大中型建設項目跟蹤審計初探

　　【摘要】出于重要性和審計成本考慮，建設項目跟蹤審計的對象，主要是國家大中型建設項目。國家大中型建設項目具有投資大、工期長等特點，基于此，少出或不出問題，保證不出大的問題必然是建設項目跟蹤審計的基本目的。從體制、機制、制度層面提出建設性意見是建設項目跟蹤審計的根本目的。
　　【關鍵詞】建設項目 跟蹤審計 審計內容
　　
　　建設項目跟蹤審計是在工程審計基礎上發展起來的，源于上世紀80年代末90年代初期的治理整頓，當時叫三階段審計，即開工前、在建、竣工決算審計。這種模式一直到上世紀90年代末期，從審計風險考慮，審計署、特派辦、駐部局取消了開工前審計。2007年初，全國投資審計培訓班上，就建設項目跟蹤審計進行了專題研究，正式提出跟蹤審計的概念，多個審計機關介紹了做法，對跟蹤審計的概念、方式、難度理解不一，最通俗的說法是每年都去看看，不在時間長短，不拘于內容和形式，達到審計在盯著的目的。出于重要性和審計成本考慮，建設項目跟蹤審計的對象，主要是國家大中型建設項目。
　　
　　建設項目跟蹤審計的內涵與目的
　　
　　建設項目跟蹤審計不同于建設資金跟蹤審計，前者是對項目進行審計，圍繞建設項目的建設過程進行；后者則與過去的行業審計有類似之處，涉及資金使用的各個環節和領域。國家大中型建設項目跟蹤審計，是指國家審計部門組織對建設項目實施過程的合法性、真實性、規范性進行審計監督的活動，分為開工前審計、施工期審計、竣工結算審計和財務決算審計。開工前審計主要對資金來源是否正當落實，前期工作的各項審批手續是否完備出具審計意見；在建項目對工期超過5年的一般搞2～3次審計，主要對概預算編制、資金使用、工程質量、投資計劃下達、重大損失浪費等內容進行審計；竣工決算主要對交付使用資產的真實、完整進行審計。
　　建設項目跟蹤審計的內涵有廣義和狹義之分。狹義地講，建設項目跟蹤審計是指從項目開工到竣工的全過程審計。廣義地講，建設項目跟蹤審計是指從項目立項到編制竣工決算進行竣工驗收，包括試運轉后到正式投產前的各個階段的審計。后者涵蓋了前者的審計內容，從免疫系統論和發揮審計的建設性作用出發，從未來投資審計的層次和現代經濟發展的需要出發。本文就廣義的大中型建設項目跟蹤審計予以探討。
　　國家大中型建設項目具有投資大、工期長等特點，基于此特點，少出或不出問題，保證不出大的問題必然是建設項目跟蹤審計的基本目的。從體制、機制、制度層面提出建設性意見是建設項目跟蹤審計的根本目的。
　　
　　建設項目跟蹤審計的特點
　　
　　國家大中型建設項目跟蹤審計具有很多鮮明的特點，是對傳統審計模式缺陷和局限性的有效彌補。一是全過程審計。建設項目跟蹤審計介入時間早，是決策、審批、設計、施工、竣工驗收、竣工決算全過程的審計，能主動深入到現場，能對設計、施工、驗收和結算等過程深入審計。二是全方位審計。不僅僅是財務活動的、建設行為的合法合規，還包括對建設單位管理情況，設計單位、施工單位、監理單位、質量監督單位職責履行和人員配備情況的全方位把握。三是預防和控制為主的審計。不再局限于事后的查處，而是更加注重事前的防范和事中的過程控制和審計。四是動態審計。傳統審計范圍只涵蓋了施工和竣工結算兩個階段，且是一次性靜態審計。建設項目跟蹤審計則包含了決策、設計、招投標、施工、工程竣工結算及后評估等階段，并且對同一項目不同時點多次介入，多次審計。
　　
　　建設項目跟蹤審計的內容
　　
　　建設項目跟蹤審計大體分為三個階段，在不同的階段有不同的內容。
　　前期階段。即從項目建議書、可研、初設、安排計劃投資等正式開工前的編制、上報、審批各項工作。第一，項目立項是否需要。這是非常關鍵的環節，也是第一關鍵點。單靠審計機關的數據與資料是難以進行的，必須與相關部門、行業的數據庫鏈接，掌握全國的總體情況，才能知道市場需求和產能是否過剩，才能提出是否需要的意見，即而提出審批是否有必要。這一階段的審計重點是市場需求。第二，可研論證是否充分。這一階段的工作與上一階段總體上有相似之處，主要是論證項目的可行性，可行性論證的程序是否科學，是否真實，是否為了上項目虛假論證可行性，而且，建設單位與項目建議書的編制單位、可研報告的編制單位三者要分離。這一工作的專業性非常強。第三，環境和土地等資源的承載力。這一階段的審計內容主要是圍繞少占最好不占耕地、不造成環境污染或有有效的環保措施去開展工作，是否避免了貪大，是否做到了求洋（發達國家世界著名的企業在本土占地很少）。第四，初設編制。初設階段審計的主要內容是初設概算的編制，從投資審計初期就開展的工作，在內容上除了概算編制辦法和定額的變化外，其他方面沒有大的變化，問題在于如果從體制機制制度層面揭露問題或加以完善的話，應該就概算編制辦法進行關注，即概算編制辦法的條款是否合理，這既有一個專業性問題，又有一個宏觀經濟政策問題，對審計人員的要求非常高。
　　在建過程。第一，資金使用。這是一條主線，資金是對整個項目建設過程的各項經濟活動的貨幣化反映，在現階段乃至今后相當一個時期，只有抓住這條主線，才能從制度層面加以分析，才能反映出制度機制和機理機制之間的矛盾。在市場經濟不斷發展的今天，由于法規的滯后和不匹配，對出現的與現行法規不相符的事項或者說特定事項是更多地從機理機制考慮還是從制度機制考慮，直接體現了是否客觀公正和實事求是，也體現了是否客觀公正和實事求是與依法審計之間的關系，特別是影響到今后。如果再加上與資金使用密切相關的概算調整、計劃管理、物資管理、工程質量管理等具體的建設項目管理的職能履行的有效性，就是機制層面的東西；如果從投資經濟的角度出發，從具體項目體現的各個部門對項目管理的方式方法的集合，就是體制方面的東西；所以資金使用是在建過程的重點審計內容。第二，概算調整。主要是調整的內容是否真實和需要，過程是否合規，是否履行了必備的手續，投資規模是否合理。第三，計劃下達。投資計劃是否與年度的建設進度基本吻合，與其密切相關的資金到位是否與進度大體相符，計劃調整是否及時合理，是否按照批準的概算下達和有效控制投資規模。第四，工程質量。這又是個專業性的問題，可從另一個角度講，我們審計過的項目質量出了大問題，社會輿論不會說審計不該查質量，更多的是說經審計審過的項目。筆者認為一方面查質量是我們的職責，另一方面是不得不為的事，因為我們要面對社會。那么怎么查，是評價監理和質檢部門和建設單位的職責履行，還是代替他們去查質量，因此，一要評價監理和質檢部門和建設單位的職責履行，二要通過職責履行的分析，對質量有重大影響的薄弱環節和漏洞要實地抽查。在現階段，又有個借助外力的問題。第五，資源與環境。建設過程直接耗用了土地等各種資源，也直接對環境產生了影響。這一階段，總體設計還可以修改，概算還可以修正，計劃還可以調整。審計在這個階段的作用是非常突出的，土地是否過度耗用，是否有更好的辦法避免對自然的改變，都在這一階段得到體現，設計階段的完美與缺陷在實施階段都體現出來了。除了審批手續的完備與否外，實際的資源耗用的需要特別是土地還可以提出意見，原定的環境保護措施是否同步實施，是否有效，是否有更好的措施，完全可以通過項目實施和各界專家意見的綜合，提出建議。
　　竣工決算。這一階段主要是交付使用資產的真實完整，有無概算外項目和工程支出，是否需要。
　　
　　建設項目跟蹤審計的方式方法
　　
　　首先是在審計頻率安排上，前期和竣工結算一般搞一次審計（首次也是末次），在建過程視投資額和工期酌情決定，可一年一審，也可間隔兩年審一次，也能達到目的；其次是在審計時間的安排上，第一次審計的時間相對應充裕一些，按審計組8人（2個財務、2個工程、2個審計、1個法律、1個計算機）計算，45天左右即可完成在建項目的主要內容，其他每次控制在15天左右；第三是在審計組織方式上，由投資司商投資主管部門每年商定項目，統一方案，統一時間，由特派辦具體實施，也可委托內部審計和地方審計機關分別具體實施，最好形成特派辦、內審、地方審計機關以項目為點的立體交叉的作戰網絡；第四是在審計類型上，審計和審計調查相結合，除第一次審計外，其他以審計調查為主。
　　
　　建設項目跟蹤審計面臨的現實困難及對策
　　
　　建設項目跟蹤審計面臨著專業、時間等諸多困難，對此，我們提出了一些應對措施：第一，專業意見和專業人員。對專業性較強的工作，如項目建議書、可研的編制的真實性合理性可由審計機關提出審計的要求，以合同方式委托專業部門進行分析，提出意見，由其承擔意見的法律責任；就地審計期間的專業人員仍以聘請外部為主。第二，審計組織和時間安排。除第一次審計（含前期、竣工決算、在建）以特派辦人員為主外，其他各次由特派辦1～2人帶隊，其余人員外聘以解決時間緊的困難。第三，經費來源。一是積極申請財政納入預算；二是項目由審計署商投資主管部門定，從基建基金中支付大中型建設項目審計檢查補助費；三是配合或借助其他部門的監督檢查，達到跟蹤審計目的。（作者單位：審計署駐重慶特派員辦事處）