試析城鎮(zhèn)污水處理的市場化改革的動因及政策建議

　　[摘要]回顧城鎮(zhèn)公用事業(yè)市場化進(jìn)程的10年，取得卓越的成績，但也暴露諸多問題。城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)作為水務(wù)事業(yè)的一個分支，歷經(jīng)新中國成立初期的原始發(fā)展階段，改革后的技術(shù)攻堅(jiān)階段，現(xiàn)在迎來了資本拉動時(shí)代。筆者在分析了污水處理市場化改革動因的基礎(chǔ)上，提出了統(tǒng)籌規(guī)范水務(wù)改革、改善水務(wù)投資結(jié)構(gòu)、建立行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)企業(yè)績效考核的建議，以期進(jìn)一步完善污水處理的市場化改革。
　　[關(guān)鍵詞]污水處理；市場化改革動因；問題剖析；政策建議
　　[中圖分類號]TV697.4
　　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A
　　[文章編號]1005－6432(2011)19－0043－02
　　
　　面對生態(tài)環(huán)保的關(guān)注，對城鎮(zhèn)污水、垃圾處理的要求隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來越高。以提高企業(yè)運(yùn)營效率，優(yōu)化資源配置的市場模式成為了城鎮(zhèn)污水處理改革的主要方向，尤其是在2000年《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》出臺之后，公用事業(yè)的市場化改革迎來了高速發(fā)展時(shí)期，如何完善公共事業(yè)市場化改革已迫在眉睫。
　　
　　1　污水處理市場化改革的動因分析
　　
　　(1)水資源的短缺亟須市場化改革。在地球表面70.8％的水域覆蓋中僅僅有0.26％的世界總水量供人類使用，而且分布不均勻。20世紀(jì)50年代以后，全球人口的急劇增加和工業(yè)的迅速發(fā)展導(dǎo)致全球水資源不斷惡化。“水危機(jī)”的日益嚴(yán)重引起了人類的廣泛關(guān)注。在中國人均水資源量2200m³，約為世界人均水資源量的1／4，是世界上13個貧水國家之一。若按照目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和污水增速發(fā)展下去，至2030年人口達(dá)到16億時(shí)，人均占有淡水資源將減少到1760m³，已經(jīng)接近了國際上規(guī)定的人均水資源占有量為1700m³即為用水緊張國家的警戒線。水資源的短缺已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧的重要制約因素。水資源的市場化改革應(yīng)運(yùn)而生。
　　(2)政府資金不足，需要引進(jìn)社會資本進(jìn)行污水處理。2010年2月14日，國家環(huán)保部公布了2010年的減排目標(biāo)中明確指出新增城市污水處理能力達(dá)到10500萬m³／d，預(yù)計(jì)新增污水處理能力6000萬m³／d，要求城市污水處理率不低于60％，建制鎮(zhèn)污水處理率不低于50％。按照此目標(biāo)估算，需要新增建設(shè)投資3000億元，尚不算每年上億元的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。顯然，這個目標(biāo)僅靠財(cái)政資金是難以實(shí)現(xiàn)的。因此引入社會資本，利用新的建設(shè)模式，進(jìn)行污水處理行業(yè)的市場化改革是解決政府資金不足的戰(zhàn)略選擇。
　　(3)污水處理的行業(yè)性質(zhì)具備市場化運(yùn)行的基礎(chǔ)。水務(wù)系統(tǒng)市場化改革的核心無非兩點(diǎn)：其一，提高水務(wù)企業(yè)的效率，其二，優(yōu)化資源的配置。傳統(tǒng)觀念上，大家認(rèn)為水務(wù)系統(tǒng)屬于公共物品，須由政府壟斷經(jīng)營。經(jīng)濟(jì)學(xué)上界定物品的屬性根據(jù)其競爭性和排他性來界定的，某行業(yè)適用壟斷或是競爭是根據(jù)行業(yè)經(jīng)營效率進(jìn)行選擇的。對于污水處理行業(yè)，要細(xì)分為管網(wǎng)鋪設(shè)、污水廠經(jīng)營，對于前者由于管網(wǎng)鋪設(shè)需要大量的固定資金，須由政府通過規(guī)模化經(jīng)營收回成本，即政府的壟斷。對于后者，污水的使用要付費(fèi)，污水的排放量是實(shí)行總量控制的，所以污水處理是私人物品，適用競爭機(jī)制提高效率。因此，污水處理行業(yè)嚴(yán)格具備市場化經(jīng)營的基礎(chǔ)。
　　
　　2　污水處理市場化進(jìn)程中存在的問題
　　
　　城鎮(zhèn)污水處理市場化改革是市場經(jīng)濟(jì)條件下行業(yè)發(fā)展的必然趨勢，但我國污水處理市場化實(shí)踐還比較短，諸多觀念、政策和管理體制方面問題尚未解決，嚴(yán)重制約著污水處理市場化發(fā)展的進(jìn)程。
　　(1)市場化經(jīng)營認(rèn)識膚淺、污水處理市場浮躁一時(shí)。自2002年政府公布了公用事業(yè)市場化改革后，各種實(shí)施細(xì)則也頻頻出臺。但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)：地方政府認(rèn)為將污水處理推向市場后，應(yīng)該減少對市場的干預(yù)，因此也放松了監(jiān)管。致使企業(yè)或個人單純地追求高額回報(bào)，使項(xiàng)目的投資、運(yùn)行成本增加。甚至一些地方將污水市場化改革作為個人政績的改革，不惜代價(jià)引進(jìn)洋水務(wù)，高標(biāo)準(zhǔn)建造污水處理廠，最后導(dǎo)致污水處理企業(yè)運(yùn)行成本太高、水價(jià)高、收費(fèi)率低而無法維持，被迫終止合同，導(dǎo)致政府和企業(yè)兩敗俱傷。
　　(2)現(xiàn)有污水處理收費(fèi)力度不高，價(jià)格不能充分體現(xiàn)價(jià)值。完善的價(jià)格體系是市場化健康運(yùn)行的基本前提。污水處理的價(jià)格體系主要通過污水處理費(fèi)體現(xiàn)。按照國家發(fā)改委《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》(計(jì)投資[2002]1591號)所有城市應(yīng)該在2003年年底前開征污水處理費(fèi)。對于重點(diǎn)流域，應(yīng)在2005年內(nèi)將污水處理費(fèi)調(diào)到保本微利的水平。但目前大部分城市的征收標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，如東莞從2009年12月1日起，東莞居民生活類污水處理費(fèi)由現(xiàn)行0.7元／m³調(diào)整為0.75元／m³；其他類由現(xiàn)行0.8元／m³調(diào)整為0.88元／m³。收費(fèi)較高的常州市、蘇州市，均為1.15元／m³。對于綜合大型污水處理廠，加上管網(wǎng)分?jǐn)傊辽賾?yīng)該在1.2～1.50元／m³。同時(shí)，很多地方的污水處理費(fèi)帶有福利及公益色彩，價(jià)格嚴(yán)重背離價(jià)值，這樣的收費(fèi)制度難以保證污水處理廠的正常運(yùn)行和維護(hù)，更難以吸引社會資本的投入。
　　(3)政府沒有明確的監(jiān)管和服務(wù)機(jī)制。規(guī)范污水處理的產(chǎn)業(yè)化、市場化運(yùn)作后，政府的職能也歷經(jīng)著由“企業(yè)管理”到“行業(yè)監(jiān)管”的變革，在變革過程中，出現(xiàn)了以下問題：第一，缺少對政府自身的監(jiān)管體制。市場化改革的目標(biāo)是效率、安全，但是諸多地方政府把市場化改革誤解為招商引資，過多的關(guān)注項(xiàng)目的投資總額和資產(chǎn)管理，偏離了市場化改革的初衷。第二，缺少對企業(yè)的監(jiān)管。實(shí)行市場化運(yùn)作后，政府暫無監(jiān)管企業(yè)的有效手段，從而缺少對企業(yè)運(yùn)營水平、企業(yè)成本的控制。因此，企業(yè)和政府之間形成了嚴(yán)重的事后信息不對稱，致使許多項(xiàng)目簽約后，政府無法規(guī)避企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)。
　　(4)融資主體與金融創(chuàng)新形式不能有效對接。目前公用事業(yè)領(lǐng)域中常用的BOT／TOT／PPP等融資模式，由于與投資方期望的既定資本回報(bào)率、合同體系的多參與主體性，導(dǎo)致對企業(yè)的管理要求高、融資成本過高，企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。其他的資金形式，保險(xiǎn)、基金、信托和長期信貸還沒有明確可以進(jìn)入污水處理行業(yè)。
　　
　　3　完善污水處理市場化改革的措施
　　
　　(1)利用系統(tǒng)工程的思想統(tǒng)籌規(guī)劃污水處理行業(yè)。污水處理行業(yè)的市場化改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到產(chǎn)權(quán)改革、法律法規(guī)、政府政策、金融創(chuàng)新和公眾意識等諸多問題。城鎮(zhèn)公用事業(yè)改革也是國際性難題，許多國家的市場化進(jìn)程也并非一帆風(fēng)順的。目前中央政府對公用事業(yè)的市場化政策已基本明確，但是地方執(zhí)行層面良莠不齊。所以首先應(yīng)明確城市公用事業(yè)市場化的戰(zhàn)略、目標(biāo)和實(shí)施步驟，明確產(chǎn)業(yè)推進(jìn)時(shí)序。同時(shí)，也要考慮地方產(chǎn)業(yè)特征和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，充分考慮不同階段的發(fā)展要求，做到行業(yè)規(guī)劃實(shí)用、適度領(lǐng)先。同時(shí)，必須考慮與各相關(guān)領(lǐng)域的配套問題，避免市場化推進(jìn)中資金的沉淀和資源的無序開發(fā)。
　　(2)改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)集聚度。目前，污水處理行業(yè)的凌亂分散，地區(qū)之間的各自為政，難以進(jìn)行污水處理行業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言，污水處理行業(yè)作為相對壟斷的綜合性產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該通過規(guī)模化經(jīng)營的途徑實(shí)現(xiàn)市場化改革。各地政府要明確污水處理廠的資產(chǎn)屬性，政企分開，實(shí)現(xiàn)企業(yè)資本在區(qū)域間的自由流轉(zhuǎn)，進(jìn)而提高了企業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營。規(guī)模化經(jīng)營可以培育優(yōu)秀的市場主體，健全企業(yè)的發(fā)展機(jī)制，可促使企業(yè)由單一化經(jīng)營過渡到多元化經(jīng)營，考慮到供水、污水處理和垃圾處理的諸多相似性，可通過供水的市場化帶動污水處理和垃圾處理的市場化。這就順利地實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了產(chǎn)業(yè)的集聚度。
　　(3)改善污水處理投資結(jié)構(gòu)，積極探索適宜的融資模式。資金短缺歷來是市政公用事業(yè)領(lǐng)域的難題。改變這一現(xiàn)狀，一要廣開資金來源，二要改善投資結(jié)構(gòu)。
　　第一，盤活城市存量資產(chǎn)。中國是國有資產(chǎn)最多的國家，據(jù)統(tǒng)計(jì)經(jīng)營性資產(chǎn)占1／3弱，非經(jīng)營性資產(chǎn)占1／3多。隨著經(jīng)營性領(lǐng)域資產(chǎn)出讓的形式，可以盤活大量的國有資產(chǎn)，既提高了城鎮(zhèn)公用事業(yè)的經(jīng)營效率，置換出的資產(chǎn)也可成為污水處理行業(yè)的重要資金來源。經(jīng)過近10年的市場化發(fā)展，城市污水處理行業(yè)政府投資所累積的資產(chǎn)已高達(dá)數(shù)千億元，通過資產(chǎn)出售、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃等方式盤活國有企業(yè)的固定資產(chǎn)，既給企業(yè)注入了新的活力，改善污水處理行業(yè)多年虧損的狀態(tài)，又解決了資金來源的難題。
　　第二，區(qū)分污水處理環(huán)節(jié)的投資屬性，實(shí)現(xiàn)多元化投資。基于污水處理行業(yè)公益性、壟斷性和資本高沉淀性的特點(diǎn)，應(yīng)區(qū)分污水處理各環(huán)節(jié)的投資屬性，區(qū)別投資。如有自然壟斷屬性的管網(wǎng)鋪設(shè)，應(yīng)由政府投資，體現(xiàn)了污水處理行業(yè)的公益性。對于具有經(jīng)營性質(zhì)的污水處理、再生水等具有穩(wěn)定回報(bào)率的環(huán)節(jié)，則可以廣泛利用社會資金，如通過信托、市政債券融資平臺融入對資金安全性要求較高的保險(xiǎn)金、公積金和個人居民存款；或者鼓勵社會資本、民營企業(yè)收購傳統(tǒng)的國有污水處理廠，通過投資主體的多元化，分散企業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)。
　　(4)建立行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)企業(yè)績效考核。宏觀上出臺的《市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營管理辦法》(建[2004]126號令)為公用事業(yè)的市場化改革細(xì)化了操作步驟，但對微觀上污水處理的行業(yè)監(jiān)管缺少可操作的依據(jù)。建議對內(nèi)建立科學(xué)的企業(yè)績效考核體系，對市場終端建立行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范，使得政府的監(jiān)管做到有法可依。借鑒國際水務(wù)行業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，成立由政府任命的獨(dú)立專家組從行業(yè)的高度進(jìn)行考核。考核指標(biāo)主要包括企業(yè)成本、水質(zhì)水價(jià)、服務(wù)規(guī)范，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會公益效益考核并重。避免在市場化進(jìn)程中，企業(yè)過分追求經(jīng)濟(jì)效益而損害社會福