基于績效視角的高校固定資產管理模式研究

　　摘要：隨著高等教育事業的不斷發展，高校固定資產管理面時的問題越來越多。在這種形勢下，創新固定資產管理模式顯得十分迫切。文章在分析目前高校固定資產管理存在的問題基礎上，引入以“經濟性、效率性和效果性”為核心的績效理念，構建了績效視角下的高校固定資產管理模式及相應的管理體制和運作機制，試圖為提高高校固定資產使用效率和效益、優化資源配置提供理論指導。最終促進高校的可持續發展。
　　關鍵詞：固定資產；預算管理；績效
　　
　　高校固定資產是高校進行教學、科研、行政辦公及生活和后勤管理等各項工作的物質基礎，也是高校可持續發展的重要資源。高校擴招十年以來，教學規模及學生數量的迅速膨脹，高校固定資產無論在數量、質量、結構上。還是來源渠道上都發生了很大變化。隨著高等教育事業的不斷發展，高校資產管理的改革相對滯后，管理中存在的許多漏洞和突出問題得不到有效地解決，已經成了制約高校發展的一個重要因素。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(2010年)從“全面提高高等教育質量、提高人才培養質量、提升科學研究水平、增強社會服務能力以及優化結構辦出特色”等五個方面提出了高等教育的發展任務，并提出“加強學校國有固定資產管理，建立健全學校國有固定資產配置、使用、處置管理制度，防止國有資產流失，提高使用效益”的要求。
　　在這種形勢下，創新高校固定資產管理模式。健全和優化高校固定資產管理體制，探索適應現代化發展需要的高校固定資產管理方式，提高高校固定資產配置的科學性和利用的有效性，對于提高高等教育質量，建設節約型校園，促進高等教育規模、結構、質量、效益協調發展具有重要的意義。
　　
　　一、現有模式下高校固定資產管理存在的主要問題
　　
　　目前的高校固定資產管理模式，主要還是以賬物分管為原則的分類歸口管理模式，突出的特點就是資產管理與預算管理脫節，權責利體系未明確。在這種模式下：財務部門統一進行財務核算、監督，各大類固定資產的實物管理則歸口分屬實驗室管理處、總務處、圖書館、后勤產業處、科研處等職能部門管理，具體占有和使用又主要集中在教學、科研、行政等專業部門，這樣管理上的交叉、重復，相互間又缺乏溝通和銜接，使得實物管理與賬務處理、職能管理與專業管理脫節，導致固定資產管理出現“誰都管，誰都管不了，誰都不負責”的無序狀態，最終造成高校固定資產普遍存在著賬實不符、家底不清、資源浪費、資產流失等問題。具體來說主要包括以下幾個方面：
　　(一)預算管理與資產管理脫節，資金配置不科學
　　高校固定資產的購置經費主要由國家財政撥出，使用范圍和用途跟著政府的指揮棒走。這意味著，資金來源、辦學成本和使用效率并不是高校財務需要斤斤計較并用心鉆研的問題，這種體制導致高校不少固定資產配置缺乏可行性論證，造就了預算管理與資產管理脫節、重錢輕物、重購建輕管理、重使用輕維護的現實情況：學校各個部門校內預算申報沒有考慮學校層面的整體規劃，盲目提高預算經費購置資產設備追求資產的數量多、儀器貴、設備全、檔次高等；部門之間又缺乏協調和溝通，導致設備出現重復購置、大材小用、缺乏維修和保養，甚至閑置浪費的現象；有些部門甚至在經費下撥之后。并沒有將其用于當時申報的需求，或者嚴格按照預算經費進行購置。
　　(二)財務管理制度不健全，會計核算不合理
　　從目前高校固定資產管理的實際情況看，財務管理和會計核算制度存在一些問題。首先，大部分高校對固定資產的管理不太重視，從而導致財務管理工作難以滿足固定資產管理的要求。財會部門對固定資產資金籌集、預決算普遍較為重視，但缺乏健全的固定資產日常管理和核算的內部管理制度，更缺乏對國定資產管理機制的改革和創新；其次，固定資產的定期或不定期盤點清查制度難以落實，賬實不符較嚴重；第三，未能嚴格執行定期對賬制度。造成各職能管理部門與使用部門之間，財務部門與各職能管理部門之間賬賬不符；第四，目前高校固定資產會計核算存在很多弊端，造成虛增資產、成本核算失真、固定資產更新資金不足等一系列問題。
　　(三)固定資產使用效率低，浪費較嚴重
　　高校在固定資產使用管理中，普遍存在資源配置不合理，效率低下，浪費嚴重的現象。首先，部分資產如教室房屋建筑物、公務用車等并未充分利用，部分資產閑置甚至被人出租謀取私利；部分資產因事前無統籌規劃或決策失敗導致資產重復購買配置，甚至出現全新設備大量閑置，最終因為更新換代被淘汰。其次，學校缺乏合理統一管理。各部門僅從自己的私利出發追求資產數量多設備全，資產無法在全校范圍內共享，資產效益沒有達到最大化。從某省教育廳2007年對高校大型儀器設備使用情況調研結果來看，30多所本科院校的大型儀器設備(每臺套單價在20萬元以上)使用情況不容樂觀。處于閑置狀態即零機時的大型儀器設備有189臺，占上報機器總數的11.43％。總值達10409萬元，也就是說一年約有1億元的設備未產生任何使用效益。400機時以下的共367臺，占了2221％，使用效率顯然處于較低狀態。
　　(四)固定資產監控不到位，流失現象嚴重
　　隨著高校辦學規模的不斷擴大，固定資產的存量不斷增加，經濟事項也日趨復雜，高校財務風險和經濟責任也面對越來越多的問題。但是，由于現有管理模式的缺陷，高校財務、審計等部門未能發揮應有的監控作用，在資產購置、基建工程以及管理、處置等方面缺乏相應的手段和工具去規范、制約和監督，導致了高校固定資產的隱性流失和顯性流失現象嚴重。如高校中的某些部門對轉為經營性資產的固定資產不按照有關規定進行評估審查，對出租、出借、轉讓的固定資產不辦理資產出租、出借、轉讓和產權登記手續，甚至也不收取占用費，固定資產被經營單位無償占用和使用，資產投入得不到合理補償；又如高校各部門、各科研系所充分利用自己的優勢和條件，通過各種創收活動廣開財路，部分創收能力強的院系所自己控制的經費較多，用這部分資金購置的資產，大部分在體外循環。另外學校各種設備儀器缺乏專人維護保養，故障率偏高，壞損率增大，使用效率降低。人為地縮短了設備儀器的使用期限，造成教育資源的隱性流失。
　　
　　二、基于績效視角的高校固定資產管理模式創新
　　
　　在西方新公共管理理論的指導下。旨在提高公共財政支出效益和政府工作效率的以結果為導向的績效預算和績效管理開始應用到高等教育財政支出領域，并取得了不小的成效。尤其是在績效評價方面，“3E原則”(包括經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)，更是得到了廣泛使用。績效管理是深化財政預算改革的必然要求，也是促進公共資源綜合利用的重要手段。財務績效作為績效管理的重要內容，與預算管理和資產管理有著密切的關系。通過完善的部門預算管理，建立可行的財務績效評價制度，不僅將預算單位所有的收入支出納入預算管理體系，而且也將各類資產的運行結果體現在預算考核中。保證資產需求與資產處置收益形成一個完整的資產預算。有利于財政主管部門依此為依據。對單位資產管理進行有效的績效考評。
　　固定資產作為高校財政支出的一部分，對學校科研、教學以及公共服務具有極為重要的作用，尤其是隨著教育事業的發展，其效益與效果對緩解高校經費緊張的局面有著特殊的意義。隨著新公共管理和財政支出績效評價的不斷深入，高校固定資產的管理也應當根據當前形勢和實踐不斷創新。在此背景下。構建一個以目標為導向，預算為主線，部門為基礎。績效為核心的管理模式運用而生(如圖1所示)。
　　在績效視角下的高校固定資產模式下，以固定資產的綜合績效為導向，將預算管理與資產管理結臺、績效管理和日常管理相結合。完善相關的管理體制、機構以及運作機制，構成一個完整的運作系統。細化日常管理活動，通過相互作用和支持，最終實現固定資產管理的目標。主要思路如下：一是以績效為導向的“需求環境分析——績效目標設定——經費預算——資產管理——績效評價”流程管理；二是基于評價結果的反饋控制；三是對應五步流程的日常管理活動。具體包括：
　　(一)需求環境分析
　　通過高校內部部門的需求信息，結合高校的自身發展環境，教育發展狀況，以及購置對象所在的行業環境和宏觀經濟，分析需求的合理性與采購的可行性。
　　(二)績效目標設定
　　高校固定資產管理部門在相關部門(包括財務處和資產使用部門)的指導和配合下，結合教學、科研和公共服務的需求，制定相應的效率目標，保值目標，使用目標和共享目標。
　　(三)預算管理
　　在部門預算的編制階段，高校固定資產管理部門對期初資產存量情況(包括使用狀況)經過充分調研，結合需求環境分析和資產配置標準，提出資產配置和增量預算方案，報預算部門(財務處)。再由預算部門根據單位發展需要安排資產的優先順序。細化預算財務處結合學校整體資金安排計劃，進行預算編審并上報預算。等預算批復后，安排資金，并及時跟蹤和監督預算的執行情況。在部門預算分析階段。預算部門不僅反映單位的資金狀況，還應全面反映單位的資產管理情況。
　　(四)資產管理
　　預算通過審批后。預算部門應及時將列入正式預算的資產信息反饋給資產管理部門，為實施資產預算跟蹤管理提供依據。在預算執行和調整階段，預算執行部門應嚴格按正式預算將資金用于固定資產建設，并將履行采購、資金撥付手續后形成的資產信息及時傳遞給資產管理部門，資產管理部門根據預算執行的結果，統計資產增減變化數據，為預算執行、調整提供參考數據。同時，資產管理部門負責預算執行情況的跟蹤，包括采購計劃安排，資產配置，使用、維護以及資產清查等工作。在部門預算分析階段。資產管理部門應全面分析總結資產管理情況，形成期末資產報告。與部門決算報告相互印證。
　　(五)績效評價
　　財務部門負責績效評價，通過運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，按照評價內容和標準，不僅評價固定資產的使用效益、效率，還要評價績效目標的完成情況，預算的執行情況等。根據評價結果，及時反饋給固定資產預算、管理以及使用部門等。及時掌握情況，了解最新動態。將固定資產的靜態管理轉化為動態管理，階段性控制轉化為全程控制。提高固定資產的績效，實現資源的共享和優化配置。
　　
　　三、新模式下高校固定資產管理體制與運作機制的構建
　　
　　(一)固定資產管理體制及組織架構的構建
　　績效視角下的固定資產管理體制的創新關鍵在組織結構的優化。如圖2所示，創新型固定資產管理組織結構應有固定且唯一的主管副校長牽頭，帶領學校財經領導小組統管。這樣可避免多頭管理、交叉管理，有利于統籌規劃和統一管理。學校財經領導小組領導三個機構(財務處、國有資產管理處和審計處)分別對固定資產管理行使不同的職能。
　　審計處：監督部門，負責對固定資產進行財務審計和內控審計。財務審計主要涉及資產的賬實相符問題，是否存在金額、數量等方面的差異；定期檢查資產的存量以及增減變動情況，是否存在非正常的減少、毀損和消耗。內控審計主要是檢查固定資產管理的相關規章制度的制定、執行情況，是否存在漏洞和風險，采購、處置是否符合程序。
　　財務處：預算管理與績效評價部門，負責固定資產的預算管理和績效評價；審核資產管理部門提出的固定資產預算，是否存在重復購置、預算是否超支，提出的績效目標是否科學合理等，實現目標的可行性如何等；績效評價主要是通過固定資產的使用、績效目標的完成情況、預算的執行情況，來評價固定資產管理的綜合績效。
　　國有資產管理處：資產管理綜合部門，主要通過領導相關資產管理部門(設備處、總務處、基建處和圖書館)對固定資產進行日常管理，包括資產的增減變動手續、資產存量的定期盤查等，資產的維修保養等。另外一個重要的任務就是搭建固定資產共享平臺，包括校內共享平臺和校外共享平臺，充分實現資源的共享，節約資源，合理利用資源。
　　(二)固定資產管理新模式下的運作機制
　　績效管理運作機制，是確保新的固定資產管理模式正常運作發揮作用的關鍵，包括三個方面的內容：保障機制、信息機制和監控機制。
　　第一，保障機制。要保障高校固定資產績效管理運作機制的順利進行，財政經費或學校撥款專門用于保證固定資產新模式的運行必不可少。其次，固定資產管理機構如國有資產辦公室作為全校專門負責校內固定資產的統籌規劃的部門作用巨大。具有相應業務水平，一支高素質高技能的固定資產管理人員隊伍也對保障績效管理運作起著積極影響。
　　第二，信息機制。信息機制包括共享平臺和資產報告兩部分。共享平臺包括校內共享和校外共享。校內共享主要是集合校內各使用部門的資源，進行內部共享；校外共享則通過學校之間的溝通與聯系，借助政府的公共網絡平臺，實現資源的外部共享。無論是校內還是校外，都可按照“專管共用”、“統管共用”等模式。加強固定資產信息化建設，推動多種類型平臺建設。資產報告，包括資產的期初期末存量、增減變動情況，以及毀損和流失情況等，還有原因分析。
　　第三，監控機制。監控機制包括內部控制以及相關審計，主要涉及資產的申請、配置、使用、處置等流程管理的相互制約和監督，可以在源頭和過程中對資產的使用行為進行監控：相關審計則對結果進行檢查，檢查資產的效益，存在的浪費、毀損以及人為的流失等問題。
　　
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