從國家統購到合同定購:1985年糧食市場化改革的初次嘗試及其價值

　　摘要：1985年糧食政策的市場化改革和之后歷次重要的改革 （如1993年的價格自由化改革和1998年糧改）具有很多相似之處，即改革的初始目標多數落空并且出現一定的政策回歸，但是改革的部分制度設計卻保留下來且繼續對后續的改革產生重要的影響。1985年糧改的重要制度價值是總體上終結了過去完全意義上的國家統購制度，正式實現了糧食市場價格的雙軌制，從此糧食合同收購和市場交易開始同步運轉。1985年糧改的失敗表明：糧食政策改革比較容易解決或減輕政府的財政補貼負擔問題，卻難以形成穩定有效的合同治理關系或糧食市場交易制度。回顧這次市場化改革的經驗對于當前中國糧食市場形勢及其政策走向的判斷仍然具有啟示價值。
　　關鍵詞：國家統購；合同定購；市場化改革；1985年糧改
　　中圖分類號：F326.1；F259.21
　　
　　一、20世紀80年代初國家統購和超購加價政策的刺激效應
　　
　　20世紀80年代初，由于中國農村改革的成功，農民的收入和農業產值獲得了高速的增長。這一時期農業發展取得的成就極大地增強了政策決策層對商品經濟和市場在資源配置效率方面的信心。這一效率認知顯然強化了中央政策決策層對計劃管理體制弊端進行改革的決心，“實踐是檢驗真理的唯一標準”和“解放思想”的價值觀極大地降低了政策決策層在確立政策目標與改革方案上達成一致的成本。20世紀80年代早期的糧食政策目標是十分簡單明確而又迫切的，即增加產量和農民收入。為此，在生產方面，農村自發出現的家庭聯產承包責任制，得到中央的認同并迅速在全國推廣開來。生產組織制度的變革通常被認為是20世紀80年代初糧食產量大幅增長的主要激勵因素（Lin， 1994）。
　　在市場流通政策方面，1979年以來，我國糧食流通體制改革便沿著市場化方向展開。鑒于當時糧食價格顯著低于經濟作物，不利于調動農民生產糧食的積極性，糧食購銷體制改革首先從實行超購加價和調減征購基數開始。從1979年夏糧上市起，中央掌握6種糧食（小麥、稻谷、谷子、玉米、高粱和大豆）加權平均價格，每千克提高20.86％，超購部分加價50％。在糧食統購價格方面，除了農村周轉糧、借銷糧、種子糧（不包括優質品種）、獎售糧、兌換糧、代隊儲備糧和過頭糧退庫等都實行購銷同價外，其他統銷價格保持不變，購銷差價由中央財政補貼。同時，糧食征購數量從1979年起減少25億公斤，水稻地區口糧在200公斤以下、雜糧地區口糧在150公斤以下的，一律免征。
　　1982年，考慮到國家每年在進口1500萬噸糧食的情況下仍有750萬噸左右的缺口，根據總體改革思路，中共中央1982年1號文件強調糧食購銷要“以計劃調節為主，市場調節為輔”，仍需堅持統購統銷政策。1982年1月，國務院下達《關于實行糧食征購、銷售、調撥包干一定三年的通知》，決定從1982年糧食年度起，除了新疆、西藏外，中央同各省、自治區、直轄市協商確定糧食征購、銷售和調撥包干數字。包干數字確定后，從1982年度到1984年度一定三年不變；生產隊、生產小組和農戶在完成征購任務后，有權自行處理多余的糧食①；同年12月31日，中共中央政治局通過的《當前農村經濟政策的若干問題》提出，進一步調整農副產品購銷政策，對農民完成統派購任務后的產品（包括糧食，但不包括棉花）和非統派購產品，允許多渠道經營。國營商業要積極開展議購議銷業務，參與市場調節。供銷社和農村其他合作商業組織，可以靈活購銷。農民個人也可以經營。可以進城，可以出縣、出省；撤銷農副產品外運由歸口單位審批的規定；凡屬收購任務以外的農副產品，購銷價格可以有升有降。1982年，國家統購任務進一步下調為303.2億公斤，比1979年減少73.4公斤。而超購糧食數量逐年增加，占征購數量的比重從1979年的37％上升到1984年的70.5％。
　　隨著人民公社制度的解體和農村實行家庭聯產承包責任制，國家在糧食流通領域也開始對統購統銷體制進行一定的調整，逐步擴大市場調節的范圍。在1979 —1984年期間，糧食流通主要發生了以下幾個特征性的重要變化：
　　一是糧食收購價格大幅度提高。從1979年3月起，糧食統購價格提高20％，超購加價幅度由原來的30％提高到按新統購價格加價50％。為保持市場穩定，除了供應農村的獎售糧、飼料糧、種子糧實行購銷同價外，其他統銷價格保持不變，購銷差額由財政補貼。
　　二是逐步減少統購糧食數量。中央對省（自治區、直轄市）實行購銷調撥包干，以逐步擴大市場調節的范圍。國家統購糧食逐年減少，1982年降為303.2億公斤，比1979年減少73.4億公斤。超購糧食數量逐年增加，占征購糧食數量的比重從1979年的37%，上升到1984年的70.5%。
　　在保持國營商業主渠道作用的同時，發展多渠道經營。1983年1月，國務院辦公廳轉發了《關于完成糧油統購任務后實行多渠道經營若干問題的規定》，允許以糧食為原料的工商企業，除按計劃供應外可以自行采購部分糧食加工成品出售。農村“四坊”和飲食業，除來料加工外，可以自行采購糧食加工成品銷售。機關、部隊、團體、學校、工礦企業、事業單位可以自行采購自用糧食，但不允許販運。
　　
　　二、財政補貼負擔加重和農民“賣糧難”對國家統購制度形成的改革壓力
　　
　　十一屆三中全會以后，發展農村的商品經濟、重視價值規律成為當時的中央決策層的共識。20世紀80年代，中國領導人表示了前所未有的要放棄對農業的直接控制的愿望，中央政策放棄了指令性生產計劃，縮小了指令性統購的范圍。價格和獎勵措施成為重要的政策工具，放松了對私人國內貿易的限制，使市場在資源配置上發揮了更大的作用（Sicular，1993）。隨著糧食產量出現逐年不斷增長的良好勢頭，導致了兩個方面的結果，強化了政府縮小乃至放棄或廢除指令性統派購政策的觀念。
　　一是隨著糧食產量的增長和農民出售糧食的數量規模不斷增加（表2），政府發現自己以更高的超購價格購買的糧食占總收購量的份額（比重）迅速上升（表2），這一比重從1979年的37%上升到1983年的65%和1984年的71%，而同期為了保持市場穩定和城鎮居民的消費者價格的穩定，除了供應農村的獎售糧、飼料糧種子糧實行購銷同價外，其他糧食銷售價格繼續保持20世紀70年代以來的水平不變。而國家城鎮糧食銷售價格自1979年收購價格提價之前就已經低于收購價格（表2），于是，上升的糧食收購成本與很低的、不變的零售價合在一起產生了日益增加的價格補貼，這項價格補貼產生了日益沉重的財政負擔，如表1所示。政府的糧食油財政補貼規模1978年只有32.4億元，僅1979年就迅速升為78.1億元，并且以每一年平均的21.4%的速度快速膨脹，到1984年已達到209.2億元，這在當年占財政總收入的比重已經很高了。正如Sicular所言，財政負擔的加重加快了收購政策調整的步伐。
　　在嚴格的國家統購和超購加價等政策下，糧食增產和農民收入提高之間存在高度一致性，隨著價格的不斷提高和產量的增加，農民的收入也迅速提高了。為了確保城鎮居民“合理”的消費者價格，政府繼續維持平價糧供應，而以財政支付承擔了糧食購銷差價。
　　二是農民賣糧難問題的出現，促使政府決策層將“流通環節不暢”與收購政策的弊端直接聯系起來。“賣糧難”的報道最早出現在1980年，但當時這只是在局部地區發現的個別現象。考慮到當時最主要的流通組織即國有糧食部門的存儲吸納糧食的能力是有限的，實際的糧食調運與貿易受到嚴格限制，私人糧販還沒有大量出現，糧食的市場調節能力十分有限，這在一定程度上也放大了糧食所謂“過剩”或“多余”的局面。中央政策決策層認識到賣糧難是流通渠道不暢造成的，流通渠道不暢又是限制流通的政策所致。于是，1982年12月，中央政治局通過《當前農村經濟政策的若干問題》提出進一步調整農副產品購銷政策。對農民完成統派購任務后的產品（糧食）和非統派購產品，可以靈活購銷。農民可以經營可以進城，可以出縣、出省。撤銷農副產品外運由歸口單位審批的規定②。但是，從表2可以看出，1982年農民出售給國家的糧食份額仍高達92.4%，市場多渠道流通購買農民的糧食份額只占7.6%。到了1983年，農民賣給市場的份額非但沒有增加反而下降了，只占5.6%，而高達94.4%的糧食是賣給了國家。1984年，盡管國家收購的糧食總量仍在增加，由1983年的96.74百萬噸上升到107.48百萬噸，但由于1984年是改革之后糧食產量第一次創歷史最高峰，超過4億噸大關，農民賣糧食難問題變得更加突出了。雖然1984年中央1號文件再次強調商品流通的重要性，“抓生產必須抓流通”，指出“當前，流通領域與農村商品生產之間不相適應的狀況，越來越突出”。但是，1984年解決流通渠道不暢的政策并沒有消除全國普遍出現的“賣糧難”、“儲糧難”和“運糧難”等現象。
　　
　　上述問題的嚴重性，在1984年的中國農村發展研究所起草的一份政策研究報告中清楚地反映出來。該研究所向中央主管農業的負責人提交的政策建議備忘錄提出“積極調整應變”的對策，即“把新問題當作新機會，及時結束以國家財力刺激農業的超需求增長，相機改革農產品購銷機制，使我國農業的持續增長，逐步建立到靠經濟規律來調節的可靠基礎上。”（中國農村發展研究組，1986）。這一政策建議既有助于糧食增長目標擺脫巨額財政補貼的壓力，又有利于解決農民“賣糧難”的流通渠道不暢的難題。更為重要的是，該政策建議同當時政府“解放思想”的信念以及積極發揮價值規律的商品經濟思想理論相一致。
　　
　　三、1985年糧食市場化改革：政策設計
　　
　　于是，在沉重財政補貼負擔和農民“賣糧難”的雙重壓力下，1985年中央政策決策層接受了上述課題組的政策建議，正式達成共識，對長期以來的糧食統購統銷政策進行了重大改革。1985年的中央1號文件發布了這次糧改的主要政策內容。
　　從1985年開始，糧食、棉花正式取消了統購，改為合同定購。定購的糧食按“倒三七”比例計價（0.3作為原統購價的權數，0.7作為超購加價的權數），形成固定的比例價格。定購以外的糧食可以自由上市，如果市場價格低于原統購價，國家按原統購價敞開收購。取消糧食統銷以后，任何單位不得再向農民下達指令性生產計劃。農產品不再受原來經營分工的限制，實行多渠道直線流通。糧食的經營、加工、消費單位都可以直接與農民簽訂收購合同，農民也可以通過合作組織或建立生產者協會，主動與有關單位協商簽訂合同。農村銷售價格調整以后，國家供應的糧食仍按計劃供應（王曉明，2002）。
　　從1號文件的內容可以看出，1985年“糧改”政策具有以下幾個特點：
　　一是改革的性質具有顯著的市場化取向。1985年的糧改將實行30年的統派購政策下的國家強制性收購糧食的行為改為平等自愿性質的商品交易合同形式，規定任何單位不得再向農民下達指令性生產計劃。農民可以自主地決定將糧食出售給多渠道流通的任一組織或企業。
　　二是改革的基本形式是合同定購。合同定購的最重要條款是糧食的價格與數量。新的合同價格是按“倒三七”計算的固定比例價格。與原來政府收購價格相比，新的合同價格比原來的統購價高，但卻比超購價低。關于新的合同價格對糧食生產供給行為會產生什么樣的刺激作用以及是否和在多大程度上造成了1985年糧食產量的大滑坡存在很多種不同的觀點。對于這一點，下文將給予討論。
　　三是改革的保障條件。1985年的糧改方案設置了兩個重要的保障條款（措施）：一是對城鎮消費集團既有利益的保護。除了對農村銷售價格作出調整之外，國家對城鎮居民供應的糧食仍按平價糧計劃供應。這就減少了改革的阻力和震動，使得改革具有明顯的漸進性和局部性。二是對農民設置合同價格的下限。當市場價格低于壓統購價時，國家承諾按原統購價敞開收購農民手中的余糧。雖然，在20世紀80年代，糧食市價從未低于統購價，政府承諾實際上并沒有發揮作用，但是，對合同價格設置下限卻是我國農業政策歷史上第一次提出價格保護的問題（盧鋒，1999）。
　　
　　四、1985年糧改政策的后果與爭論
　　
　　1985年糧改之后，出現了兩個重要的結果：一是伴隨著糧食價格（市場價格與合同定購價格）的下降，糧食產量出現較大滑坡；二是糧食定購合同的可實施性面臨挑戰，自愿的商業合同最終為國家定購性指令所取代。由此，市場化的改革實驗迅速步入了雙軌制時期。
　　首先，1985年糧改之后，糧食市場價格和收購價格相對上一年明顯下降。其中，糧食合同收購價格，如山東的小麥、玉米合同定購價格比上年統購、超購混合平均價格分別下降了3%和 4.4%（山東糧食志，1991）。與糧食合同價格變動相似，糧食市場價格在1985年下半年雖有微弱回升，但全年平均水平仍比1984年略有下降，由0.49元/公斤降到0.48元/公斤，由于通貨膨脹高達8.8%，實際糧價下降到0.37元/公斤（1978年不變價格），降幅高達11.9%（盧峰，1999）。隨著上述兩種糧食價格的同步下降。1985年的糧食產量也下降2820萬噸，這是1978年改革之后第一次出現較大幅度的滑坡，減產幅度達到6.92%，如表3所示。對于糧食產量減少的原因存在各種各樣的解釋和爭論：一種爭論是圍繞哪一種價格——即市場價格還是合同定購價格，還是所謂邊際價格會對產量變動產生作用；另一種爭論是從土地自然要素投入技術角度看，是糧食播種面積減少，還是農業生產灌溉設施等技術因素，還是自然災害、氣候等隨機因素對糧食產量波動的影響作用更大③。
　　其次，1985年糧改的第二個出乎決策層意料之外的結果是糧食合同定購性質的改變與收購（價格）雙軌制的正式確立。高小蒙等（1992）描述了1985年之后，糧食合同定購任務是如何從中央層層分配到村莊和農戶家庭的，即全國糧食定購任務總量確定以后，根據各地近年的產量、人均占有量、收購量、平價銷售量和調撥量等因素逐級分配，并適當對收購量偏大的地方予以照顧。糧食定購任務分配到最基層一級（村或村民小組）后，一般是根據承包土地的數量平均分配給每個農戶，并進一步以合同形式加以明確。向基層分配定購任務是一件十分費力的事情，往往要抽調大量人員，花費一個月甚至更多的時間。最后仍會有一些農民拒絕在合同定購書上簽字。如山東省糧食志記載，1985年糧改開始時，國家同農民簽訂糧食收購合同，只強調協商定購，定多少算多少，而農民則因國家收購價低于市價怕定多了吃虧。煙臺市的4億公斤糧食定購計劃遲遲無法落實，雖經市政府召開電話會議發動，但最后仍差3050萬公斤沒有落實，實際僅完成34750萬公斤，比計劃少了5250萬公斤。1985年，中央分配給山東的糧食定購任務為37.5億公斤（貿易糧），春季省對地市安排35.5億公斤，秋季增至37.5億公斤，實際僅完成34.15億公斤，占定購任務數91.07%。
　　在 1985年的糧改中，政府實際上試圖放棄國家計劃定購任務，而代之以國家與農戶之間自愿簽訂的訂單或“合同”形式。但是，由于雙軌制下市場價格明顯高于計劃合同價格，農民普遍不愿意履行“合同”以將糧食出售給政府，于是政府就在難以低成本控制糧源以確保城鎮居民“平價糧”供應的壓力之下被迫放棄自愿性收購“合同”政策，而改為恢復實行具備強制性的“國家定購”政策。這次改革與政策的逆轉原因就在于政府的利益受到損失，或者說，假若政府不付出代價（按市場價格收購所需全部糧食），就無法實現其政策目標（保證城鎮居民的“平價糧”供給）。
　　有關1985年糧改政策的爭論同時還涉及對1984年糧食是否存在“過剩”以及1985年糧食產量滑坡的原因的廣泛討論。爭論主要有兩種針鋒相對的觀點。一種是以國務院農研中心發展研究所（糧食體制改革問題課題組）的研究為代表，這是一個為當時中央政策決策層所主要采納和參考的主流觀念。作為當時政府的主流觀念，該觀點認為1985年糧食存在過剩，因而1985年糧改政策設計是正確的、必要的。而另一種觀點則持相反的看法，主要代表有農牧漁業部經濟政策研究中心（1987）、丁聲俊（1986）、農牧漁業部政策法規司（1989）以及黃道霞（1990）等。
　　國務院農研中心發展研究所糧食體制改革問題課題組認為，1982—1984年，“農產品出現了超常規高速增長”，“糧食供給量的增長大大快于糧食消費量的增長。因此，全國破天荒地出現了糧食的‘低水平相對過剩’。并提出‘控制’或‘調減產量’的主張。同時提出‘抓住電動機加速農村產業結構調整，推進糧食購銷體制改革。’”（國務院農研中心五組，1987）
　　
　　對于1985年糧食減產的根本原因，國務院農研中心發展研究所糧食體制改革問題課題小組認為，“在于1982—1984年糧食增產幅度大大超過了糧食消費的增長，國家因而采取了控制措施。”“減產幅度大，除客觀因素外，和實際采取的措施較強有關”。“特別是事實上發出的限購”信號，對“限產”作用是極大的④。“1982—1984年糧食增產幅度大大超過了糧食消費的增長，國家因而采取了控制措施，農民對此作出了大致正常的反應。”因此，以此作為農業“衰落的訊號是十分錯誤的”。國務院農研中心發展研究所糧食體制改革問題課題認為，糧食購銷體制“改革以來糧食供求的波動基本上是正常的。”（國務院農研中心五組，1987）
　　而反對國務院農研中心關于1984年糧食“過剩論”的觀點也引起了廣泛的關注。如丁聲俊較早地指出，“1984年全國糧食供求形勢發生轉折性變化，供求平衡并有較多結余，但糧食不是多得超過限度、消費不完，因此還談不上‘過剩’，也不是什么‘相對過剩’。必須保持清醒頭腦，不要把糧食剩余說成是‘過剩’，中國糧食的需求量十分巨大，且將日益增大，對此不可掉以輕心。糧食生產進難退易，不可采取‘多了砍，少了趕’的政策。要抓緊糧食生產。”“我國有些地區一度出現‘賣糧難’，并不是因為糧食真正太多了，而是由于糧食流通渠道不暢，倉儲設施差，糧食調撥、購銷政策不適應，糧食轉化能力低等所造成”。“這是一時的表面現象”。“糧食仍然是我國當前需要認真解決的重大問題。”
　　農牧漁業部經濟政策研究中心農村經濟增長課題組也認為“不應用適度波動和常規增長來掩飾農業的停滯和萎縮，因為這種波動不是由經濟正當運行節奏所引起的自發波動，也不是由生產力內在機制制導的波動，而是一種由于投資真空所加重的農業基礎設施的破壞，并進一步強化了久已存在的資源的危機，致使農業發展受到了不應有的制約”⑤。1985年糧食大減產的重要因素是：“對于當時形勢錯誤判斷，導致了決策上的失誤。”“失誤是從對糧食生產形勢的錯誤判斷開始。……把1979年至1984年糧食的非常態供給誤作常態供給，以至對今后糧食供需狀況做出錯誤的判斷。……認為我國延續二、三十年的糧食緊缺狀況已一去不復返了。正是這個錯誤的判斷，不僅助長了對糧食生產方面的盲目樂觀情緒，還進一步鑄成了改革統派購制度過程中的具體經濟政策上的失誤。”“把改革統派購制度放在1984年之后，主要出于兩個考慮，一是……急于解決國家‘少購’的問題。二是……要解決國家‘少補’的問題”。因此，與改革統購統銷相配套的經濟政策的基點是，取消加價敞開收購政策，采取壓價和限購政策，在簽訂1985年秋糧合同時，一開始就搞封頂數，強調只準減少，不準超過，抑制糧食的增長勢頭。“封門拒收”政策造成的抑制種糧信號的沖擊力，成為直接導致全國糧食大面積減產的重要因素。
　　農牧漁業部政策法規司認為，1985年減產的原因并不像前一時期僅從生產領域作出的經濟分析那樣簡單，其更深刻的原因在于，國家和各級地方政府所制定的經濟政策和經濟行為以及受其影響的社會環境存在以超常速度將農民從糧食種植業推到其他種植業和非農產業，農民正在計劃價格和市場價格的雙重誘導下，自主地“轉業”或“轉向”，做出與國家意愿相背離的選擇，而這種兩極選擇傾向正在不斷擴大。由此，對1985年的政策失誤的批評主要集中在：（1）錯定合同定購糧價“倒三七”，使新產糧區的定購價低于上年糧食收購的實際價格水平。降低了合同定購糧價，給農民錯發了價格信號。（2）1984年農產品全面豐收和供給充裕，是難得的改革時機。但僅對農產品繼續有“放”有“統”，糧價有“死”有“活”，糧食購銷價格倒掛，而沒有使農產品價格改革一步到位。其結果卻事與愿違，造成農產品比較利益下降。（3）在市場不發育、價格扭曲、資源配置不當的不協調環境下，放手進行農業結構調整，一度調整失控，使全國糧食播種面積調減過多（黃道霞，1988）。其中，比較激進的批評如黃道霞指出，“在盲目樂觀情緒的支配下，認為‘糧食生產問題不大了’，這樣上上下下自覺不自覺地減少了對農業的投資。”⑥糧食政策“失誤的根子”是“急于擴大市場調節”。“在資產階級自由化思潮影響下，產生了一種‘市場幼稚病’，迷信市場的調節作用，……企圖以此來解決農副產品的供求矛盾，達到合理利用資源、提高農業經濟效益的作用。”⑦
　　這一時期對1985年糧食初次市場化改革失敗的評價和反思非常深刻地凸顯了20世紀80年代以來中國糧食市場化改革的復雜性和艱巨性。其復雜性的根本原因在于價格市場化改革的后果具有高度的不確定性，1985年糧改以及其后的歷次糧改都出現了政策目標落空（極端的情形是要么如1998年糧改后市場價格低迷和農民賣糧難呼聲高漲，要么如1993年糧改后市場糧價急劇攀升帶動物價失控），而客觀上糧食市場化的結果會受到糧食市場供求和宏觀經濟形勢以及糧食企業和農民的經營行為等多重因素的影響。一旦糧食市場化改革目標落空，主流觀念對于改革失敗的原因的識別、分析和判定就成為左右糧食市場化改革方向的重要決定因素。顯然，對于1985年糧食市場化改革的主流觀念發生了分歧和轉變，國務院農研中心發展研究所的改革方案和評價雖然在改革之前和初期得到政策核心決策層的認同和支持，但是，改革之后的糧食市場形勢以及20世紀80年代中后期國內宏觀政治經濟形勢的變化，迫使政策核心決策層對于農牧漁業部的政策研究機構觀點以及社會學術界的批評保持了審慎的關注。在治理宏觀經濟通貨膨脹和整頓經濟秩序的背景下，糧食政策目標序列中糧食產量刺激和供給保障目標開始取代了糧食（價格）合同市場化目標的優先地位。這表明，1985年糧食初次市場化改革的一個重要契機失去了，有利的改革條件和明確清晰的政策目標同樣重要。因此，政策核心決策層必須為進一步市場化改革創造充分的條件以及等待下一個機會窗口的出現。
　　
　　五、結論與啟示
　　
　　本研究表明，糧食市場化初期改革是沿著兩條線索展開的：一是允許和擴大糧食市場交易的份額，即1982年開始允許農民自由處理其交售國家統購任務之后的余糧；二是試圖改變國家統購的性質，即由國家強制性的征購轉變為國家和農民之間平等的契約交易關系，這一嘗試正是1985年糧改的真實含義和轉軌價值。1985年糧食政策的市場化改革和之后歷次重要的改革（如1993年的價格自由化改革、1998年糧改）具有很多的相似之處，即改革的初始目標多數落空并且出現一定的政策回歸，但是改革的部分制度設計卻保留下來且繼續對后續的改革產生重要的影響。1985年糧改的重要制度價值是總體上終結了過去完全意義上的國家統購制度，正式確定了糧食市場價格雙軌制的制度基礎，實現糧食合同收購和市場交易開始同步運轉。應該說，1985年的糧改和之后歷次糧改還具有兩個方面的特征：一是重要的糧食政策改革一般都與政府沉重的財政補貼不堪重負有關；二是歷次改革的最終目標取向是一致的，即期望在國家、糧食部門或企業和農民之間形成一種穩定的、良性的和制度化的交易關系。但遺憾的是，多次糧食政策改革都能比較容易地解決或減輕政府的財政補貼負擔，卻難以形成穩定有效的合同治理關系或糧食訂單交易制度。
　　不過，自從2001年以后的糧食市場化政策改革卻似乎顯示出更為成功的效率特征，如實現了中國糧食產量將近7年持續增長和市場價格的穩定和適度提高。這令人矚目的改革成效在很大程度上既是過去多次漸進式改革累積效果的體現，也是對過去多次改革經驗充分吸收和修正的結果。如和1985年的糧改相對失敗比較而言，2001年以后的糧食市場化改革政策明顯修正了過去歷次改革包括1985年糧改中存在的缺陷或失誤。例如，一方面，實施糧食直接補貼政策，降低糧食生產成本，從而緩解了糧食市場波動增加可能產生的農民種糧激勵下降的風險，或者說糧食直接補貼在一定意義上增強了農民抵御市場化改革風險的能力；另一方面，長期的國有糧食企業產權改革和行業競爭性的提高，增強了糧食企業和農民建立直接長期合約關系機制的激勵，這在某種意義上有助于平滑糧食市場的波動幅度。當然，糧食市場的投機行為或價格操縱的情形也仍然是存在的，不過，政府已經獲得了充分的調控糧食市場的經驗，能夠在打擊糧食市場投機或操縱行為的同時不破壞市場運轉的制度基礎。政府對糧食市場制度運轉的社會科學知識的認識水平和信心的提高，是過去包括1985年在內的歷次糧改都無法比擬的。
　　
　　
　　注釋：
　　①包干以后，實行中央和省（自治區、直轄市）兩級管理辦法，即國家儲備，中央直接掌握的周轉糧庫存、省際調撥、軍糧、獎售糧、進口和出口、歸中央支配的議價轉平價糧，由中央統一管理；糧食征購、銷售、定額周轉庫存、議價糧庫存、代隊儲備由省統一管理。包干期間，各省（直轄市、自治區）多購的糧食歸地方掌管，儲備起來，準備以豐補歉。如發生新的糧食虧空，由地方自行解決。大災之年卻需中央調劑解決的糧食，以后要歸還。包干基數內的超購加價款、中央支配的議轉平糧差價款和國家糧食儲備的費用開支及中央掌握的糧食周轉庫存費用開支都由中央財政負擔。
　　②1983年1月國務院辦公廳轉發商業部制定《關于完成糧油統購任務后實行多渠道經營若干問題的試行規定》，1983年1月22日。
　　③如盧鋒的解釋是一半的原因是播種面積的下降（3.5%），產量下降的另一半原因則是耕地以外的投入減少以及其他因素（如氣候等隨機因素）的結果。
　　④減產的直接因素主要有：“倒三七”比例價比超購價低10%，取消超購價，價格走向具有抑制生產的作用；事實上存在限購；地方政府存在減少糧食生產的沖動，抑制糧食生產的做法普遍存在；1983—1984年持續“賣糧難”，對農民打擊很大，生產者對繼續增加糧食生產的預期很低；價格上存在“一降三升”，即糧食價格下降，農業生產資料價格上升，其他農產品價格上升，農業勞動力的機會成本也開始上升。此外還有氣候因素影響。1985年南旱北澇，病害嚴重。這一原因造成的減產可能在100億~200億斤之間。
　　⑤他們認為，1985年以來，在全國“農業總產值緩慢增長的農牧漁業部背后，隱蔽著農村種植業發展的停滯性和萎縮性。”同時認為，“糧食生產大起大4WJDZdfZhFo8SJmpwpOhxh+mDmbtWufERvz0ghI29hs=落是農村經濟持續增長中掩蓋著農業生產力萎縮的明顯表露。”他們的依據是：1985年以來糧食連續負增長與農村經濟的兩位數的正增長是相對萎縮；農業生產力動向的主要因素出現衰退和萎縮的征狀：土地肥力下降趨勢、農業抗逆能力下降趨勢；“目前農業經濟格局中，難以克服的土地資源的浪費以及尚未形成新的有利于農業發展的投資體制和積累體制。”
　　⑥黃還指出，1985年減產后，農村工作在操作上仍然繼續失誤：繼續強調農業生產的這種糧食徘徊形勢是“超常規增長”轉向“常規增長”，但事實上卻一直沒有出現糧食的常規增長；沒有集中精力狠抓保障農業增長的措施，只顧在少量點上大搞“新道道”出臺的文章，模糊了工作重點；沒有把握住1986年以來的農村改革形勢的新變化，對深化改革城鄉關系結合的新特點缺乏統一方面的研究，卻只從對立方面研究。生搬劉易斯二元經濟模型理論，把糧食徘徊的原因，歸結為農村的剩余勞動力和工業占了農業的便宜等。1985年后，工農業發展冷勢不協調加劇，工業及整個國民經濟的過熱發展，超過了農業的生存能力。如此失誤造成了農業、糧食生產的曲折。
　　⑦這是黃道霞在1989年11月的一次農經理論討論會上發言時進一步闡述的觀點。
　　
　　參考文獻：
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　　[4] 林毅夫. 制度、技術與中國農業發展[M]. 上海：上海三聯書店，上海人民出版社，1994.
　　[5] Sicu