城市公用事業特許經營合約中的資產轉移問題研究——以城市軌道交通為例

馮中越,宋衛恭

(北京工商大學經濟學院,北京 100048)

一、引 言

在城市公用事業特許經營權拍賣中,有兩種基本的合約形式:BOT(Build-Operate-Transfer,即建設-運營-移交)和TOT(Transfer-Operate-Transfer,即移交-運營-移交)。這兩種合約形式中的資產(設施設備)的投資者 (所有者)不同,前者的在位企業就是特許經營中資產的投資者,而后者的在位企業只是特許經營中資產的使用者 (運營者)。城市公用事業特許經營權拍賣合約中的資產轉移問題是指在合約到期時,如果原在位企業無意繼續競標或有意競標卻競標失敗,則需要將原在位企業運營的還存在價值的資產轉移給下期中標者。從理論和實踐上看,特許經營拍賣合約中的資產轉移主要討論的是BOT特許經營。但如果將特許經營中在位企業換為資產的第三方投資者,則基本內容也相關。概括來講,特許經營拍賣合約中的資產轉移涉及到以下幾方面問題:

第一,按照現行的城市公用事業特許經營權拍賣的合約規定,未繼續中標的在位企業在合約到期時,應將運營的還存在價值的資產無償轉移給原拍賣方。那么,如何激勵在位企業在接近合約期限年份中維護資產保存其價值就成了特許經營合約的資產轉移過程中不可忽視的問題。如果激勵不足,在位企業理性的選擇是在提供符合合約規定的產品或服務的條件下使維護設施設備的成本最小。

第二,如果城市公用事業特許經營權拍賣的合約規定:未繼續中標在位企業在合約到期時,應將運營的還存在價值的設施設備有償轉移給原拍賣方。那么,對在位企業來說,不但可以激勵它在接近合約期限年份中維護設施設備保存其價值,以良好的設施設備提供符合合約規定的產品或服務,而且還可以激勵在位企業為下一期中標或者為增加資產轉移談判的籌碼而追加投資。

第三,如果城市公用事業特許經營權拍賣的合約規定,在下期特許經營開始前,上期在位企業與下期中標企業要就資產轉移問題進行談判。那么,存在四種可能性:一是如果上期在位企業中標并有較低的運營成本,那么它就沒有必要談判;二是如果上期在位企業中標并有較高的運營成本,那么它將會通過購買分包服務,且將資產出租或出售給潛在進入者;三是如果潛在進入者中標并不擁有該資產且有較低的運營成本,那么它將試圖向上期在位企業購買該項資產;四是如果潛在進入者中標并不擁有該資產且有較高的運營成本,那么它將試圖向上期在位企業分包該產品或從外部購買該項資產。

第四,對城市公用事業特許經營權的拍賣者來說,它面臨著兩難的選擇:一方面,任何激勵上期在位企業追加投資的合約規定,都會增加上期在位企業獲得下期特許經營權的可能性,減少拍賣者在下期選擇新的中標者的機會;另一方面,任何激勵潛在進入者積極參與下期競標的合約規定,都會受到資產轉移的價值、資產轉移的談判成本、資產轉移談判成功與否等問題的影響而產生不確定性。

由上可見,深入研究特許經營拍賣合約中的資產轉移問題,涉及到合約理論和機制設計理論中的一系列問題,對我國城市公用事業特許經營權拍賣的規范實施具有重要意義。

二、相關文獻回顧

波斯納在1972年的《特許經營權競標在有線電視產業應用》一文中,首次提出城市公用事業特許經營權的專用資產轉移給一個新的特許經營者的可行性。埃德溫·查德維克 (1859)提出把“為這個領域進行競爭”作為“這個領域內競爭”的替代方案,其論斷不僅基于規模經濟,更是基于對市場失靈修正的需要[1]。威廉姆森 (1976)和哥德堡 (1976)提出與波斯納相反的看法,他們認為涉及到公用事業服務產品的交易成本相當大,特許經營權競標也可能充滿矛盾和重新談判,在一個更接近實際管制的環境中也許能得到更好的處理,他們分析了存在長期投資和長期合約情況下的不確定性和風險分擔問題[2]。

后來的研究者大多專注特許經營競標程序的研究,這些程序決定了特許經營權中標者的激勵和專用資產 (假如在技術上存在可能性)轉移到新的中標者手中的條款。例如,拉豐和梯若爾(1988)研究了管制者對下一期特許經營權拍賣應該如何補償在位企業的不對稱性,從而激勵在位企業對特許資產進行有效的投資[3]。

索勒納 (V.Sorana,2003)假定特許經營權競標是通過一個無窮序列的二級價格拍賣 (與兩階段模型相反)進行的,并由一個函數來決定將要轉移的專用資產的價值標價。為了保持激勵的兼容性,未中標的原在位企業將會從新的中標者那里得到一個高于待轉移資產價值的價格。在位企業的競爭者 (即潛在進入者)可以擁有以合適的價格估算該資產 (或進行分包協議談判)的能力[4]。

國內對特許經營權競標理論的研究是在公用事業民營化背景下不斷深入的。一方面,梳理和介紹了國外現有理論,如張紅鳳 (2005)將特許經營權競標理論放在整個管制經濟理論的發展框架下進行考察;另一方面,結合中國的制度特點和具體自然壟斷行業的改革進程,重點探討了特許經營權競標機制的主要特點、特許經營期限的確定、專用性資產轉讓等問題[5]。鐘明霞 (2003)從法學的角度揭示了公用事業民營化過程中特許經營的風險[6]。王俊豪 (2003)以杭州市赤山埠水廠特許經營權競標的案例,討論了國內特許經營權競標中存在的競爭不足、資產轉讓和特許經營合同的簽訂與執行等3個突出問題[7]。周耀東等 (2005)從成都、沈陽和上海等城市水務行業案例入手,解釋了在政府承諾缺失條件下如何設計特許經營權機制的問題[8]。于國安、楊建基 (2004)比較具體地研究了基礎設施特許經營權競標中的資產轉讓問題,總結了實踐中五種解決資產轉讓問題的做法,但其研究不夠規范和深入[9]。

三、特許經營合約中資產轉移的基本模型與擴展模型

(一)資產轉移的基本模型

假設一個產業有兩個企業,在位企業I和新進入的企業E,它們為消費者提供特定的產品和服務,這種產品和服務的質量和特征被界定并易于區分。為提供產品,需要一個能以成本K生產的耐用產品,并且這個產品沒有別的替代用途。在這里,K既表示資產本身,又表示它的成本。為提供產品,兩個企業需要同一種類型的資產,并且該項資產的質量和結構不能改變,該項資產能夠在兩個企業之間自由轉讓。同時,假定沒有別的生產成本。

這個模型按時間順序描述如下:

1.兩個公司以無保留價格方式進行二級密封價格拍賣。拍賣的目的是為該目標提供為期D的服務,最低價格拍得者將會得到另一企業的拍賣價格,該拍賣將以特定的隨機規則進行。

2.特許經營權獲得者將會在一個特許經營期內獲得該項資產 (或從外部獲得 (以價格K)或通過與另外一個企業 (如果該企業擁有該項資產)進行談判)。交易是有效率的。

3.特許經營權獲得者必須 (直接或通過分包合同)提供D期的服務。

購買者和企業每期都以相同的折現因子 (1+r)-1∈[0,1]進行折現。為方便,我們令δ= (1 +r)-D。企業之間不被允許簽訂超出目前特許經營期限的合約,它們也不被允許擁有資產超過一期。

以狀態 (a,b)表示 (在位企業當前資本狀態,潛在進入者當前資本狀態),則在索勒納 (V. Sorana,2003)的資產轉移基本模型中,得到在唯一的動態馬爾可夫博弈均衡①馬爾科夫均衡是指滿足以下兩個條件的均衡:(1)未來的期望值只與目前的狀態有關,而與以前的狀態無關;(2)當事人的效用最大化值是未來收益的貼現。,購買成本的凈值NPV和企業的利潤Πf分析如下:

第一,在 (K,K)的情況下,兩個企業都能以零成本提供服務,并且根據伯特蘭博弈可得出預期的結果。

第二,在 (0,0)的情況下,特許經營權獲得者將必須以 K的成本“建造”該項資產,然后進入下一階段的特許經營權競標。

第三,在 (K,0)的情況下:

(1)如果I以價格P′贏得標的,那么I提供該項服務,初始狀態不變。那么,我們得到:

(2)如果E以價格P贏得標的,那么它必須購買該資產②I借或進行合同分包將會得到相同的均衡支付。。有效率的結果是從在位企業手中購買資產,假設以價格PK,在這種情形下則有:

如果交易失敗,E從外部購買K,那么:

這些都是非常有意義的,因為利潤必須是非負的①這說明對企業來說有效率的結果確實是有效率的。。通過假設有效率的報酬已經實現,并且I得到了G的 (1-а)份額,即ΠI= (1-α)G+0,從中我們得到:

二級密封價格拍賣中的競標價格是輸掉標的和贏得標的利潤的差額 (除去拍賣支付):

那么,我們得到:

第四,由對稱性可以知道狀態 (0,K)的值。

(二)資產轉移的擴展模型

這里假設企業之間不能進行合同分包。在位企業在特許運營期間的經驗積累并不能降低企業的運營成本,在位企業I的運營成本為CI,新進入企業的運營成本為CE。當企業E獲得特許經營權后,企業E為購買該資產所花費的費用為P1(該費用包括企業為購買該資產所付款項、交易成本以及為實現資產的轉移對監管人員的尋租費用等),該項資產的實際評估價值為P2(由于存在信息扭曲和道德風險,該項資產的實際價值將會小于該項資產的轉移價值),那么P1-P2即是企業為購買該項資產所要額外支付的費用。其他假設如基本模型。

那么,我們可以得到如下結論:

1.當在位企業I獲得特許經營權時,我們有:

2.當潛在進入者獲得特許經營權時,我們有:

根據前面的計算方法,我們有:

(1)當bI-bE>0②該式表示潛在進入者的投標價格比在位企業的投標價格具有優勢。,即CI-CE> (p1-p2)時,潛在進入企業的成本優勢大于潛在進入者為實現資產轉移所多支付的費用,潛在進入者將會獲得特許經營權,企業有激勵進行特許經營權的投標。

(2)當bI-bE<0,即CI-CE< (p1-p2)時,潛在進入企業的成本優勢小于潛在進入者為實現資產轉移所多支付的費用,在位企業將會獲得特許經營權,企業沒有激勵進行特許經營權的投標,特許經營權投標將會失去意義。

因此,潛在進入企業的成本優勢大于潛在進入者為實現資產轉移所多支付的費用時,潛在進入企業才會參與特許經營權的競標工作,才能發揮特許經營權競標對公用事業管制的作用。

四、城市軌道交通特許經營合約中的資產轉移問題

運用基本模型的擴展對我國軌道交通產業特許經營進行分析,我們提出以下假設:

第一,只有兩家企業競標一條軌道交通線路的特許經營權;

第二,兩個軌道交通特許經營企業的運營成本不同,潛在進入企業由于擁有先進的管理經驗或新的運營技術等因素能降低運營成本,從而與在位企業進行競爭時具有優勢;

第三,潛在進入企業和在位企業之間以無保留價格的方式進行二級密封價格拍賣;

第四,軌道交通線路特許經營權獲得者在一個特定的時期D提供運營服務,特許經營者在獲得特許運營權的同時也獲得了該特許資產的產權,在特許經營結束后,在位企業將資產轉移給新的特許經營權獲得者;

基本符號含義同前文模型,則由基本模型的計算方法可得:

1.當在位企業I獲得特許經營權時,我們有:

2.當潛在進入者獲得特許經營權時,我們有:

(1)當bI-bE<0時,潛在進入企業的成本優勢大于潛在進入者為實現資產轉移所多支付的費用,潛在進入者比在位企業有優勢進行特許經營權投標,潛在進入者將參與特許經營權投標,并獲得軌道交通產業的特許經營權。

(2)當bI-bE<0時,潛在進入企業的成本優勢小于潛在進入者為實現資產轉移所多支付的費用,潛在進入者將不會有激勵進行軌道交通產業特許經營權的投標,因此潛在進入者將不會參與特許經營權的投標。

在后一種情況下,特許經營權投標將失去意義。為充分發揮特許經營權投標的在進入階段進行競爭的優勢,管制機構必須對轉移費用P1進行監督和管制,使具有成本優勢的潛在的進入企業有動力進行特許經營權投標。

根據前面的計算方法,我們可得到:

五、結論和對策建議

(一)建立軌道交通特許經營資產轉移制度

軌道交通特許經營資產轉移制度的主要內容包括:在特許經營合約中設計一種激勵機制,鼓勵在位企業維護設施設備保存其價值,以良好的設施設備提供符合合約規定的產品或服務;規范需轉移資產的評估過程;將資產轉移費用 (包括資產的價值、轉移成本、尋租費用等)作為主要條款納入特許經營合約中;規范資產轉移的談判過程;等等。

(二)成立專業性的軌道交通特許經營權經營監督管理機構

在全國有關城市成立專業性的特許經營權監督管理機構,負責對所屬范圍內的軌道交通特許經營權經營進行監督和指導。其主要任務是:合理確定特許經營期限、監督資產的轉移費用,同時保障資產轉移順利進行;委托專業機構對所屬范圍內即將參與特許經營的資產進行評估,降低不確定性;減少潛在進入企業為實現資產轉移所多付的費用 (也就是模型擴展中的 (P1-P2),增強潛在進入企業參與特許經營權投標的積極性。

[1]Edwin Chadwick.Resultsof differentprinciplesof legislation and administration in Europeof competition for the field as comparedwith competition within the field of service[J].Journal of the Statistical Society of London,1968,Vol.22(3),pp.381-420.

[2]Oliver E.Williamson.Franchise bidding for naturalmonopolies in general andwith respect to catv[J].Bell Journalof Economics,1976,Vol. 7,pp.73-104.

[3]Jean Jacques Laffont and Jean Tirole.The dynamicsof incentive contracts[J].Journal of the Econometric Society,1988.

[4]V.Sorana.Competitive Procurement and Asset Specificity[Z].www.nber.com,2003,(10).

[5]張紅鳳.西方規制經濟學的變遷 [M].北京:北京科學出版社,2006.

[6]鐘明霞.公用事業特許經營風險研究 [J].現代法學,2003,(3).

[7]王俊豪.特許投標理論及其應用 [J].數量經濟技術經濟研究,2003,(1).

[8]周耀東.政府承諾缺失下的城市水務特許經營 [J].管理世界,2005,(8).

[9]于國安,楊建基.特許投標競爭理論中的資產轉讓問題研究 [J].商業研究,2004,(2).