完善地方政府融資平臺公司管理體制芻議

　　【摘 要】 地方政府債務問題是制約地方經濟發展的重要因素。國發［2010］19號文件對清理整頓地方政府融資平臺公司提出了原則要求。目前有關文獻主要研究的是地方政府融資平臺債務問題，還有必要在此基礎上按照國務院的規范要求并結合交通基礎設施融資的特點認真分析規范化的地方政府融資平臺公司的基本特征和需要解決的問題，為進一步完善地方政府交通基礎設施融資平臺公司管理體制奠定基礎。
　　【關鍵詞】 地方政府； 交通基礎設施融資平臺公司； 債務管理； 初步思考
　　
　　一、問題的提出
　　
　　進入21世紀以來，地方人民政府為了發展地方經濟，積極進行深化投融資體制改革的實踐探索，通過打造作為地方融資平臺的公司制企業為本地區經濟建設籌措所需的資金，為地方經濟，特別是地方基礎設施建設的發展作出了顯著的貢獻，但同時也引發了地方政府債務負擔加重等問題，引起了中央和各級地方人民政府的高度關注。
　　地方政府融資平臺公司一般由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權、國債等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格。地方政府融資平臺公司一般側重于為城市地鐵、城市道路、自來水、天然氣等城市基礎設施建設項目籌措資金，并向地方政府承擔建設與管理職責的機場、高速公路、港口等交通基礎設施項目延伸。
　　地方政府融資平臺是一把雙刃劍，既可能給地方經濟帶來發展，但同時也給地方政府帶來沉重的債務負擔，存在巨大風險。針對地方政府利用融資平臺融資中存在的債務負擔問題，2010年6月10日印發的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發［2010］19號），對清理整頓地方政府融資平臺公司、規范融資平臺公司的融資行為提出了原則要求。
　　據分析，2010年底，僅鐵道部的建設債務總額就高達1.8萬億元；高速公路、鐵路、城市軌道等交通基礎設施建設債務約占融資平臺債務的50%。為建設與管理交通基礎設施設立的地方政府融資平臺公司在管理上具有不同于一般公司制企業的特點和要求；但這些特點和管理要求目前尚未得到認可，這在一定程度上影響和制約著融資平臺公司發揮其職能作用，對優化地方政府債務結構也有不利影響。因此，加強對完善地方政府交通基礎設施融資平臺公司管理體制的政策研究顯得尤其重要。
　　
　　二、文獻綜述
　　
　　到目前為止，國內外有關地方政府融資平臺問題的研究，主要是置于地方政府債務管理的角度來進行的。針對政府投融資平臺運行中存在的問題，馬海濤等（2010）撰文提出逐步完善制度建設，降低地方政府投融資平臺的運行風險的一些思路。周亮（2010）以南京市政府融資平臺為分析對象，提出了地方融資平臺市場化程度不高，負債過度，缺失監管體系等存在的問題，并認為防范風險的措施包括適當拓寬政府融資方式、在融資平臺運作中引入民間資本、利用無形資產融資等，一起達到降低地方財政風險以及銀行風險的目的。安國俊（2010）以融資平臺風險會向金融風險和財政風險傳遞為切入點，提出需要給出政府債務風險警戒線的衡量指標，提出需要從全口徑的角度對地方政府的債務進行界定和分類，并針對不同地區、區分不同類型的融資平臺實行分類管理，通過加強財政金融監管層之間的溝通協調等措施，已達到最終化解財政風險和金融風險的目的。
　　國外對于地方政府負債問題的研究始于20世紀80年代，深入研究則是從20世紀90年代開始的。從相關理論提出的角度來看，世界銀行高級經濟學家哈那·布里克斯從政府或有負債的角度，對政府負債進行了研究，系統地論述政府或有債務對財政穩定性構成的巨大威脅，在其發表的《政府或有負債：一種對財政穩定性構成威脅的風險》的論文中創造性地提出了著名的財政風險矩陣并對政府的負債風險來源進行了劃分；美國學者艾倫·希克從政府預算角度出發，對財政風險的成因及對策進行了分析；世界銀行的馬俊對地方財政風險監測問題進行了研究，他在對地方財政風險監控相關國際經驗進行較全面總結的基礎上，從理論上提出了監測原理與方法以及一系列對財政風險實施監控的指標；國際貨幣基金組織（IMF）從政府擔保的角度出發，分析了財政風險，提出了財政擔保度量方法。
　　從已有的文獻來看，存在兩個方面的研究不足：一是大多數的文獻是針對地方融資平臺形成的歷史原因、由此產生的財政風險以及如何規避財政風險提出了各自的意見和建議，但最大的局限性是這些研究主要是針對解決地方政府債務負擔問題而展開的，解決措施都是針對如何化解地方政府債務負擔，規避財政風險提出的。二是文獻都沒有針對具體的地方融資平臺公司的債務問題展開討論，也缺乏對地方政府交通基礎設施融資平臺公司債務問題的有針對性的分析與論證。而據了解，地方政府融資平臺債務中，高速公路、鐵路、城市軌道等交通基礎設施融資平臺的債務占據了半壁江山，僅陜西省2010年底的公路基礎設施建設債務就超過了2 000億元人民幣。巨大的債務負擔更需要通過研究尋找解決問題的途徑。筆者認為，以上文獻體現的觀點和思路有一定的理論和實務借鑒意義，但仍存在一定的局限性；仍需在此基礎上按照國發［2010］19號文件的要求并結合交通基礎設施融資平臺債務的特點進行有針對性的創新性研究。
　　
　　三、完善地方政府融資平臺公司管理體制的初步思考
　　
　　國發［2010］19號發布后，按照清理整頓和規范地方政府融資平臺公司經營行為的政策導向，融資平臺公司的債務不再體現為地方政府的債務；基于地方政府債務管理的研究以及取得的相應研究成果對今后融資平臺公司經營管理與融資管理已基本上失去了借鑒意義。而融資平臺公司的融資與經營管理又具有不同于一般公司制企業融資與經營管理的特點。對此有必要基于新研究的視角，按照國發［2010］19號的要求對符合規范要求的融資平臺公司進行科學定位，深入研究地方政府融資平臺公司，特別是承擔地方政府建設與管理交通基礎設施和融資重要職責的交通基礎設施建設融資平臺公司的科學定位問題，規范其經營管理與融資問題，并在此基礎上研究如何進一步完善地方政府交通基礎設施融資平臺公司的管理體制，就成為本文研究的側重點。
　　加強和規范地方政府融資平臺管理的初衷源于融資平臺公司的債務實質上就是政府債務。但如果嚴格執行國發［2010］19號文件的規定對融資平臺公司進行嚴格清理整頓后，由于地方政府只在其出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，這意味著融資平臺公司的債務不再直接表現為地方政府的債務。如果說在國發［2010］19號文件下發前應當按照地方政府債務的管理要求來研究融資平臺公司債務管理問題的話，該文發布后研究的側重點，則應當放在規范地方融資平臺公司的目標、明確融資平臺公司不同于一般公司制企業的特點、完善融資平臺公司管理體制、促使融資平臺公司充分發揮其促進地方經濟與交通基礎設施健康、有序發展的作用等諸方面。
　　本文研究的重點是以交通基礎設施建設融資平臺公司為例，研究融資平臺公司的科學定位和適應市場經濟條件與地方經濟發展的新型融資平臺公司管理體制。
　　貫徹落實國發［2010］19號文件精神后，組建地方政府融資平臺公司的目的仍是為地方建設籌措所需資金；所需資金的主要來源仍是以信貸資金為主體的債務資金；不同之處是融資平臺公司不得依賴于地方政府的財政性資金、而是靠自身的收益來償還公司債務的。這就需要進一步明確以下四方面的問題：
　　1.交通基礎設施融資平臺公司的基本特征。按照國務院的規范要求，地方政府融資平臺公司應當具有以下特征：（1）一般是由地方政府及其部門和機構等發起設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的國有公司制企業。（2）融資平臺公司應當承擔的是非公益性融資任務或者承擔公益性項目融資任務但具有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還債務。對于只承擔公益性項目融資任務并且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，需要進行清理。（3）融資平臺公司是償還其債務的責任主體；地方政府只在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任。這意味著交通基礎設施融資平臺公司應當是規范的公司制企業。
　　
　　2.交通基礎設施融資平臺公司與地方政府的關系。執行國發［2010］19號文件后，在法律形式上地方政府不再是融資平臺公司的上級部門，而成為依據《公司法》的規定向融資平臺公司的出資人。地方政府依據《公司法》的規定享有所有者權益，同時以其出資額為限對融資平臺公司承擔有限責任。這意味著，融資平臺公司的債務不再表現為地方政府的債務；地方政府不得、也沒有義務用財政性資金為融資平臺公司的債務提供擔保，承擔替融資平臺公司還債的責任。目前有關融資平臺公司管理的研究，一般是基于地方政府債務負擔和債務風險的角度進行的；本課題則需要主要針對國發［2010］19號發布后地方政府融資平臺公司面臨的新形勢和新問題進行有針對性的研究。
　　3.交通基礎設施融資平臺公司屬于特殊性質的國有獨資公司；融資平臺公司取得的收入除了補償各項經營管理支出以外，應當主要用于償還銀行貸款等債務；融資平臺公司可依據《企業會計準則》的規定計算利潤，但一般不得分配利潤。融資平臺公司的利潤應當屬于用于償還債務的專項資金。融資平臺公司完成預期任務后，可轉為一般公司制企業。這方面的研究，還需要進一步深入展開。
　　4.與一般公司制企業不同，交通基礎設施融資平臺公司擁有的資產，實質上是國有資產；按照國家有關法律法規的規定，公司通過建造取得的只是高速公路、地鐵、機場等基礎性資產的使用權或者經營權，但不擁有處置這些資產的權利。如果融資平臺公司在完成規定任務轉變為一般公司制企業之前需要將處于良好技術狀態的基礎設施移交給政府有關部門，則意味著這些資產在使用中的折舊額也應當構成償還公司債務的資金來源。這0e77cfb1b6e96b2cf3e6325101d2f58d0817ba013a6eb2c7be35fe1833a9cf6f意味著衡量融資平臺公司償債能力的主要指標，不應當是參照一般公司制企業的盈利水平，而是經營活動提供的現金流量。這些問題還需要通過進一步深入研究予以明確。
　　這意味著，為建設與管理交通基礎設施路設立的地方政府融資平臺公司在管理上具有不同于一般公司制企業的特點和要求；但這些特點和管理要求目前尚未得到認可，這在一定程度上影響和制約著融資平臺公司發揮其職能作用，對優化地方政府債務結構也有不利影響。有必要進一步深化對這些問題的研究。
　　與其他有關嚴格控制政府債務為目標進行的對地方政府融資平臺的類似研究不同，本文主張應當基于規范的地方政府融資平臺公司新的視角以及以交通基礎設施建設項目為切入點，來研究在新形勢下完善地方政府融資平臺公司管理體制的理論、政策與方法。
　　本文撰寫的初衷是為了提出關于進一步完善地方政府交通基礎設施融資平臺公司管理體制的一些初步觀點，并不打算在本文有限的篇幅中進一步討論解決問題的基本思路和建議措施。如果以上觀點能夠得到學術界的認可，或在進一步充分討論的基礎上得以充實，就可為進一步研究完善體制的基本思路和建設措施奠定基礎。
　　
　　【主要參考文獻】
　　［1］ 馬海濤，秦強.完善制度建設，加強政府投融資平臺管理［J］.經濟與管理研究，2010（1）：45-49.
　　［2］ 周亮.地方政府融資風險防范研究——以南京市政府融資平臺為分析對象［J］.時代金融，2010（11）：76.
　　［3］ 安國俊.地方政府融資平臺風險與政府債務［J］.中國金融，2010（7）：43.