實現煤礦塌陷地集約化利用方式創新探討

　　［摘 要］據統計，我國煤礦礦井開采占整個煤炭開采產量的95%左右，露天開采僅占5%左右，在煤炭開采區形成了大面積的塌陷地。據資料顯示，截至2008年在江蘇省銅山縣僅采煤一項就造成15.28萬畝土地塌陷。因此，實現社會資源合理利用促進煤礦塌陷集約化利用將是我國提高土地利用率的重要途徑之一。
　　［關鍵詞］煤礦塌陷地；集約化利用；農村經濟組織
　　［中圖分類號］P642.26 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-6432（2011）10-0044-02
　　
　　1 實現煤炭塌陷地集約利用的基本原則
　　
　　(1)改善塌陷地的生態環境狀況。煤炭開采不可避免地會造成地面沉降、土地下降等問題。一方面，土地形態的變化導致土地可利用規模的降低，煤礦廢棄物引起塌陷地水體污染是造成塌陷地生態失衡的主要原因；另一方面，煤礦的地下開采造成的煤礦塌陷地形成了較大的水體，可以作為其他土地復墾及農副業生產的一種有益補充。因此，塌陷地土地利用需要結合現有土地狀況，結合塌陷地水體開發，以改善塌陷地的生態環境狀況為基本前提進行合理的土地集約利用。
　　(2)實現經濟效益、社會效益、生態效益的有機結合。實現土地利用開發模式運用的集約化，前提條件是因煤礦開采所引起的失地農民在就業和社會保障的可持續的實現，并且能充分利用現有條件促進當地生產的進行。煤礦開采能夠帶來巨大的經濟效益，在促進地方財政收入增長的同時又能提高當地生產生活的水平；人們生產生活水平的提高又能反過來促進對煤礦塌陷地治理投入水平的提高。要實現煤礦塌陷地土地集約化利用水平，就需要提高人們的思想認識，將實現土地集約利用與促進人們生產生活水平提高相結合，最終實現綜合效益。
　　(3)具備塌陷地治理的經濟性。塌陷地治理是煤礦開采所造成的后果。對于這一后果所產生的問題是政府和煤礦企業都需要承擔的責任。外部治理者的引入或者政府及煤礦企業自身的治理都需要的前提條件——塌陷地治理的經濟性。
　　塌陷地的治理是實現集約化利用的基礎，但是由于塌陷地治理的前提投入是巨大的。因此，以效益的可得性為著眼點，將政府、煤礦企業與外部治理者的利益相結合才能最好地實現塌陷地治理的治理主體問題。
　　
　　2 實現塌陷地集約化利用的方式創新
　　
　　(1)新型農村經濟組織多種組成形式作用的充分發揮。主要包括以下幾種形式。
　　第一，“政府+企業+農戶”。即由政府提供政策支持，并加強基礎設施建設，改善投資環境，吸引外來企業進行投資；由企業提供開發資金以及總體規劃，同時充分利用當地的人力資源，通過提供就業崗位調動農戶的積極性，綜合統籌，發揮三方在集約化利用開發中的作用。優越性：在一定程度上兼顧了各方面的利益，實現了塌陷地的規模化利用；實現了所有權與經營權的分離，提高了利用效率；實現了失地農民的再就業；弊端：強化了集體組織配置土地的權利，弱化了農民的經營權。作為塌陷地治理效益實現的最低層環節的農民的經營，容易受到企業經營的影響而損害農民的利益。
　　第二，“公司化”經營。借助于現今較為普遍的地方政府“地方債”的形式，政府為塌陷地利用發行債券，以證券發行所獲得的資金作為塌陷地集約化利用的基礎資金，設定塌陷集約開發項目進行社會招標；以塌陷地本身或債券發行募集資金作為項目開發企業的股份參與企業在本地區的開發利用。優越性：企業經營的靈活性好；政府作為企業經營的股東，能夠在需要的情況下參與企業的經營決策，從而減少企業經營帶來的外部性問題。弊端：現行土地制度下，塌陷地的農村土地的所有權性質還沒有確定的條件下容易在經營產生效益后的糾紛；缺乏進行開發建設的外部監督機制，不能有效監督公司的運營易造成對外部環境的損害。
　　第三，“股份合作化”，集體開發利用。現在大多數的塌陷地的主要區域是農村的土地，按照農村土地的集體所有制條件下，塌陷地的開發利用主體可以以農村集體作為開發利用的主體。地方政府牽頭，以塌陷地所在地的各個集體為主體進行開發建設。優越性：可以實現失地農民的再就業，帶動地方經濟的發展；實現地方經濟特色，實現了地方特色，改變了地方的外在面貌。弊端：“單打獨斗”的經營模式不能實現規模效益；規模小、資金實力弱，無法承擔起較大規模的開發利用。
　　(2)創新治理模式，引入塌陷地治理的“虛擬組織”。虛擬組織模式是可以在較短時間內集聚組織活動所需人力、物力和財力的一種有效方式。組織內的合作伙伴以自身所具備優勢技術，參與某一項目的共同開發、共同分擔費用并共享技術，以最終完成某一項既定項目為目標。項目結束時虛擬組織即解體，一旦有新項目需求，則又開始尋找新的合作伙伴組成新的虛擬企業。
　　引入獨立的外部虛擬組織，以組織內某一或一些需求為主要服務目標。煤礦塌陷地治理需要在資金、技術等方面的共同作用下才能實現利用效益。因此，對于政府或者煤礦企業可以采用“虛擬企業”的方式，主要是以某一塌陷地治理工程為紐帶，以短時期內的組織組成形式來吸收外部的智力、技術支持，并可以通過煤礦企業與其他企業合資開發的形式來獲得外部資金、技術和服務的支持。
　　
　　3 塌陷地集約化利用實現的因素
　　
　　(1)塌陷地集約化利用的資本來源。塌陷地集約化利用所需資金可以以銀行貸款、政府債券募集的資金以及塌陷地經營主體間的互相參股等形式的作為資本來源。同時，作為農村土地所有者的農村集體也可以充分發揮作用，主要是通過對失地農民補償款的部分資金作為涉及本集體土地塌陷的開發治理資金，集體可以將涉及集體成員的資金作為塌陷地開發利用的原始股份，既可以增加集體成員就業，又可以有效增強集體實力。
　　(2)保護好塌陷地域的生態環境。在原有旅游業和塌陷地新興產業的基礎上，旅游業與其他產業之間實現相互滲透、相互結合，逐步推動旅游產業鏈的延伸，以旅游業為主的新的產業結構將會逐漸代替煤礦塌陷地原有的以農業和工礦業為主的產業結構，成為當地主體經濟結構，推進資源型城市的轉型，實現產業結構的優化和升級。為塌陷地的治理研究以及煤礦資源枯竭城市的產業轉型提供了一條嶄新的思路。
　　(3)以人為本，切實保護好失地農民的利益。積極拓寬失地農民就業安置途徑，在貨幣補償的同時，積極探索用工安置、留地安置、土地使用權作價入股安置等方式，要盡快建立失地農民養老保險金制度，從根本上解決失地農民的長遠生計問題。抓住當前煤炭需求旺盛、煤炭行業看好、煤炭企業資金實力相對較強的機遇，不失時機地把這一保障體系建立起來。
　　(4)政府角色的定位。一方面，政府可以為塌陷地開發的企業提供政策等方面支持。塌陷地治理，主導權在政府，進行包括旅游業開發等集約化塌陷地利用是政府較好地行使權力、履行治理義務的體現；同時，通過積極向國家申請旅游開發、第三產業興農和生態建設項目，從項目建設層面積極尋求國家立項，爭取國家相關政策的支持。另一方面，政府可以在企業經營與促進失地農民就業及農村集體間的關系起到協調作用。進行專門培訓與再教育，為失地農民進行在集約化經營基礎上的、所需要的生存技能提供服務。
　　
　　4 討論與結論
　　
　　安徽省阜陽市潁上縣迪溝鎮的以旅游為載體的塌陷地治理模式，即通過對塌陷地的生態恢復為旅游業的發展提供了重要基礎，同時又通過發展旅游業為塌陷地的治理提供了重要的資金來源、政策和群眾支持，為塌陷地的進一步治理提供重要保證的塌陷地集約化的土地利用是典型的發展范例。
　　煤礦塌陷地集約化利用的實現是一項任重道遠的復雜的系統工程，需要不斷的模式摸索。要充分考慮政治、經濟、社會和環境等各個方面的因素，才能實現對塌陷地的生態恢復和資源的合理利用。因此，在以吸引各類產業促進塌陷地治理的同時，要根據塌陷地自身的資源優勢，尋找到具有促進自身發展的道路與增長方式，只有這樣才能真正實現塌陷地產業和地方經濟的長遠發展。
　　
　　［作者簡介］儲凡樂(1985—)，男，山東兗州人，江蘇省南京市河海大學公共管理學院土地資源管理專業2009級碩士研究生，研究方向：土地經濟與管理。