農產品質量安全監管體系建設研究

　　[摘要]農產品質量安全是食品安全的基礎環節，關系著人民群眾的健康乃至生命財產安全。近年來我國農產品質量安全事件頻發，給社會利益造成了重大損失。本文研究分析了當前我國農產品質量安全監管體系中存在的主要問題，結合浙江省實例提出了加強農產品質量安全監管體系建設的思路與措施。
　　[關鍵詞]農產品；農產品質量安全；監管體系；對策
　　[中圖分類號]F323
　　[文獻標識碼]A
　　[文章編號]1005－6432(2011)19－0106－03
　　
　　1　引言
　　
　　近年來，我國食用農產品質量安全水平雖然有了較大的提高，但生態環境惡化、化學投入品濫用、食用農產品藥物殘留超標及病害性防控等突出問題仍然沒有得到徹底解決，食用農產品質量引發的重大危害事件時有發生。如近幾年頻繁發生的毒大米、毒面粉、瘦肉精、注水豬肉、毒豇豆等農產品質量問題。這些農產品質量問題嚴重威脅著人們的身心健康和生命安全，在全國引起了廣泛關注，同時也為市場監管部門拉響了警報。雖然政府作了許多努力，但食用農產品質量安全的形勢仍不容樂觀。
　　
　　2　農產品質量安全監管體系存在的問題
　　
　　2.1法律法規體系有待細化
　　2009年2月28日由十一屆全國人大常委會第七次會議審議通過的《食品安全法》為食用農產品安全法制化管理奠定了基礎。之前發布的《農產品質量安全法》涉及了農產品質量安全管理中“從農田到餐桌”的全過程，明確了各方主體所承擔的法律責任，但我國食用農產品安全法律法規體系仍存在一些有待改進的地方。
　　(1)法律實施主體銜接不力
　　《農產品質量安全法》規定了農產品質量安全監管由農業行政主管部門負責，而《食品安全法》規定食品安全監管由衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門負責，每一個部門都是相應環節的監管主體。同時相關部門還存在重審批輕監管、亂審批不監管的問題。實踐證明，按食品鏈來分工監管，容易出現環節監管空隙，交叉監管容易形成“兩不管”地帶，形成實際監管盲區。毒奶粉事件發生的關鍵是奶源站環節監管成為空隙，農業部門與質檢部門都認為是對方的事，結果就造成了都不管的局面。
　　(2)法律實施的保障條件不足
　　法律的價值在于實施。法律實施必須保證機構完整、人員數量配備充分及素質合格、滿足技術需要等條件。
　　目前在法律法規實施方面存在一些不足之處，主要表現為食用農產品監管體系建設的滯后，造成食用農產品質量安全的監管乏力。以承擔食用農產品質量監管主要機構為例，存在檢測體系不健全和檢測技術水平較低的問題。目前，通過農業部授權認可和國家計量部門認證的食用農產品質量安全檢驗檢測中心有238家，全國省、市、縣農業部門已經建立檢測機構1100多家。從數量上全國平均每三個縣只有一個檢測機構。檢測技術水平較低影響安全監管，不僅表現在“海南毒豇豆”兩省檢測方法和結果的爭議上，也表現在全國大部分農貿批發市場檢測難以全面實施上。
　　(3)法律實施的對象分散
　　目前，我國農產品生產的主力軍仍然是分散的農戶，這種管理對象的特點有別于大部分發達國家，也有別于食品業。《農產品質量安全法》主要針對農業企業和經濟合作組織進行規定，對于廣大的分散生產者的有效監管機制仍需進一步研究和探索。
　　
　　2.2安全技術支撐體系有待完善
　　食用農產品的質量安全監管需要依賴相應的技術支撐，但技術的形成需要長期的積累，也需要國家持續的重點支持。
　　(1)技術應用的規范引導不夠，技術轉化率低
　　我國食用農產品安全技術的轉化率比較低，究其原因，一方面是因為農技推廣機構經費不足，導致許多安全技術的示范、推廣工作無法開展，新知識、新品種、新技術、新產品的擴散渠道不暢；另一方面，生產者的文化素質較低，接受新知識、新技術的意識差及經濟能力的制約，也影響了安全控制技術的應用。
　　(2)快速檢測技術亟待研發
　　許多食用農產品是鮮活產品，而且品種多、流通快，這就要求有毒有害物質檢測技術既快速又能符合精確度要求。這看似是一個小的技術環節，然而面對我國的實際卻是涉及食用農產品是否能實現高效監管的大問題。
　　(3)安全技術標準急需與國際對接
　　目前缺乏國際標準的研究和制定經驗。例如，以風險分析為基礎的食用農產品安全標準已經成為當今世界的趨勢，而我國在這方面一直比較落后，許多標準中的指標沒有充分利用風險評估技術，標準的科學性和可操作性都不夠。
　　目前尚存在食品安全標準內外有別的現象：據權威機構報道，中國對200余個國家和地區出口食品的合格率多年來始終保持在99.8％以上，充分說明我們在食品出口安全問題上是一個高度負責任的大國。然而，國內的食品安全卻始終是個大問題。這與歐美、日本等發達國家通常都是把質量好的產品留在國內給自己人使用存在較大的觀念差異。
　　
　　2.3監管制度缺乏或實施不力
　　監管制度、監管措施缺位，即使有相關制度，在實施力度上彈性較大或實施不力，尤其是相關的處罰措施、整改措施難以到位，導致發生屢錯屢犯、難以禁絕的現象。
　　
　　3　農產品質量安全監管體系建設的思路與對策
　　
　　3.1完善法律法規和標準體系
　　(1)明確政府是我國農產品質量安全政府監管制度的主體
　　政府具有組織優勢、壟斷性的強制力和公信力，應利用政府權威公布市場農產品質量安全信息。同時，政府又是超越市場交易主體之上的公共組織，其主要任務是法律監督和提供服務。應盡快改變現在的“多頭管理”為“一家為主、相關方參與”的管理方式，以法律的形式明確界定各部門的職責分工，逐步建立責權一致、權威性強、運轉高效的長效管理體制，從而不斷提高政府對農產品質量安全管理的效率。
　　(2)加強立法
　　在現行法律的框架下，加緊制定能根據不同類別具體調整的，關于農產品安全、衛生及正確標志的專門法律，全面夯實農產品質量安全的法制基礎；盡快出臺《農產品質量安全法》實施細則及配套法規。
　　(3)強化農產品質量安全標準制度建設
　　加緊配套和完善農業標準化體系建設，盡快細化并出臺《農業標準化管理辦法》；積極采用國際標準和國外先進標準。加大對CAC、OIE和IPPC標志的采標力度。
　　
　　3.2強化安全技術支撐體系建設
　　(1)積極構建安全技術標準體系
　　加強技術標準研究。通過技術創新推動技術標準建設，加強農產品質量安全標準的技術研究，加快對高水平技術標準的研制，不斷提高農產品質量安全標準的適應性；積極采用國際標準和國外先進標準，加大對CAC、OIE和IPPC標志的采標力度；同時加快國外先進標準向國內標準的轉化，推動國家標準體系建設。重點扶持一批國家骨干科研機構，為標準體系建設提供技術支持。
　　積極參加國際標準制定。支持自主制定和參與制定國際技術標準，鼓勵與推動國內技術標準成為國際標準。對影響我國產業技術進步的國外技術法規，組織專家、學者、科研院所進行研究論證，提出相應政策，消除國外技術壁壘。
　　提高標準制定審查工作，合理縮短標齡。加快我國農業質量安全標準的調整、修訂、補充等梳理工作，注重標準的配套性；盡快細化完善并出臺農業標準化體系；加大農產品質量安全標準普及、宣傳工作的力度，引導農產品生產和流通各環節，嚴格執行強制性國家標準和行業標準，積極引用推薦性國家標準和行業標準，鼓勵采用國際標準。
　　同時堅持內外并重、一視同仁的原則。食品安全對外出口要重視，要負責任，對內更要嚴格管理，因為這關系到我們整個國家民族的前途和利益。
　　(2)提升生產技術與技術轉化率
　　組織力量進行攻關，取得自主知識產權的關鍵技術和核心技術，帶動產業技術整體水平的提高。大力推動科研院所將擁有的知識產權的創新成果轉化為現實生產力，不斷提升四新技術成果的轉化率。
　　自上而下要重視技術推廣工作，尤其在經費上、人員上要給予保障，確保推廣渠道的暢通。同時要加強新知識傳授、更新制度，盡快強化規范化的教育培訓，使得新技術能盡快給予傳播、應用，避免生產過程中農藥、化肥的不合理或盲目施用，造成地下水、土壤、大氣和食用農產品污染。
　　(3)提升技術檢測水平
　　加強人員培訓與國際交流；強化檢測人員培訓工作；開展檢驗檢測技術的研究，加強對國外先進檢測技術和方法的引進和驗證工作。
　　以浙江省為例，“十五”期間浙江省制定并實施了《浙江省農產品質量安全檢測體系建設規劃》，農業系統已建立各類檢測機構(檢測點)172個，其中農產品及投入品質檢中心(站、所)65個、市場和基地檢測點107個；建立省、市、縣三級動物疫病監測實驗室79個，初步形成了省、市、縣三級配套、定量與定性檢測相結合的農產品質量安全檢測網絡。“十一五”期間，新建100個農產品質量動態監測點。進一步加強監測人員隊伍建設，全面提升檢驗檢測能力和水平。要求省級綜合性農產品質量安全檢驗檢測中心著重于提高裝備水平，提升檢測能力；市級區域性檢測中心和縣級檢驗檢測機構著重于結合主導產業特色，提升日常監督檢測和咨詢服務能力。
　　
　　3.3切實加強監管制度的建設與實施力度
　　(1)加強執法監督能力建設
　　建立完善并組織實施農產品產地、農業投入品、農產品生產、農產品包裝與標志、農產品質量監測與市場準入、信息發布、農產品質量安全責任追究等一系列監管制度，落實對農產品產前、產中、產后各環節的監管。充分發揮農業綜合執法優勢，目前浙江省11個市、80個縣(市)組建了農業行政執法支(大)隊，專職從事農業執法工作人員近1500名，形成了“省有總隊、市有支隊、縣有大隊，上下貫通，運行有效”的農業行政執法體系。將農產品質量安全執法作為農業行政執法的重要內容，進一步加強執法力量，完善執法手段，規范執法行為，切實履行法律賦予各級農業行政主管部門的行政處罰、行政許可、行政強制等執法職權，不斷提高農產品質量安全監管執法水平。
　　(2)健全食用農產品全程、無縫隙監管制度
　　建設覆蓋城鄉的食用農產品安全監管網絡是一項基礎性的、保證性的長效工作。安全監管網絡的基層化延伸，可提高小規模生產食用農產品市場準入的門檻，加大對小規模生產者的教育和監管力度，并從源頭上規范和監管食用農產品生產中投入品的使用。
　　從種植、養殖、生產加工、批發零售和消費等環節抓好食用農產品安全的全程管理，進行全方位監管，實行無縫隙覆蓋。對食用農產品生產過程實行全程監控，確保食用農產品不受污染，進而保證食用農產品安全。
　　(3)建立食用農產品的風險管理及預警機制
　　2010年11月衛生部會同農業部、商務部、工商總局、質檢總局、食品藥品監管局發布了《食品安全信息公布管理辦法》，規范了食品安全信息公布行為，強化食品安全風險評估信息、警示信息、重大食品安全事故及其處理等信息及相關工作機制。建立食用農產品流通、消費領域的預警機制，以抽查、巡查和專項檢查等形式對流通、消費領域的食品質量進行監測，公布監測結果，讓消費者充分享有知情權，引導消費者安全消費，以此作為強化對食用農產品質量監管的重要手段。
　　在食用農產品的風險管理和預警方面，浙江省的做法值得提倡。早在2008年浙江省出臺了《關于加強食用農產品入市管理工作若干意見》，強調生產企業、基地及超市、商場、市場等食用農產品生產經營主體，按照《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》，對食用農產品質量安全承擔第一責任人職責。商場、超市和市場舉辦者應加大食用農產品質量檢測設備投入，加快檢測機構和信息系統建設，強化質量責任和自檢自律意識，確保產品質量安全。加強內部管理，明確產品質量安全管理責任，實行不合格產品退市制度。發現銷售不符合法定要求產品或其他違法行為的，及時停止銷售并向有關部門報告。
　　(4)實現食用農產品標志管理，建立可追溯制度
　　實現農產品質量安全可追溯有兩個途徑：一種是按食品鏈從前往后進行跟蹤即從生產基地、批發商、運輸商(加工商)到銷售商，這種方法主要用于查找質量安全問題的原因和出現環節；另一種是按食品鏈從后往前進行追溯，也就是消費者在銷售點購買的農產品發現了質量安全問題，可以向前層層進行追溯，最終確定問題所在，這種方法主要用于問題農產品的召回和責任的追溯。現階段，我國應要求生產經營者須對生產、經營農產品的質量安全承擔責任，對其提供的農產品出具追溯憑證，附相應產地、產品合格、經營者信息，有助于確定產品的身份、歷史和來源，為標志提供信息。對食用農產品原料進行進貨索證索票、購銷臺賬、檔案管理等制度，實行食用農產品質量溯源，嚴把市場準入關。
　　2008年浙江省政府辦公廳轉發了省食品安全委員會辦公室《關于加強食用農產品入市管理工作若干意見》，決定推行食用農產品入市管理制度。《意見》中規定今后凡在浙江省生產加工和進入銷售的食用農產品，由生產加工者提供相關供貨憑證，經營者也須索取相關進貨銷售憑證，從源頭上加強食用農產品的安全監管。《意見》要求，對入市銷售的食用農產品實行索證索票制度。
　　杭州市在2009年提出：將通過5年努力，建立健全農產品質量安全監管四大體系，基本實現對蔬菜、豬肉、水果、茶葉和水產品等主導鮮活食用農產品的全程可追溯管理。一是建立健全市、區(縣、市)、鄉鎮(街道)三級農產品質量安全監管體系，實現監管重心下移。二是建立農產品質量安全監測綜合體系，實現監測關口前移。形成以市級監督抽檢為輔助，縣級例行監測為骨干、各鄉鎮快速定性動態監測為基礎的農產品質量安全監測綜合體系。三是建立健全農產品質量安全目標管理責任制和責任追究制，實現監管職責明晰，監察有責可問。四是建立健全農產品質量安全追溯體系，實現主導鮮活食用農產品的全程可追溯管理。
　　
　　4　結論
　　
　　農產品質量安全直接關系到人民群眾的健康和社會的和諧穩定，提高農產品質量安全水平，是一項長期而艱巨的系統工程和全民性問題。農產品質量安全監管不能過高期望于企業或個人的力量，只有依靠政府強有力的政策和財政支持，提高民眾認識，整合全社會的可用力量，共同管理，農產品質量安全才能真正得到保