和考核，對公司大額資金運作情況進行審計監督，保證資金運轉到哪，審計監督就跟蹤到哪。審計工作報告可作為解決預算調整、預算執行和預算考核中存在問題的參考。同時，審計人員可以通過進入資金管理委員會的方式，參與資金管理日常工作，防范資金風險，實現資金有效控制，確保資金安全，杜絕“一支筆”和少數人說了算的現象，搞好內部控制，達到有效審計監督大額度資金使用的目的。
　　此外，審計部門對決策執行過程進行定期風險評估，有效識別潛在風險，有針對性地加強審計力度，及時發現決策實施過程中出現的問題，在審計部門認為必要時，可以提請有關部門適時調整決策執行行為，動態地糾正偏差，將風險降到最低，防患于未然。
　　（三）事后審計監督
　　1.制定審計評價體系，加強事后審計監督。制定審計評價體系是有效開展“三重一大”事后審計的重要條件，建議公司根據科學性、可操作性、相關性與系統性原則，制定科學、高效的審計評價體系。鑒于重大事項、重大項目與大額度資金使用這三方面各具特點，建議對它們分別制定相應的事后審計評價指標：（1）重大事項可以設置決策執行率、公開透明程度、社會滿意度與促進地區經濟發展情況等指標；（2）重大項目可以設置重大投資成功率、實際投資節約率、凈現值率、工程質量合格率與生態平衡情況等重要指標；（3）大額度資金使用可以考慮設置資金節約率、資金到位率、超資率與公司形象提升情況等指標。
　　上述指標中，定量指標可以采用比率方法計算取得，定性指標可以通過問卷調查和專家小組座談評估等方法來獲取。筆者制定了一個公司“三重一大”事后審計的評價指標體系，詳見“附表1”，僅供參考評價。
　　2.建議提高審計成果約束力，加強追查力度。首先，構建“三重一大”責任追究體系，規范審計成果轉化機制，按照“決策民主、操作公開、過程受控、全程在案、永久追溯”的原則，對審計成果利用方式、要求、考核、反饋、責任追究方面作明確統一的規定，明確責任主體、范圍、內容、形式和責任。建立分層級責問機制，實行“上級問責下級，一級問責一級”，確保對干部責問監督的有效性，對越權、濫用權、違反程序、失職瀆職等行為進行嚴肅追查，依法追究責任。其次，建立決策失誤報告制度，把決策失誤的行為及問題向上級主管部門進行報告，用制度規范“報告”的形式、內容、時限，以利于分析原因，總結教訓，舉一反三，優化決策；對隱瞞不報的，要明確嚴肅追究相關領導的責任。再次，審計部門建立“三重一大”個人審計檔案，及時向有關部門和單位提供審計相關情況，組織人事部門將審計結果作為管理干部的參考依據，紀檢部門把審計結果作為干部廉潔自律的重要依據。
　　此外，建議審計部門積極探索審計成果報告公開制度，將審計報告在一定范圍內公開，對優秀領導干部進行表彰，對違法違規的領導干部是一種警示、教育和制約。相信通過事前、事中與事后審計監督的努力，將能夠有效地推動“三重一大”審計監督工作健康、深入地開展，同時，也有利于健全和完善公司內部控制制度。●
　　
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