英國最佳價(jià)值審計(jì)及其對我國的啟示

　　【摘 要】 近年來，地方政府績效審計(jì)在我國公共部門管理中越來越受到關(guān)注和重視。文章全面深入地探討了英國中央政府對地方政府進(jìn)行績效管理的“最佳價(jià)值”績效指標(biāo)體系及依據(jù)該指標(biāo)體系進(jìn)行審計(jì)對地方政府績效管理行為的影響，并結(jié)合我國地方政府績效審計(jì)現(xiàn)狀，闡述該審計(jì)機(jī)制對我國地方政府績效審計(jì)的啟示。
　　【關(guān)鍵詞】 地方政府； 英國最佳價(jià)值審計(jì)； 績效審計(jì)
　　
　　地方政府是國家各種公共資源的最終配置者和最終管理者，其績效的優(yōu)劣直接關(guān)系到這些公共資源的經(jīng)濟(jì)性、利用效率、使用效果及其他效益，影響地方政府的威信和形象。探討地方政府績效審計(jì)有助于推進(jìn)地方政府績效向更優(yōu)的方向發(fā)展。
　　
　　一、英國最佳價(jià)值審計(jì)
　　
　?。ㄒ唬└拍?br/>　　“最佳價(jià)值”（Best Value）觀念是英國工黨在1997年大選宣言中首次提出的，其動機(jī)是為了以確保地方政府的服務(wù)質(zhì)量且費(fèi)用合理的手段來取代強(qiáng)制性競標(biāo)機(jī)制（Compulsory Competitive Tendering或CCT）。最佳價(jià)值思想不斷演變和豐富，其觀念包括：1.持續(xù)優(yōu)化服務(wù)職能；2.經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的應(yīng)用；3.運(yùn)用該審計(jì)機(jī)制以確保服務(wù)質(zhì)量及成本合理等。英國“最佳價(jià)值審計(jì)”就是以這些觀念為基礎(chǔ)，依據(jù)如下介紹的“最佳價(jià)值審計(jì)”評估指標(biāo)體系，評估英國地方政府的所有職能，并對所有服務(wù)的績效進(jìn)行滾動式審計(jì)的一種現(xiàn)代審計(jì)模式。它不是一種產(chǎn)物，而是推動地方政府服務(wù)態(tài)度、文化和管理模式不斷變革和進(jìn)步的過程。最佳價(jià)值審計(jì)要求地方政府不斷回顧他們對工作的執(zhí)行情況，及時(shí)優(yōu)化執(zhí)行方式，改進(jìn)存在的不足，確保政府服務(wù)廉潔性、規(guī)律性、效益性、效率性和經(jīng)濟(jì)性，保證質(zhì)量和成本。
　　（二）“最佳價(jià)值審計(jì)”評估指標(biāo)體系
　　英國通過中央政府和審計(jì)委員會的密切合作，建立了“最佳價(jià)值審計(jì)”評估指標(biāo)（Best Value Performance Indicators或BVPIs）體系，用來評估地方政府的業(yè)績本身，反映中央政府極其關(guān)注地方政府為社會所提供各種公共服務(wù)。目前已公布的最新、最完整的版本是2005／2006版，共有173個(gè)指標(biāo)，分為兩部分，每部分具體包含內(nèi)容如圖1所示。
　　英國中央政府制定了該評估指標(biāo)體系后，每年由中央審計(jì)署以該指標(biāo)為依據(jù)，評估各級地方政府的服務(wù)，依據(jù)評估結(jié)果明確需要改善的服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，每隔5年，對所有服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行全面回顧。評估合格者將獲得中央政府正常的財(cái)政撥款，反之中央政府則予以干涉，如此循環(huán)下去。該評估指標(biāo)體系實(shí)施以后給地方政府及其績效帶來了什么樣的效果呢？
　?。ㄈ┳罴褍r(jià)值審計(jì)的實(shí)施效果
　　1.正面影響
　　（1）促進(jìn)新公共管理有效實(shí)施。在英國地方政府推行新公共管理的過程中，最佳價(jià)值審計(jì)高度關(guān)注地方政府績效和責(zé)任，激勵和支持地方政府內(nèi)部的改革創(chuàng)新意識、效率意識，綜合利用多種技術(shù)方法有效地識別地方政府管理的薄弱環(huán)節(jié)并提出改善管理的方法，給地方政府機(jī)構(gòu)作出了合理的安排并判斷這種管理流程運(yùn)作是否能實(shí)現(xiàn)他們的目標(biāo)，這些都有效地推進(jìn)了新公共管理的實(shí)施。
　　（2）促進(jìn)了地方政府績效審計(jì)體制的規(guī)范化發(fā)展。最佳價(jià)值審計(jì)在英國于2003年以法律的形式寫進(jìn)了蘇格蘭地方政府法案，使地方政府績效審計(jì)做到有法可依。
　　
　　（3）促進(jìn)英國“審計(jì)社會”（Audit Society）的形成。最佳價(jià)值審計(jì)控制著地方政府許多日常事務(wù)，影響到地方政府的各個(gè)部分并且成為地方政府活動的主要參照點(diǎn)，這種控制和影響確定了其審計(jì)地位的重要性，從而形成“審計(jì)社會”。審計(jì)社會使最佳價(jià)值審計(jì)滲透到地方政府管理者的日常生活中，潛移默化地使英國地方政府管理者改善和提高績效。
　　（4）促進(jìn)了英國地方政府文化持續(xù)改革。最佳價(jià)值審計(jì)體現(xiàn)了英國地方政府在績效管理中借鑒了一些全面質(zhì)量管理（Total Quality Management或TQM）的思想。例如倡導(dǎo)績效管理需要進(jìn)行大規(guī)模的文化變革以保證管理質(zhì)量、由于不同層面的適應(yīng)性不同從而地方政府需要時(shí)間來產(chǎn)生預(yù)期的改善、英國地方政府有足夠的權(quán)力去調(diào)整改革的步伐等。這些為提高和改善英國地方政府績效管理提供了更為廣闊的思路。
　　2.負(fù)面影響
　　（1）最佳價(jià)值審計(jì)納入英國地方政府法律體系可能使審計(jì)陷入尷尬境地。某些英國地方政府管理者選擇的政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)看似有條理，但不是真正的管理政府行為；某些地方政府從其核心活動中通過設(shè)立障礙弱化審計(jì)過程。這些使最佳價(jià)值審計(jì)合法化活動不穩(wěn)定，還有可能無法持續(xù)下去。
　　（2）最佳價(jià)值審計(jì)可能導(dǎo)致地方政府核心活動（提供公共服務(wù)）的移位。第一，地方政府工作忙于提供信息給最佳價(jià)值審計(jì)者從而干擾了其正常職能的運(yùn)行。第二，最佳價(jià)值審計(jì)需要審計(jì)每次審計(jì)的過程，這是一個(gè)不必要的負(fù)擔(dān)，而且以最佳價(jià)值為核心的審計(jì)流程是費(fèi)時(shí)的，與地方政府實(shí)際提供的服務(wù)比起來，對這項(xiàng)審計(jì)投入太多，直接影響地方政府的服務(wù)效率與效益。第三，最佳價(jià)值審計(jì)過程容易導(dǎo)致其本位職能被忽視。因?yàn)檎块T的費(fèi)用或服務(wù)能否實(shí)現(xiàn)最佳價(jià)值目標(biāo)，這一結(jié)論主要依賴于審計(jì)者所作出的判斷。而審計(jì)者的判斷具有一定的主觀性，這就使得政府部門更加看重審計(jì)員對政府績效的評判標(biāo)準(zhǔn)，從而忽視地方民眾的實(shí)際需求。
　　（3）作為中央政府決策的主要依據(jù)，最佳價(jià)值審計(jì)結(jié)果存在較大的風(fēng)險(xiǎn)性。中央政府主要依據(jù)最佳價(jià)值審計(jì)結(jié)果來判斷是否改善地方政府績效。由于最佳價(jià)值審計(jì)在實(shí)際執(zhí)行過程中操作難度大，難以被證實(shí)是否按最佳價(jià)值的指導(dǎo)來采取實(shí)際行動獲得最終結(jié)果，一旦其出現(xiàn)偏差，必將嚴(yán)重影響到中央政府的決策。
　　
　　二、對我國地方政府績效審計(jì)的啟示
　　
　　黨的十七屆四中全會指出，要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開透明。凡涉及群眾切身利益的重大決策都要向社會公開，接受群眾監(jiān)督。完善黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，加強(qiáng)對財(cái)政資金和重大投資項(xiàng)目審計(jì)，完善政府重大投資項(xiàng)目公示制和責(zé)任追究制。不難看出隨著社會主義制度的逐步完善，我國地方政府正朝著更加高效、節(jié)約型、服務(wù)型的方向發(fā)展。英國最佳價(jià)值審計(jì)機(jī)制對促進(jìn)我國地方政府績效審計(jì)的變革有著重要的啟示作用：
　?。ㄒ唬┱嬗绊憣χ袊膯⑹?br/>　　1.發(fā)揮審計(jì)對提高地方政府創(chuàng)新意識的促進(jìn)作用。借助地方政府績效審計(jì)，結(jié)合我國地方實(shí)際情況，推進(jìn)有助于地方政府改革創(chuàng)新意識、效率意識提升的機(jī)制方法，保證可持續(xù)發(fā)展，使其成為具有中國特色的新公共管理，達(dá)到提高地方政府績效的目標(biāo)。
　　2.完善地方政府績效審計(jì)規(guī)范化和科學(xué)性。我國地方審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬上一級審計(jì)機(jī)關(guān)同時(shí)又歸地方政府領(lǐng)導(dǎo)，并以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主，即政府支配人民的公共財(cái)產(chǎn)并審計(jì)自己，這種行政型審計(jì)機(jī)制，容易在內(nèi)部出現(xiàn)問題時(shí)成為一種虛設(shè)機(jī)構(gòu)。因此在我國可以借鑒英國經(jīng)驗(yàn)，嘗試建立地方政府績效指標(biāo)體系和地方政府績效審計(jì)機(jī)制，對地方政府績效進(jìn)行細(xì)化和量化，以規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)行為。
　　3.逐步形成“審計(jì)社會”。加強(qiáng)輿論和媒體監(jiān)督，并注意接納公眾意見；公示審計(jì)結(jié)果，增加行政透明度；加大政府績效審計(jì)宣傳力度，讓政府績效審計(jì)走入社會，走入公眾；成立專家組或科研愛好小組，充分挖掘發(fā)散性思維，為政府績效審計(jì)出謀獻(xiàn)策；允許民間審計(jì)進(jìn)入政府績效審計(jì)領(lǐng)域，加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的公證性。
　　4.對地方政府績效審計(jì)進(jìn)行全面質(zhì)量管理并進(jìn)行持續(xù)的文化改革。如中國人重視權(quán)威、聽從上級勝過重視法律規(guī)章，這些傳統(tǒng)的文化需要進(jìn)行持續(xù)改革，真正實(shí)現(xiàn)下級對上級、外部對內(nèi)部、人民對政府的權(quán)力制約。對地方政府審計(jì)進(jìn)行全面質(zhì)量管理，加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量控制，將地方政府審計(jì)的重點(diǎn)放在具有決策權(quán)和資源分配權(quán)的部門，可把績效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)等結(jié)合起來，并逐步提高績效審計(jì)的權(quán)重。行政管理體制上可通過在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立審計(jì)質(zhì)量管理委員會等方法，建立職業(yè)化管理制度來強(qiáng)化政府審計(jì)質(zhì)量管理。
　　
　?。ǘ┴?fù)面影響對中國的啟示
　　1.地方政府績效審計(jì)法制化要落到實(shí)處。對擁有審計(jì)處理處罰權(quán)的我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)來說，要將法制落實(shí)到地方政府工作的每一項(xiàng)事務(wù)中去，否則就有可能沖擊地方政府審計(jì)的威信和公共誠信，導(dǎo)致政府失信于民。同時(shí)需要建立審計(jì)追查制度，對地方政府績效進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，依法追究責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
　　2.審計(jì)人員要做好本職工作，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德；審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)要進(jìn)行優(yōu)化；同時(shí)注重政府績效審計(jì)的成本與效益。我國審計(jì)人員應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，提高和創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)d81as0LrtqxZLx2KRVqivPKBih73K1Q5M20G5a2tIQI=手段，強(qiáng)化審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)意識，實(shí)現(xiàn)其知識和能力多元化。優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多學(xué)科、多層次的人才組合。注重地方政府審計(jì)資源的投入與產(chǎn)出，確保以較少的審計(jì)人力財(cái)力物力給地方政府帶來較好的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。
　　3.靈活操作審計(jì)過程并盡可能提高審計(jì)成果的利用率。如對重要事項(xiàng)實(shí)行聽證制和行政首長問責(zé)制等。結(jié)合地方實(shí)際，找到具有地方特色的政府績效審計(jì)新路子。同時(shí)充分利用前期審計(jì)成果，找到地方政府績效審計(jì)過程中的薄弱環(huán)節(jié)，將日常監(jiān)督與事后檢查相結(jié)合。
　　
　　三、結(jié)束語
　　
　　以上是對英國地方政府績效審計(jì)機(jī)制與我國地方政府績效審計(jì)的一些探討。我國的地方政府績效指標(biāo)體系與審計(jì)機(jī)制尚不完整，若能結(jié)合我國國情，選擇性地借鑒英國經(jīng)驗(yàn)，將會對我國地方政府績效審計(jì)事業(yè)的發(fā)展起到良好的促進(jìn)作用。
　　
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