日本產(chǎn)業(yè)立地政策的演變及其對我國的啟示

　　摘要：日本曾經(jīng)出臺多個國土開發(fā)綜合計劃和產(chǎn)業(yè)立地政策，這些政策的頒布和實施，對日本的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。我們發(fā)現(xiàn)，日本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中自1960年代以來所遇到的幾乎所有問題，都可以在當今我國各地的社會經(jīng)濟發(fā)展中找到相應的例子。現(xiàn)在，中日兩國還面臨著許多共同的問題。本文著眼于如何吸取日本在區(qū)域開發(fā)方面的經(jīng)驗教訓，為我國社會經(jīng)濟的健康發(fā)展提供有益的借鑒。
　　關鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展；國土計劃；產(chǎn)業(yè)立地政策；比較研究
　　中圖分類號：F131.3
　　
　　一、引言
　　
　　2009年以來，我國陸續(xù)出臺了多個區(qū)域性的國家發(fā)展戰(zhàn)略。僅在東北地區(qū)，就有“遼寧沿海經(jīng)濟帶”、“長吉圖開放開發(fā)先導區(qū)”和“沈陽新型工業(yè)化綜合配套改革試驗區(qū)”三項國家發(fā)展戰(zhàn)略。在即將出臺的十二五規(guī)劃中，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展將是最引人注目的焦點問題之一。作為近鄰的日本在戰(zhàn)后也陸續(xù)頒布了一系列區(qū)域開發(fā)的國土計劃和產(chǎn)業(yè)立地政策，對這些政策加以總結(jié)，對于處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的我國來說，具有重要的現(xiàn)實意義。
　　作為東亞國家，中日兩國有許多共同之處。我們通過分析可以看出，日本曾經(jīng)經(jīng)歷過的許多問題，正在我國出現(xiàn)。而現(xiàn)在日本經(jīng)濟社會的許多問題，其根源也可以從以前發(fā)展的軌跡中得到部分解釋和說明。而且，中日兩國還面臨著許多共同的問題。
　　以下分兩個部分來進行。第二節(jié)總結(jié)日本戰(zhàn)后四個不同時期國土計劃和產(chǎn)業(yè)政策的軌跡。第三節(jié)對日本有關政策加以總結(jié)評述，并結(jié)合我國的實際情況提出相應的政策建議。
　　
　　二、日本國土計劃、產(chǎn)業(yè)立地政策的回顧以及評述
　　
　　第二次世界大戰(zhàn)以后日本遵循的基本發(fā)展模式是所謂“加工貿(mào)易”，也就是利用進口資源生產(chǎn)高附加值的產(chǎn)品然后出口的模式。首先在太平洋沿岸地區(qū)集中發(fā)展重化工業(yè)，產(chǎn)業(yè)構造從紡織業(yè)向鋼鐵、造船、化工等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換。隨之而來的問題是，由于人口和產(chǎn)業(yè)過度集中，太平洋沿岸地區(qū)與其他地方的經(jīng)濟發(fā)展水平的差距逐步擴大。
　　為了對國土構造進行調(diào)整，促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，日本政府發(fā)表了多個國土計劃，也制定了多個產(chǎn)業(yè)立地政策。下面按四個時期分別加以討論。
　　（一）1960年代的政策
　　1.全國綜合開發(fā)計劃
　　1950年代后期，日本經(jīng)濟高速發(fā)展，池田內(nèi)閣發(fā)表了著名的“國民收入倍增計劃”。當初從效率性的角度出發(fā)，提出要重視發(fā)展已有的四大工業(yè)地帶。但是，由于全國各地對此計劃提出了很多批評，隨后制訂了“全國綜合開發(fā)計劃”，其主要目的是防止主要城市的過度膨脹、縮小區(qū)域間的差距、促進區(qū)域間的均衡發(fā)展。
　　在這一時期，采取了“據(jù)點開發(fā)方式”來推進工業(yè)化發(fā)展，在全國各地大規(guī)模設立了開發(fā)據(jù)點，通過發(fā)展交通、通訊設施將其連接起來。主要發(fā)展的是鋼鐵、石油、化工等原材料為核心的臨港產(chǎn)業(yè)。
　　 2.產(chǎn)業(yè)立地政策及其評價
　　這一階段制訂的主要法律政策有《新產(chǎn)業(yè)都市建設促進法》（1962年）、和《工業(yè)整備特別區(qū)域整備促進法》（1964年）。主要目的是避免大城市的人口過度集中LO2xalXTmYMFMNDJbwYwJw==，大力建設促進地方經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域性中心城市，推進相應的工廠用地、住宅、物流基礎設施的發(fā)展，鼓勵在上述地方招商引資。
　　但是，招商引資來的企業(yè)主要集中在鋼鐵、石油、化學等基礎原料生產(chǎn)為主的臨港產(chǎn)業(yè)，大多屬于空降而來的新型產(chǎn)業(yè)，其與當?shù)匾延挟a(chǎn)業(yè)、其他相關產(chǎn)業(yè)之間的關聯(lián)性沒有得到足夠的重視。
　　（二）1970年代的政策
　　1.新全國綜合開發(fā)計劃
　　前一階段的經(jīng)濟增長大大超出了人們普遍的預期，局部人口過度集中或過度分散的問題進一步明顯。這些現(xiàn)象的發(fā)生，都與第一次國土計劃的精神出現(xiàn)了背離，日本政府以及社會各界感到迫切需要新的計劃。同時，還有一個值得關注的問題，以公害為代表的環(huán)境問題越來越引起人們的關注。
　　第2次全國綜合開發(fā)計劃（1969年）以對自然的長期保護、保存，全國范圍的開發(fā)，以及為人類創(chuàng)造豐富的自然環(huán)境為目的，在全國開展大規(guī)模的建設項目，要使開發(fā)的效果波及到全國，促進全國的均衡發(fā)展。
　　2.主要產(chǎn)業(yè)立地政策及其評價
　　《工廠等限制法》（1959年）雖然是較早的法律，卻在這一階段具有代表性。此項法律嚴格限制首都圈以及近畿圈在現(xiàn)有城市區(qū)域內(nèi)建設新的工廠和大學，鼓勵把工廠設在現(xiàn)有街區(qū)以外的地方。
　　 《工廠再配置促進法》（1972年）鼓勵企業(yè)從大都市圈向地方城市轉(zhuǎn)移，促進在地方建立新的工廠。應該說，此項政策取得了一定的成果。但是，由于企業(yè)工廠的選擇，不僅局限于國內(nèi)，有許多選擇去國外，該法律2006年被廢除。
　　（三）1980至1995年的政策
　　1.第3次全國綜合開發(fā)計劃（1977年）
　　1973年的石油危機以后，日本經(jīng)濟從高速發(fā)展進入穩(wěn)定發(fā)展時期，面臨著如何防止自然環(huán)境被破壞，日趨多樣化的國民價值觀以及能源、糧食問題，需要制定新的國土計劃，來為國民安定的生活提供長期的展望。
　　第3次計劃的目標在于：在有限的國土上，充分發(fā)揮各個區(qū)域的特點，扎根于當?shù)貧v史、文化，建設人和自然協(xié)調(diào)發(fā)展，具有安定感的健康、文化的居住環(huán)境。該計劃首次提出充分反映住民意見的生活圈“定住構想”，并在全國選定了44個“模范定住圈”。
　　 2.第4次全國綜合開發(fā)計劃（1987年）
　　進入1980年代后，日本經(jīng)濟在世界上的地位日益重要。一方面，國際金融等高端產(chǎn)業(yè)向東京集中。另一方面，由于產(chǎn)業(yè)構造的轉(zhuǎn)變，原材料生產(chǎn)和依靠出口的產(chǎn)業(yè)不景氣，導致
　　地方圈的雇傭問題日益突出。同時，由于通訊技術的發(fā)達，區(qū)域間多樣化的交流十分活躍。
　　第4次全國綜合計劃提出建立“多極分散的國土”，以地方為主導，建設具有獨特個性的區(qū)域經(jīng)濟。具體的政策上，制定了《多極分散型國土形成促進法》（1988年），促進振興據(jù)點區(qū)域和相關核心城市的開發(fā)、行政機構的轉(zhuǎn)移等。
　　3.相關產(chǎn)業(yè)立地政策及其評價
　　1970年以后，為了配合產(chǎn)業(yè)向半導體技術為代表的高技術產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換，推進以高技術為主的工業(yè)開發(fā)，制定了《高技術園區(qū)法》（1983年），并在全國選定了26個高技術園區(qū)。這些園區(qū)中都有理工科大學，靠近都市圈，并與高速公路、空港相聯(lián)系，在全國形成了網(wǎng)絡。
　　此后，這些高技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展速度超過了全國水平，從宏觀上來看取得了較好的效果。但是，為這些高技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展提供支持的相關研究據(jù)點設施沒有得到充分的發(fā)展，在研究開發(fā)、人才培養(yǎng)、研究開發(fā)成果向企業(yè)的轉(zhuǎn)化等方面，沒有取得相應的成果。
　　再后來，制定了《頭腦立地法》（1988年）。其目的在于通過促進信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而促進地方產(chǎn)業(yè)整體的發(fā)展。主要的措施是通過“區(qū)域振興整備公團”提供必要的團地，為培養(yǎng)研究開發(fā)人才的機構提供資金，為進入相關團地的企業(yè)各種提供優(yōu)惠措施等。該計劃在宏觀上取得了明顯的成果。但是，由于各個地方對該事業(yè)的重視程度不同，關鍵人才的不足，導致企業(yè)界、學術界、以及地方政府部門的產(chǎn)學官交流和不同行業(yè)間交流不足，許多類似計劃的效果有限。
　　（四）1995年以后的政策
　　1.21世紀國土綜合計劃（1998年）
　　進入1990年代后，日本經(jīng)濟由于泡沫經(jīng)濟破滅而一蹶不振。同時，面臨新世紀，行政、財政、教育等日本社會經(jīng)濟的構造問題需要進行全面的轉(zhuǎn)型。該計劃的目標是，使日本從“一極一軸國土構造”變成“多軸型國土構造”，充分發(fā)揮各區(qū)域的特點，提供可供選擇的多樣化生活方式。具體來說，2010-2015年期間，在多樣化參加和區(qū)域間協(xié)調(diào)的基礎上，積極推進（1）創(chuàng)造多自然居住型區(qū)域。（2）大都市的再生。（3）開展區(qū)域間協(xié)調(diào)。（4）形成廣泛的國際交流圈。
　　
　　2.國土形成計劃（2008年）
　　新的國土目標是：具有多樣性、廣域協(xié)調(diào)性的能夠自立發(fā)展的，美麗的、便于生活的國土。在廣域區(qū)域內(nèi)，各自的資源得到最大限度的利用。向外，著重與東亞地區(qū)的交流合作。在人口減少和老齡化的進程中，各個廣域區(qū)域要充分發(fā)揮各自特色。
　　3.主要產(chǎn)業(yè)立地政策及其評價
　　在全球化大競爭的時代，產(chǎn)業(yè)立地條件的國際競爭力，是影響一個國家經(jīng)濟活力的重要因素。在這種背景下，《區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚活性化法》（1997年）的目的在于形成日本在產(chǎn)業(yè)集聚方面的比較優(yōu)勢，促進制造業(yè)為基礎的產(chǎn)業(yè)集聚的形成。根據(jù)該法案，政府為借用工廠、工廠用地、以及辦公設施和研究開發(fā)設施提供支援。
　　 《產(chǎn)業(yè)集群法》（2001年）則關注于企業(yè)、大學、行政之間網(wǎng)絡關系的形成，促進其相互融合和創(chuàng)新。在第1期（2001-2005年），以國家為中心，設立產(chǎn)業(yè)集群項目，形成產(chǎn)業(yè)集群的基礎。第2期（2006-2010年）支持具體事業(yè)發(fā)展、企業(yè)革新以及創(chuàng)造新型企業(yè)。第3期（2011-2020年）著重促進產(chǎn)業(yè)集群活動的自立。
　　《企業(yè)立地促進法》（2007年）主要是為了加強各個區(qū)域獨自的優(yōu)勢，形成多樣化的產(chǎn)業(yè)集群。每個地區(qū)都制定基本計劃，以地方基層政府為主體，地方的經(jīng)濟界、金融機構、大學等參加，共同形成總的制度設計。
　　
　　三、日本發(fā)展經(jīng)驗對我國的啟示
　　
　　（一）對日本國土計劃、產(chǎn)業(yè)立地政策的總結(jié)
　　戰(zhàn)后日本著眼于恢復經(jīng)濟，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來看，首先選定在太平洋沿岸進行重點投資發(fā)展重化工產(chǎn)業(yè)，并迅速取得了成功。從長大重厚的重工業(yè)，到后來短小輕薄的電子產(chǎn)業(yè)，這段歷史值得關注。如果當初不集中投資到沿太平洋區(qū)域，如果不集中資源于重化工業(yè)，日本的發(fā)展是否能像后來一樣順利？這是一個歷史難題。一般認為，在經(jīng)濟基礎極端薄弱的時期，集中投資可以提高效率，促進經(jīng)濟的增長。
　　但是，日本的重化工業(yè)在后來卻逐步衰落，讓位于新興的電子產(chǎn)業(yè)和汽車產(chǎn)業(yè)。這些新興產(chǎn)業(yè)的崛起，與其說是得益于有關產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟政策，還不如說是由于國際間激烈競爭的結(jié)果。實際上，當時的通產(chǎn)省在日本電子產(chǎn)業(yè)和汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，一直認為他們不可能與美國等發(fā)達國家競爭。日本在這些新興產(chǎn)業(yè)上的成功經(jīng)驗教訓值得總結(jié)。
　　1960年代以后的經(jīng)濟高速發(fā)展期，大城市的人口急劇增加，伴隨而來的是各種各樣的社會問題發(fā)生。而區(qū)域經(jīng)濟間的差距問題成為當時國土政策的關鍵。為了鼓勵企業(yè)到地方投資，鐵路、公路、港灣等交通基礎設施在全國展開。從長期的結(jié)果來看，人口涌入大城市的趨勢得到了緩解，區(qū)域間的差距也進一步縮小，但是，以東京為中心，以太平洋沿岸為主的“一極一軸構造”并沒有得到改善。
　　“新產(chǎn)業(yè)都市”建設以及投往地方的大量基礎設施投資，對促進地方經(jīng)濟發(fā)展曾經(jīng)產(chǎn)生過積極的作用。但由于日本國內(nèi)生產(chǎn)成本的迅速上升，比起來在內(nèi)地投資，去海外投資更劃算。所以，很多內(nèi)地試圖吸引沿海產(chǎn)業(yè)的“新產(chǎn)業(yè)都市”，不得不面臨無商可招的尷尬局面。而地方對政府投資的長期依賴，一來對地方經(jīng)濟的自立起到了反作用，二來為現(xiàn)在的巨額政府債務埋下了禍根。
　　（二）我國現(xiàn)階段國土計劃和產(chǎn)業(yè)政策的特點和問題
　　在我國現(xiàn)在所遇到的問題中，既有日本1960年代集中發(fā)展重化工型臨港產(chǎn)業(yè)的問題，也有1970年代大規(guī)模開發(fā)內(nèi)地，促進城市化和產(chǎn)業(yè)化的問題。同時，1980年代以后所遇到的環(huán)境問題、人口老齡化問題、區(qū)域開發(fā)、發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群等問題，都在我國可以找到相應的例子。由于我國的國土面積大，區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平差異巨大，同時面對多種復雜的問題，借鑒其他國家的發(fā)展經(jīng)驗就顯得尤其重要。
　　我國的發(fā)展首先從沿海開放地區(qū)開始，后來提出西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起，近幾年陸續(xù)推出多個區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略。東部沿海的珠三角、長三角、京津冀（環(huán)渤海）都是舉全國之力開發(fā)的典型。之后的多個區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略，其實主要是依靠地方自身的努力。從這一點來說，我國更有可能實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的自立。但同時，區(qū)域間以及區(qū)域內(nèi)部無序競爭、浪費資源的現(xiàn)象非常突出。其根本原因在于我國的發(fā)展以行政命令為主，缺乏有關法律的明確規(guī)定。地方政府根據(jù)自身的實際情況發(fā)展，實際上變成了各個地方任意發(fā)展，追求短期利益，忽視長遠利益和危害環(huán)境、影響居民生活的例子比比皆是。
　　從產(chǎn)業(yè)的角度來看，各地都熱衷于大項目，熱衷于所謂高技術產(chǎn)業(yè)，熱衷于從外部招商引資，熱衷于GDP競爭，而對中小企業(yè)，對于既有產(chǎn)業(yè)，對于民生問題的關注遠遠不夠。其結(jié)果，各地產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象嚴重，惡性競爭不斷加劇，能源、環(huán)境問題日益突出，經(jīng)濟發(fā)展的扭曲現(xiàn)象日益加劇。同時，由于大部分開發(fā)都集中在產(chǎn)業(yè)上，對人的關注不夠，企業(yè)研發(fā)投入，與大學和科研就夠的合作，不同產(chǎn)業(yè)之間的交流仍然存在著很多問題。而當?shù)卣膭罡咝录夹g的有關措施，往往成為一種新的尋租手段，對資源的有效配置起到了相反的作用。我國在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，真正發(fā)展成為具有國際競爭力的民營企業(yè)卻屈指可數(shù)，這一點尤其發(fā)人深思。
　　（三）日本經(jīng)驗對我國的啟示
　　日本的發(fā)展經(jīng)驗有很多值得我們學習和思考的地方。從產(chǎn)業(yè)面上來講，從輕工業(yè)到重化工業(yè)、高度制造業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換，還有從工廠立地到頭腦立地、對國際競爭力以及對區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群的重視這樣一個過程來看，日本的經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)政策一直在隨著時代的變化而不斷調(diào)整。尤其是相關的許多立法，從制度上為其經(jīng)濟發(fā)展奠定了基礎。對我國來說，尤其具有重要的借鑒意義。
　　在產(chǎn)業(yè)選擇上，要注意形成具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。從日本的中國重化工業(yè)的成功到后來的衰落，再看電子、汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，依靠政策保護的產(chǎn)業(yè)是沒有前途的。只有在國際競爭中獲勝，才能獲得長遠的發(fā)展。我國的許多地區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，依然著眼于在國內(nèi)的領先地位，而對國際競爭的認識不足，這是非常危險的。
　　當然，日本也有許多教訓，尤其是關于區(qū)域均衡發(fā)展方面，雖然他們做出了許多努力，但是總體來說并不十分成功。東京一極化的局面一旦形成，地方經(jīng)濟的發(fā)展會受到極大的制約。相反，為了改變這種局面而往地方大量投資，并沒有改變地方與大都市之間的經(jīng)濟差距，反而滋長了地方依靠中央政府的慣性。由此而產(chǎn)生的巨額債務，已經(jīng)成為日本經(jīng)濟的一場噩夢。
　　另外，關于開發(fā)據(jù)點城市的選定，一定要注意與已有產(chǎn)業(yè)以及背后腹地的需要相結(jié)合，要注意與周邊區(qū)域的協(xié)作與交流，提高資源的利用效率。對待空降式的招商引資一定要慎重，要緊緊圍繞當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)特點以及企業(yè)的實際出發(fā)。還要注重形成區(qū)域間的協(xié)調(diào)機制。
　　最后，優(yōu)秀人才以及關鍵人才對于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是必不可少的。與大學、研究機構之間的產(chǎn)學官以及不同行業(yè)的交流是十分必要的。經(jīng)濟的發(fā)展，最終依賴的是其中的人才，光見項目不見人才的現(xiàn)狀亟待改變，日本的成功有賴于其高素質(zhì)人才，而近些年來的停滯，也讓人們看到了其高端關鍵人才不足的局面。我國經(jīng)濟的發(fā)展，不能光看到短期利益，要注重人的發(fā)展，為人才的發(fā)展創(chuàng)造好的環(huán)境，這才是長期發(fā)展的根本所在。
　　
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　　（編輯：何樂）