“十二五”時期我國區域規劃實施的若干建議

　　摘要：針對“十一五”時期我國密集出臺的區域規劃及其實施情況進行反思，認為當前區域規劃在制定中存在形式大于內容、個性不突出，在實施中存在法律保障欠缺、協調機制不健全等問題，并針對這些問題，提出編制頒布《區域規劃法》、加強區域規劃實施監測、轉變區域規劃實施理念等五項建議。
　　關鍵詞：“十二五”時期；區域規劃；政策建議
　　中圖分類號：F123；F127
　　
　　一、“十一五”時期區域規劃追述
　　
　　區域規劃一般是以特定的經濟區域為對象編制的具有空間性和約束力的規劃，是國家總體規劃或省級總體規劃在特定經濟區的細化和落實，是區域調控的重要依據。發達國家經驗表明，市場經濟國家一般對發展什么產業很少干預，但對區域發展則干預較多。因此，促進地區協調發展，就必須強化區域規劃。
　　目前，區域規劃對國民經濟和社會發展中的重要指導作用越來越引起政策制定者的重視。從“十一五”開始，我國已重點突出了主體功能區規劃編制工作，并逐步明確了區域經濟發展的戰略、空間布局以及結構調整的重點和方向。“十一五”期間，也著重對一些經濟聯系緊密的城鎮密集地區、以中心城市為依托的都市經濟圈地區、重點開發地區等進行了規劃。2009年，在溫家寶總理的政府工作報告中，“區域協調發展”被提到一個史無前例的高度，再次成為備受關注的焦點。同年，出于金融危機之后我國全新的宏觀戰略考慮，區域振興規劃頻繁出臺，先后出臺了12個國家級區域規劃，其數量超過了之前4年的總和。由此可見，區域協調發展已經進入國家發展戰略的視野，跨區域經濟交流與合作將進一步加強并形成各具特色的區域分工和合作格局。這也表明，中國的經濟區域正在共謀打破行政區劃和體制的堅冰，朝著市場一體化的和諧新格局邁進。至此，我國已經進入區劃協調發展的大轉換期。
　　
　　二、區域規劃實施反思
　　
　　目前，區域規劃仍是我國規劃體系中一個亟待加強的薄弱環節，總結反思“十一五”時期我國區域規劃的實施情況，可以發現如下幾點問題：
　　（一）形式大于內容，理論多于實踐
　　2009年國家密集出臺了十余個區域規劃，其中，東部地區6個，西部地區、中部地區和東北地區各兩個，完全打破了先前國家級區域戰略規劃的稀缺性和珍貴性的傳統。因此，眾多國家級區域規劃的集中出臺能否起到預期的示范帶動作用不僅引起了人們的質疑，有人認為“如果區域規劃遍地開花的話，就等于沒有規劃”，也有人認為“現在的區域規劃很多已經變味了……拿到區域規劃的好比從中央拿到一面旗，剩下的就是自己去搖晃，好憑借這桿旗去招商引資，去吸引銀行的資金支持，發展能夠提升當地GDP的產業”。不僅如此，從規劃內容本身看，這些規劃也大多是形式大于內容，正如路透社指出的，“多數規劃都停留在文字的定位上，而能明確獲得金融、財稅等實質性配套政策支持的屈指可數。加之在中國現行體制框架下，中央政府給地方下放更多自主政策權限的范圍可能會相當有限。”并且，當前的區域規劃不是硬性規劃，而是指導性規劃，沒有具體的指標要求，因此，更給人一種理論多于實踐之感，缺乏規劃的可操作性和實用性。
　　
　　（二）區域個性不突出，產業定位存在同構
　　或許由于我國原有的行政區劃經濟自身原本就存在一些弊病，以致目前出臺的區域規劃往往沒有站在我國生產力布局的全局戰略高度出發，而是一味的強調區域自身的局部優勢，這在沿海地區的區域規劃中表現較為突出。一些沿海區域在規劃中往往過于強調自身而忽視其他地區的港口資源優勢，這也直接導致了臨港地區產業發展普遍同構。廣西北部灣經濟區發展戰略規劃和遼寧發展戰略規劃中的產業定位就基本都以物流業和臨港的現代制造業為產業發展重點，同構現象較嚴重。可以說，當前區域規劃在產業定位中個性不突出，存在高水平的同構。不僅區域之間，區域內部各行政區之間雖然在規劃形式上有各自的發展重點，但在具體產業發展中，往往因為項目的誘惑而忽視自身的特色優勢，只要能夠促進經濟增長的項目都會被“海納”進來，直接導致形成了城市之間形成以鄰為壑、甚至惡性競爭的態勢。以北部灣地區為例，防城港、北海、欽州三港曾被譽為“鐵三角”，但近年來陷于重復建設、產業同構、內部競爭，優勢也逐漸被埋沒。
　　
　　（三）法律保障欠缺，執行力度不夠
　　目前我國區域規劃和區域政策往往都是政府的行政命令，它基本沒有法律依據作為保障，隨意性比較大，因此執行效果往往也是不太穩定。主要表現在：一方面，區域規劃在執行過程中往往受人為因素影響過大，出現執行不力，甚至不去執行的尷尬局面，最終使規劃淪為“紙上畫畫，墻上掛掛”的擺設品；另一方面，沒有法律保障的區域規劃也常常會隨著領導者的更替或者領導者意志的轉移而發生變化，這些規劃有時甚至要不斷重新修編，造成資源的嚴重浪費。
　　（四）區域協調機制不健全，行政壁壘堅不可破
　　制定區域規劃的一個重要目的是通過統一規劃促進區域內各經濟主體分工合作，避免各自為政，重復建設。但是現實情形是，由于“政績考核”等因素的存在，區域規劃獲得批準后，區域內各經濟主體利用規劃所帶來的各種機遇開始謀劃各自的發展，在利益分配上也追求自身利益最大化，各主體之間經常為爭取外部投資者落戶不惜競相讓利攀比。雖然當前各行政區已建立了區域性合作組織（如省市長聯席會），在協調區域行動方面也發揮了一定的作用，但這種組織是一種松散的聯盟，對于涉及區域發展重大利益問題也難協調。因此，當前亟需一種有效的區域協調機制徹底打破行政壁壘的銅墻鐵壁，使區域規劃發揮出應有的作用。
　　概括而言，當前我國尚缺乏客觀的、真正整體和宏觀意義上的區域規劃，缺乏編制和實施區域規劃的專門協調、監督和管理部門，缺乏必要的立法保障手段。
　　
　　三、“十二五”時期區域規劃政策建議
　　
　　（一）加強規劃審批，重點有序推進實施
　　在經濟結構調整、特別是區域經濟結構調整的背景下，2009年國務院密集出臺了十幾個區域發展戰略規劃。如果區域規劃繼續如此頻繁出臺、遍地開花，就會喪失規劃的初衷，也就等于沒有規劃。因此，“十二五”時期要加強區域規劃的審批制度，慎重出臺規劃，不能使區域規劃演變成地方競爭的結果，也不能成為中央與地方博弈的籌碼。對于已經出臺的區域規劃也要進行分類有序推進，不能齊頭并進。從目前我國區域格局來看，東中西部區域差距仍是我國區域發展的主要矛盾，所以中西部地區的區域規劃更應在政策上傾斜，這也是落實我國縮小區域差距的一種有效手段。而對東部地區的區域規劃可以僅僅做成方向性的指導規劃，不規定具體指標。
　　（二）完善協調機制，促進規劃有效落實
　　借鑒美國大都市區區域協調的主要執行機構——大都市區規劃組織（MPO）的經驗，我國也應該成立“國家區域政策委員會”，這一機構可以不是職能機構，但應賦予一定的資源掌控權，如運作“區域發展基金”，其主要任務應是制定國家級區域規劃，出臺區域發展政策，以及協調跨省區利益關系。唯有由國家政府部門設立的協調性機構，才能根本上改變先前城市本位利益與區域利益沖突時區域經濟往往會服從地方經濟的尷尬局面。
　　（三）制定《區域規劃法》，增強規劃執行力
　　歐盟經驗告訴我們，為了對區域規劃行為進行規范和約束，需要國家制定出專門的區域規劃法，并頒布一系列的配套法律，形成完整的區域規劃法律體系。例如，德國頒布了《聯邦區域規劃法》，法國頒布了《地區協作法》等。歐盟還在超國家層面上通過多個條約進一步明確了區域政策和區域規劃的地位和作用，這對于歐盟解決內部的區域發展差距問題發揮了重要的作用。因此，“十二五”時期，我國也應加強區域規劃立法工作的力度。具體看來，《區域規劃法》的制定應與《城鄉規劃法》相對應，只不過它在整個區域范圍內都具有法律效力，對整個區域范圍內的各個省份都具有法律約束力。
　　（四）加強區域監測，指導規劃科學運行
　　為能促進規劃區域經濟社會的健康發展，有必要定期監測和判斷各地規劃的運行情況，并準確判斷出其中存在的問題，以協助政策制定者和投資者準確和客觀地判斷各地發展狀況。一是建立健全信息統計方面的數據共享平臺。規劃區內各個行政區應定期向上級主管部門匯報統計信息，并成立專門機構進行動態分析，找出其中存在的問題并及時向上級反饋。二是建設一個具有“溫度計”和“風向標”作用的區域發展監測評價決策支持系統。由于地理信息技術（GIS）具有強大的地圖展示功能，能夠為政策制定者提供直觀便捷的決策信息，因此區域發展監測評價決策支持系統應建立在GIS技術上實現。三是根據監測評價結果形成區域規劃監測報告，定期向主管機構匯報。
　　（五）轉變規劃實施理念，促進區域和諧發展
　　“十二五”時期是我國實現全面建設小康社會奮斗目標承上啟下的關鍵時期，也是全面貫徹科學發展觀、走中國特色新型工業化道路的重要時期。在這一時期，社會公平往往比經濟發展具有更重要的現實意義，因此，在區域規劃制定和實施過程中應盡力避開只重視經濟增長而忽視社會公平的舊有發展思路。國家頒布的“戰略區域”往往都是地區的核心增長極，對于本地區的發展具有廣泛的引領、帶動、示范和輻射作用，因此，加強這些區域的全面發展更能凸顯中央提出的“科學發展觀”的真正內涵。
　　
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