論政府審計信息公開的法理基礎與現(xiàn)實

　　摘要：受托責任、人民主權(quán)和知情權(quán)理論是建立我國政府審計信息，公開的法理基礎，我國政府審計信息公開已經(jīng)從一種行業(yè)約束行為變成了一項法律規(guī)范行為。我國政府審計信息公開目前的法規(guī)體系包括：《審計法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》、《中華人民共和國審計法實施條例》、《審計結(jié)果公告準則》、《審計署政府信息公開指南》五個方面，成為進一步擴大審計信息公開范圍的主要法律法規(guī)依據(jù)和行業(yè)標準。
　　關(guān)鍵詞：政府審計信息；法律基礎；公開范圍
　　
　　審計信息是審計在對反映受托經(jīng)濟責任履行狀況的經(jīng)濟活動、財務資料和相關(guān)資料進行監(jiān)督、評價過程中生成的，是全方位傳播審計工作的重要載體。表現(xiàn)為審計組織、審計制度、審計方案、審計證據(jù)、審計判斷、審計報告、審計意見、已審經(jīng)濟信息等等，涉及到審計計劃、審計調(diào)查、審計實施、審計完成、審計處理、審計總結(jié)、審計管理各個環(huán)節(jié)。為了使得政府審計機關(guān)更好地接受社會公眾的監(jiān)督、擴大社會公眾通過政府審計信息來實現(xiàn)對政府使用公共財產(chǎn)情況的知情權(quán)、監(jiān)督公共資源的利用效果和合法程度以減少和杜絕腐敗行為，政府審計信息公開范圍已經(jīng)成為必然。目前政府審計信息公開已成為世界各國普遍推行的一項制度。應該說，政府審計信息公開既不是主觀行為，也不是權(quán)宜之計，而是有其深厚法理理論作為前導和立身之根基。
　　
　　一、政府審計信息公開的法理基礎
　　
　　(一)受托責任理論
　　證明公共受托責任包括經(jīng)濟責任和管理責任，是財務審計與管理審計產(chǎn)生的基礎。無論是政府部門還是公營企事業(yè)單位，只要存在受托經(jīng)營管理的公共財產(chǎn)，就必須要承擔公共受托經(jīng)濟責任，就應該由政府審計機關(guān)對于公共受托經(jīng)濟責任履行情況進行審計。以保證其履行公共受托經(jīng)濟責任。社會公眾需要審計作為獨立的第三方實施對公共部門的監(jiān)督，并告訴公眾所需的明確信息：受托責任的履行者(公共機構(gòu))的職責完成情況、資源管理和利用情況、對經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻程度等等。由此提出了審計信息公開的要求，產(chǎn)生了審計信息公開范圍逐步擴大的趨勢。
　　1.賦予政府審計監(jiān)督權(quán)利的委托人是公眾，要求信息公開
　　政府審計機關(guān)本身也是一個公共部門(實質(zhì)是政府機關(guān))，審計機關(guān)作為政府機關(guān)的一個組成部分，它享有人民賦予的經(jīng)濟監(jiān)督、評價和鑒證權(quán)力，同時掌握有為了完成這些職責由人民分配其消耗的公共資源，承擔有社會公眾委托的監(jiān)督責任，所開展的工作同樣是為社會公眾服務。審計機關(guān)必須按委托人的要求認真履行其所負的受托經(jīng)濟責任，完成人民的托付，并向人民報告其執(zhí)行結(jié)果，也即是就審計本身的工作信息向社會公開，接受社會公眾對審計監(jiān)督工作是否客觀公正，是否做到依法審計，是否有效等情況進行監(jiān)督，這對于促進審計機關(guān)的自身建設和審計行政執(zhí)法水平的提高有著積極的意義。
　　2.政府審計信息的所有者是公眾，要求信息公開
　　政府審計的基本工作是獨立地對受托經(jīng)濟責任進行評鑒、監(jiān)督和鑒證。盡管這些受托經(jīng)濟責任不是由審計機關(guān)承擔而是由被審計單位承擔的，這些被審計單位和人民的關(guān)系實質(zhì)上是受托責任和委托代理關(guān)系，人民迫切需要了解受托的被審計單位經(jīng)濟責任的履行情況，審計作為另一受托方需要將知悉的這些信息告知于民。從政府審計監(jiān)督范圍來看，涉及到社會、經(jīng)濟、文化和組織管理，包括保障國家安全、維護社會程序、發(fā)展社會經(jīng)濟和福利等社會生活的方方面面。事實上，政府審計信息不是來自于政府審計機關(guān)本身，而是來源干政府審計從事獨立監(jiān)督的過程，是政府審計在進行審查監(jiān)督中產(chǎn)生的，依靠民眾的稅收支持。政府審計機關(guān)利用公民稅金收集、整理、評價、分析得到的經(jīng)濟責任信息本質(zhì)上具有“公共財產(chǎn)”性質(zhì)，是一種典型的公共產(chǎn)品或公共資源。這些審計信息的所有者是人民、社會公眾。政府審計機關(guān)只是暫時的“持有者”或“保管者”，不應壟斷、封閉信息，而應為民眾所共有、共享與共用，這樣才能真正體現(xiàn)政府審計信息公共產(chǎn)品屬性的特征。
　　(二)人民主權(quán)理論
　　對于一個國家而言，主權(quán)是指國家的最高權(quán)力法國著名的資產(chǎn)階級啟蒙思想家盧梭在他著名的“社會契約論”和“主權(quán)在民”學說中指出，人們?yōu)榱司S護自己的自由和平等，通過訂立契約，讓渡出自己的一部分權(quán)利組成國家，由國家來代替人們行使公共權(quán)力，維護社會秩序。所以，國家的一切權(quán)力來自于人民的授權(quán)。人民主權(quán)(或主權(quán)在民)學說符臺社會自由發(fā)展的要求，因而被許多資本主義國家的憲法或憲法性文件所確認％在社會主義國家，盡管理論上不承認社會契約論膽主權(quán)在民的思想同樣被其憲法所確認。如我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。因而，人民主權(quán)原則(或主權(quán)在民原則)已成為各國建立法律制度的最基本原則。政府審計信息公開正是基于人民主權(quán)的理論應運而生的。
　　人民主權(quán)理論的第一個方面就是明確政府的權(quán)利來自于人民的讓渡和賦予。因此人民參政議政是其首當其沖的現(xiàn)實表現(xiàn)。而參政的前提是知政，知政的前提是民眾需要了解信息，了解信息的前提是政府要公開信息。因此，信息對于有效的參與是最基本的，及時地公開有關(guān)信息，提高決策的透明度，是提升公眾的信任度。促使和保證公眾參與的先決條件。審計信息公開的程度和獲取信息的途徑，直接影響到公眾對政府審計工作監(jiān)督和評價的廣度、深度。
　　人民主權(quán)理論的第二個方面是可以防止政府權(quán)力腐敗和錯誤行使。民主政府的最大特征是具有開放性和參與性，如果以社會僅依靠政治精英和賢人政府的自律、自省來避免腐敗，那需要良好的道德環(huán)境，只能是主觀的愿望。在一個政府中，防治腐敗是陽光執(zhí)政，只有實行政府信息公開，使政府權(quán)力在社會的公開知曉、評判、討論和協(xié)商中行使，加強來自于公眾的監(jiān)督，才能有效地防止權(quán)力異化，使政府更具民意，使社會資源達到更合理的配置。
　　人民主權(quán)理論的第三個方面是民眾需要了解和保護自身的利益。政府審計生產(chǎn)與擁有的信息數(shù)量巨大，政府審計信息對人民監(jiān)督政府運作、維護公民自身權(quán)利具有極為重要的價值。政府生產(chǎn)與擁有的信息從理論上說應該屬于全體公民所有，因而這些信息的權(quán)利人是全體公民。但在沒有政府信息公開法的情況下，普通公民獲取這些信息是非常困難的。政府信息公開立法消除了普通公民的獲取困難，從而起到保障公民信息權(quán)利的目的。公民只有知道自己有什么權(quán)利，怎樣才能保護，政府機關(guān)實際做了什么，他們才能有效地維護自身的合法權(quán)益。因此。政府審計信息公開是保護公民權(quán)利的最好途徑。
　　(三)知情權(quán)理論
　　作為一項憲法性基本權(quán)利，知情權(quán)實質(zhì)上是公民與國家或公共權(quán)力之間關(guān)系的反映，是一種個人針對國家享有的權(quán)利。獲得政府信息權(quán)應該是公民知情權(quán)的基本效力。政府審計信息知情權(quán)是公眾知悉政府審計信息的權(quán)利，從法律層面看，知情權(quán)有兩種體現(xiàn)方式：第一是權(quán)利主體(公眾)被動獲取義務主體(政府審計機關(guān))所提供信息的權(quán)利，即接受權(quán)；第二種方式權(quán)利主體(公眾)向義務主體(政府審計機關(guān))主動尋求與自己利益相關(guān)信息的自由，即主張權(quán)。這兩種表現(xiàn)對于政府審計而言，就可以分別采用主動公開信息、依申請人申請而公開信息方式。
　　知情權(quán)對于政府審計信息公開而言具有極為重要的保證作用。首先，公眾行使知情權(quán)的重要前提是存在公開政府審計信息。政府審計機關(guān)集中資源所獲得的受托責任信息是公眾個人掌握的只言片語信息不可比擬的，更具有全面性、系統(tǒng)性和準確性。這些信息都應及時、真實、完整地向民眾公開，讓民眾知曉。其次。知情權(quán)要求政府審計機關(guān)不得干涉和妨礙公眾獲得審計信息的自由。知情權(quán)既有免于政府審計機關(guān)干涉的消極權(quán)利的屬性，又有向政府審計機關(guān)主張公開信息的積極權(quán)利的屬性。這雙重屬性要求政府審計機關(guān)不得進行信息壟斷，對非法干涉和妨害公眾獲得信息的行為給予禁止和制裁。最后，知情權(quán)要求政府審計機關(guān)創(chuàng)造和改善公眾接受審計信息的條件。知情包括知情對象和知情手段。因此政府審計機關(guān)便需要制定審計信息公開目錄、開發(fā)信息公開平臺、提供信息獲取技術(shù)，改善公眾獲取信息的條件，幫助和鼓勵公眾獲得政府信息。
　　
　　二、政府審計信息公開法律規(guī)范的現(xiàn)實
　　
　　從現(xiàn)實來看，我國政府審計信息公開的法律規(guī)范體系層次相對立體化，既有法律層面的《審計法》，也有法規(guī)層面的《政府信息公開條例》和《審計法實施條例》，還有行業(yè)標準層面的《審計結(jié)果公告準則》以及行業(yè)業(yè)務指導層面的《政府審計信息公開指南》。這些規(guī)范體系對實施政府審計信息公開指南既有強制性的總體要求，也有具體操作的規(guī)范性建議，并且已經(jīng)發(fā)揮了指引、評價、強制和教育作用，成為審計信息發(fā)布者和使用者之間權(quán)利與義務的重要保障體系，有利于理順、改善和穩(wěn)定信息發(fā)布者和使用者之間的社會關(guān)系，提高整個信息運行的效率和效果。包括以下幾個層面：
　　(一)《審計法》對審計結(jié)果公告的規(guī)定
　　審計結(jié)果公告僅僅是審計信息公開的一個重要方面，但是審計結(jié)果公告已經(jīng)成為社會公眾了解審計最終信息的快捷渠道，從審計署2003年開始公告審計結(jié)果以來，在社會上引起巨大反響，并且迅速提升了審計從事經(jīng)濟監(jiān)督的威懾力量和公焱形象。2006年修訂后的《審計法》第四條規(guī)定“國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關(guān)對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”。同時要求“國務院和縣級以上地方人民政府應當將審計工作報告中指出的問題糾正情況和處理結(jié)果向本級人民代表大會常務委員會報告”。這是審計結(jié)果公開在法律層面的剛性規(guī)定，事實上從2003年起。審計署每一年都要向全國人大報告審計工作，各省一級地方審計機關(guān)也遵照執(zhí)行。不僅把審計監(jiān)督效果納入人大議事日程，提高審計的行政地位和社會影響，而且有利于提升審計質(zhì)量，并對強化審計結(jié)果運用具有良好的規(guī)范作用。
　　《審計法》雖然沒有對整體的審計信息公開做出規(guī)定，但是對公開審計核心信息之一的審計結(jié)果提出了強制性要求，顯然對推動審計信息整體公開起到示范導向作用，并使得今后政府審計信息公開逐步走上制度化和法制化的軌道。
　　(二)《中華人民共和國政府信息公開條例》對公開審計信息的規(guī)定
　　我國2008年5月1日起施行《中華人民共和國政府信息公開條例》從宏觀到具體對信息公開的內(nèi)容予以了較為詳細規(guī)定。體現(xiàn)了政府信息公開的決心，防止了政府機構(gòu)以各種托詞不履行公開政府信息義務。該條例規(guī)定的內(nèi)容主要包括以下幾方面：一是政府信息公開的主體。即由誰來公布：二是政府信息公開的要求和重點內(nèi)容，即公布什么；三是政府信息公開的程序，即怎么公布；四是規(guī)定政府信息公開過程中的一些監(jiān)督、檢查、落實的要求，這規(guī)定了怎么保證準確、及時地公布。規(guī)定行政機關(guān)在：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機關(guān)機構(gòu)設置、職能、辦事程序等情況的；其他情形下，依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應當主動公開信息。
　　《中華人民共和國政府信息公開條例》是針對各類政府部門和機關(guān)信息公開而制定的法規(guī)，其目的是顯而易見的，首先是能夠有效地保證人民群眾的知情權(quán)；其次是便于從制度上、從源頭上遏制和預防腐敗，促進行政機關(guān)工作作風的轉(zhuǎn)變，再次是有利于推進和統(tǒng)一全國的政府信息公開工作。《中華人民共和國政府信息公開條例》雖然沒有單一指向?qū)徲嫻ぷ?，但是毋庸置疑，政府審計信息是政府信息的一部分，涉及到政府審計機關(guān)工作的每個層面和總體效果，具有較強的針對性和概括性。作為作為政府職能部門的審計機關(guān)必須按照該條例的要求，定期、依法公開審計監(jiān)督、審計評價和審計鑒證所涉及的相關(guān)信息。為建立政府審計信息公開制度提供了有利的法規(guī)保障。
　　(三)《中華人民共和國審計法實施條例》對公開政府審計事項或結(jié)果的規(guī)定
　　2010年2月2日國務院第100次常務會議修訂通過的《中華人民共和國審計法實施條例》，第三十三條規(guī)定審計機關(guān)“可以就有關(guān)審計事項向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布對被審計單位的審計、專項審計調(diào)查結(jié)果”。同時規(guī)定“審計機關(guān)經(jīng)與有關(guān)主管機關(guān)協(xié)商，可以在向社會公布的審計、專項審計調(diào)查結(jié)果中，一并公布對社會審計機構(gòu)相關(guān)審計報告核查的結(jié)果”，以及“審計機關(guān)擬向社會公布對上市公司的審計、專項審計調(diào)查結(jié)果的，應當在5日前將擬公布的內(nèi)容告知上市公司。”
　　《中華人民共和國審計法實施條例》所要求公開的審計信息不僅包括審計結(jié)果，還包括“有關(guān)審計事項”，這一操作層面的法規(guī)客觀地給出了審計信息公開范圍擴大化的導向。就這些“有關(guān)審計事項”而言應包括按照《中華人民共和國政府信息公開條例》所要求的信息。
　　(四)《審計機關(guān)公布審計結(jié)果準則》對信息公開的行為規(guī)范
　　2003年審計署發(fā)布《審計機關(guān)公布審計結(jié)果準則》，要求審計機關(guān)向社會公眾公開審計管轄范圍內(nèi)重要審計事項的審計結(jié)果，包括審計機關(guān)的審計意見書、審計決定書等審計結(jié)論性文書所反映的內(nèi)容。為配合審計結(jié)果公告，審計署2003年相繼出臺了《審計機關(guān)審計檔案工作準則》等一系列準則，對審計機關(guān)建立審計檔案并進行收集、整理、保管、利用、編研、統(tǒng)計、鑒定和移交行為進行規(guī)范，使得申請獲取審計信息的依申請公開行為更加便捷快速、信息更加準確完整。另外。審計署辦公廳在2004年印發(fā)《審計報告》文書的格式標準，對審計行文和信息表達有統(tǒng)一的定義和理解方式。
　　《審計機關(guān)公布審計結(jié)果準則》是一種行業(yè)標準，作為審計人員從事業(yè)務的強制性規(guī)范。該準則所要求公告的審計結(jié)果主要包括：是中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支的審計結(jié)果；二是政府部門或者國有企業(yè)事業(yè)組織財政收支、財務收支的單項審計結(jié)果；三是有關(guān)行業(yè)或者專項資金的綜合審計結(jié)果；四是有關(guān)經(jīng)濟責任審計結(jié)果。
　　(五)《審計署政府信息公開指南》對審計信息公開的操作性指導
　　為便于公民、法人和其他組織依法獲取審計署政府信息，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》，審計署編制《審計署政府信息公開指南》，基本上每年更新一次，如有特殊情況，即時更新。公民、法人或其他組織需要獲得審計署政府信息公開服務的，可以依據(jù)該指南進行申請或操作。該指南圍繞如何實施政府審計信息公開所作的解釋性、原則性、方向性指導或建議，按照“以公開為原則，不公開為例外”的總體要求。進步做好主動公開、依申請公開和不予公開三類政府信息的界定工作，確保應該公開的信息及時公開。主要針對政府審計主動公開和依申請公開兩種方式下，審計信息公開的范圍、形式、時限、機構(gòu)。
　　該指南明確解釋政府審計機關(guān)應主動公開六個方面的政府信息：一是審計署職能及機構(gòu)設置情況：二是審計法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件；三是審計工作發(fā)展規(guī)劃及重要會議內(nèi)容；四是審計業(yè)務工作；五是審計行政管理；六是其他相關(guān)信息。該指南對于依申請公開信息時，只提供政府審計機關(guān)保存的現(xiàn)有文件或材料，沒有義務根據(jù)申請人的要求收集整理材料、研究分析數(shù)據(jù)或作其他處理，同時不提供涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的信息。圍繞上述六個方面審計署制訂了《審計署政府信息公開目錄》。
　　政府審計信息公開的法理基礎是理論基礎，各項法律規(guī)范是條件保障，有利于理順、改善和穩(wěn)定信息發(fā)布者和使用者之間的社會關(guān)系，提高整個信息運行的效率和效果。作為一種審計行政的結(jié)果性資源，公開審計信息已經(jīng)成為現(xiàn)實和必然，并且這一過程逐步從行業(yè)標準約束層面走向法規(guī)。法律約束層面。
　　
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