江西省實施環境審計的障礙分析

　　【摘要】 鄱陽湖生態經濟區建設指向生態經濟，環境審計也是強調在經濟發展的同時保護環境。江西省目前在環境審計方面極不完善，若實施環境審計，對江西的環境保護非常有利，對江西的可持續發展有著積極的影響。文章從對環境審計的意義認識不足、環境審計立法缺失、環境審計人員缺乏相關專業知識及教育培訓機制等方面分析了江西省實施環境審計的障礙。
　　【關鍵詞】 環境審計； 江西省； 障礙分析； 鄱陽湖生態經濟區
　　
　　鄱陽湖生態經濟區建設指向生態經濟，環境審計也是強調在經濟發展的同時保護環境。江西是個生態大省，發展生態經濟勢在必行。江西在“既要‘金山銀山’更要‘綠水青山’”的理念下，越來越注重環境的保護，但是在經濟發展的同時環境問題是一個無法回避的問題，實行環境會計、環境審計是一個有效的手段。審計要在保護環境，實現經濟、社會、資源可持續發展的偉大事業中有所作為，保護日益惡化的自然環境。對環境問題進行有效治理的措施就是實施環境審計，合理制定環境審計評價指標。但目前江西的環境審計現狀不容樂觀，筆者認為，江西實施環境審計的障礙有以下幾個方面。
　　
　　一、對環境審計的意義認識不足
　　
　　（一）研究相對滯后
　　環境審計的開展，理論應先行，但從目前的情況看，理論相對滯后，不是理論指導實踐，而是在實踐中總結不成體系的理論。江西省的專家學者對這方面的研究寥寥無幾，能結合實際去研究的更是鳳毛麟角，這主要是由于我國環境治理起步較晚，環境審計的開展也較遲，因此直到1999年，環境審計才作為我國審計理論的研究重點，但目前仍缺少系統的環境審計理論闡述。僅限于理論探討的初級階段，我國環境審計實務及理論研究狀況已遠遠落后于西方各國。雖然是1998年審計署組織了有關人員編寫《環境審計》實務叢書，開創了我國“環境審計”的新局面，但由于環境審計的學科獨特性，環境審計理論研究及實務嚴重滯后，因種種原因一直未開展。
　　據筆者調查，目前江西省所有的高校中都沒有開設環境審計的課程，對環境審計開展專題研究，在江西省的省級課題立項中，也沒有專門的對環境審計的研究。而且審計人員也鮮有將環境審計的內容融入日常審計工作中。
　　（二）對環境審計重視程度不夠
　　同開展環境審計工作較早的國家相比，中國的環境審計工作差距明顯，審計機關內部以及社會有關方面，包括相當數量的審計人員在內，尚未充分認識到環境審計的意義及發展前景。這種狀況阻礙了環境審計的推廣與深化。
　　當前，江西經濟轉型時期，可持續發展的觀念還沒有真正樹立，人們的環保意識還相對淡薄，環境審計尚未被社會所公認。一是對環境形勢嚴峻性認識不足，沒有從宏觀大局上去研究和思考環境審計，這將極大地影響到審計保障國家經濟社會健康運行“免疫系統”功能的發揮。二是對環境審計的重要性認識不足，沒有從深入貫徹實踐科學發展觀、促進經濟增長方式改變、維護經濟安全、推動和促進經濟社會可持續發展的高度上，充分認識開展環境審計的重要意義，影響了環境審計的深入開展。
　　江西是革命老區，擁有得天獨厚的自然條件，有青山綠水，如要在擁有金山銀山的同時擁有綠水青山，就要注重環境的保護，注重環保意識的培養，要加大環境保護的宣傳教育，使環保意識深入人心，形成保護環境的良好社會風氣，并能自覺接受環境審計的監督，營造一個良好的環境審計氛圍。從另一個角度講，環境審計是審計研究的新領域，在剛剛起步階段，對不少人來說還是一項較為陌生的事物，包括審計人員在內的不少人至今還未認識到環境問題與審計工作的內在聯系，所以首先要加強對審計人員的教育，從而使審計適應環境保護工作和我國經濟持續、健康、穩定發展的需要。
　　
　　二、環境審計立法缺失
　　
　　（一）未制定具體實施辦法和評價標準
　　目前，尚未制定具體的環境審計實施辦法以及對審計結果的評價標準，這對環境審計的可操作性大打折扣。
　　環境審計客體有關經濟活動對環境的影響，前面提到的審計是否遵守環境保護相關法律法規，對特定主體造成的排污和生態影響進行評估，審計環境報告所披露的環境責任、環境費用和環境風險，沒有具體的實施辦法，操作起來有一定的難度。不利于環境審計信息的真實、公允。
　　雖然已經有了一系列的環境保護法律、自然資源保護法律、環境保護行政法規、環境保護地方法規和部門規章，從中央到地方都有一些相關的環境保護政策，但針對環境審計的實務，沒有具體的實施辦法，怎么解決以上存在的問題？以及生態補償、綠色信貸、綠色保險、綠色證券、綠色貿易以及污染責任保險等一系列的問題，雖然制訂出臺了高污染、高風險的產品目錄，嚴格了企業上市的環境核查標準，但環境審計如何介入，如何干涉？審計出的結果如何應用等問題將直接影響到審計的意義。
　　（二）環境保護立法不健全
　　自《環境保護法》1989年修改至今近20年。面對日益惡劣的自然環境，已經與實際情況脫節，覆蓋領域不全，存在著一些重要的立法空白，如缺少土壤污染、生物安全、遺傳資源保護、核安全等。而據報道，中國的入侵物種占世界危害性入侵物種的50%。《環境影響評價法（草案）》第四條曾規定，“制定對環境有顯著影響的區域開發、產業發展、自然資源開發的政府規范性文件，應當進行環境影響評價”，即將一定類型的政策列入環評范圍。這本來可以成為我國納入政策法律環評的契機，但最終被以“缺乏可操作性、缺乏經驗、立法條件尚不成熟”等理由而在正式立法中刪除。
　　由于法規、政策的實施作用范圍廣，影響深遠，一旦有誤將造成不可挽回的損失；環境法律配套滯后，不易操作、原則性規定多，影響了法律的貫徹執行。在現行的《環境影響評價法》中雖然明確規定了公眾參與，卻沒有明確參與范圍。大項目或污染重的項目，各級政府可以重視把關，中、小型建設項目卻不在“評價”之列。而這些中、小項目不可能都建在園區，有些甚至緊挨居民區，卻沒有明確標準規定公眾參與范圍，使基層環保部門難以操作；許多新的制度與理念未能體現。排污權交易都沒能在法律中規定；對當前環境問題針對性不強，缺少一部專門約束政府行為的環境法律。如地方保護問題等；環境法律法規中的處罰力度弱，缺乏強制手段，違法成本低、守法成本高、執法成本高。根據《中華人民共和國環境影響評價法》第三十一條規定：建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。2008年頒布的《江西省環境污染防治條例》中規定，由負責審批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環保部門責令限期補辦手續；逾期補辦手續，擅自開工建設的，責令停止建設，可以處1萬元以上10萬元以下罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分。建設項目環境保護沒有建成，或者未經驗收或者經驗收不合格而投入生產或者使用的，由環保部門責令停止生產或者使用，可并處1萬元以上10萬元以下罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分。①如此處罰力度，對于大的項目猶隔靴搔癢，客觀上甚至有鼓勵違法之嫌。
　　（三）環境審計相關法律制度不完善
　　有關環境審計的體系尚未建立，這不僅僅是江西的問題，也是全國普遍性的問題，環境審計相關法律制度不完善，審計機關的審計的時候也是無法可依，這也是導致實施環境審計很大的障礙，如合規性審計和績效審計的內容和方式；環境審計體系的基本模式；環境審計報告等內容的環境審計的基本框架尚未建立等方面都沒有相關的規定，俗話說，沒有規矩，不成方圓，盡快建立有關的法律法規體系，使環境審計合法化、標準化、成熟化。
　　
　　
　　三、環境審計人員缺乏相關專業知識及教育培訓機制
　　
　　（一）審計人才培養中缺乏與此相關的知識
　　目前還缺乏一支由復合型專業人員組成的環境審計隊伍，筆者經過調查，發現現有審計人員絕大部分是財會、審計專業或經濟類專業畢業，他們也未全面涉及過環境審計。他們的專業背景中沒有相關環境的知識。
　　根據調查江西各高校的審計專業人才培養方案，目前的人才培養體系，沒有開設環境等相關專業方面的知識學習，導致審計人員真正到了審計的崗位上缺乏環境科學技術基礎知識，真正在工作中就沒有相關的專業知識作為支撐。
　　從某種意義上講，目前的培養體系培養不了環境審計師，雖然現在高校大興學分制，可以選修這方面的課程，但從調查的情況看，對于環境方面的知識，如環境經濟學、環境法學、環境管理學等課程大多數高校沒有，即使有，對于這類專業性太強的科目，也很少有同學選修。
　　（二）審計人員的繼續教育機制不完善
　　環境審計的實施對審計人員的技術性、專業性和綜合性要求很高，要求審計人員要有經濟學、統計學、工程學、法學、化學、醫學和環境學等多方面的知識，而現狀是目前絕大部分審計人員的知識結構是會計、審計、財務、經濟法等學科。由于我們短期內不可能改變傳統審計人員的知識結構，要適應環境審計，要加緊對現有審計人員環境知識方面的后續教育和培訓，使其增加環境經濟學、環境工程學、環境法學等多方面知識，成為既懂財會又懂環境科學的環境審計人才。但目前江西對環境審計人員的繼續教育機制不完善，沒有相關的培訓機構，審計部門也沒有組織類似的學習活動，而現有審計人員大多出身財會，缺乏系統的環境審計知識，因此必須組織培訓班，使審計人員擁有環境知識和相關知識，成為具備開展環境審計工作的通才，為環境審計人員隊伍提供有利條件。所以，應從現在開始起著手有計劃、有步驟地培養和配備一批環境審計專業人員，以適應環境審計的需要。
　　江西鄱陽湖生態經濟區建設將工業發展融入生態保護中，探索生態工業模式，力爭建一個全國性生態經濟示范區，相信環境審計在這個目標中應大有作為，針對環境審計在江西的實施障礙，對癥下藥，掃清障礙，相信江西不僅能擁有金山銀山，還能擁有綠水青山。
　　
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