1958—1965年中國農業稅政策演變及效果

高其榮

(湖南理工學院 政法系，湖南 岳陽 414006)

1958—1965年中國農業稅政策演變及效果

高其榮

(湖南理工學院 政法系，湖南 岳陽 414006)

1958年6月，《中華人民共和國農業稅條例》頒布，統一了全國農村稅制，成為農業為國家工業化輸送資金的重要保證之一。大躍進期間，中國農業稅實行高稅率，且由于納稅人不統一、不依率計征、征稅漏洞多、地區間負擔不均，加重了農民負擔。國民經濟調整時期，中國降低了農業稅，并結合地區實際實行差別稅率，一定程度減輕了農民負擔，促進了農業生產的恢復和發展。

農業稅；政策條例；農民負擔；中國

2006年，中國農民終于告別了延續2600多年的農業稅，這是中國改革開放和經濟社會發展的重要成果之一。在新中國成立以來，農業稅曾經是國家財政收入和工業化建設資金的重要來源，廣大農民為國民經濟社會發展特別是工業化作出了重要的貢獻。在工業反哺農業的今天，回顧新中國農業稅的歷史，對于正確認識和把握“兩個趨向”、推動城鄉共同繁榮仍有重要現實意義。筆者試圖對 1958—1965年中國農業稅政策的演變過程及其效果予以考察。

一、1958年農業稅條例及實施效果

新中國成立后，各地區曾根據不同情況制定一些地區性農業稅條例，如《新解放區農業稅暫行條例》、《東北區農業稅暫行條例》、《華北區農業稅暫行條例》、《西北老解放區農業稅暫行條例》等。雖然這些農業稅條例在稅制上并不統一，有的采用比例稅制，有的采用累進稅制，但它們在促進國民經濟恢復、推動農業合作化運動發展和支援“一五”計劃勝利實現等方面起了重要的作用。隨著農業合作化運動的勝利完成和農業生產的恢復和發展，建立在個體經濟基礎上的各地區各行其是的農業稅條例已經不能適應新的農村經濟情況，也不能適應國家社會主義建設的需要，制定全國性的統一的農業稅法成為一種必然。

1958年6月3日，全國人民代表大會常務委員會第 96次會議通過了《中華人民共和國農業稅條例》(以下簡稱《條例》)。這是新中國成立后頒布的全國性農業稅稅法，對農業稅的納稅人和課稅對象、農業收入的計算、農業稅的稅率、農業稅的優待和減免、農業稅的征收等作了較為詳盡的規定。

關于納稅人和課稅對象，《條例》規定：從事農業生產、有農業收入的單位和個人，都是農業稅的納稅人。農業收入是指：糧食作物和薯類作物的收入，棉花、麻類、煙葉、油料、糖料和其他經濟作物的收入，園藝作物的收入，以及經國務院規定或者批準征收農業稅的其他收入。農業收入的計算標準：種植糧食作物的收入，按照糧食作物的常年產量計算；種植薯類作物的收入，按照同等土地種植糧食作物的常年產量計算；種植棉花、麻類、煙葉、油料和糖料作物的收入，參照種植糧食作物的常年產量計算；園藝作物的收入、其他經濟作物的收入和經國務院規定或者批準征收農業稅的其他收入，由各省、自治區、直轄市人民委員會規定計算標準。

關于稅率，《條例》規定，農業稅的征收不再實行累進稅制，改行比例稅制。全國平均稅率規定為常年產量的15.5%，各省、自治區、直轄市的平均稅率，由國務院根據全國平均稅率結合各地區的不同經濟情況，分別加以規定；各省、自治區、直轄市人民委員會應當根據國務院規定的平均稅率，結合所屬各地區的經濟情況，分別規定所屬自治州的平均稅率和所屬縣、自治縣、市的稅率；自治州所屬縣、自治縣、市的稅率，由自治州人民委員會根據上一級人民委員會所規定的平均稅率，結合所屬各地區的經濟情況，分別加以規定；如果縣、自治縣、市所屬各地區的經濟情況懸殊，不宜按照一個稅率征收的，縣、自治縣、市人民委員會可以根據上一級人民委員會所規定的平均稅率，分別規定所屬地區的稅率。縣以上人民委員會對所屬地區規定的稅率，最高不得超過常年產量的25%。省、自治區、直轄市人民委員會為了辦理地方性公益事業的需要，經本級人民代表大會通過，可以隨同農業稅征收地方附加，地方附加一般不得超過納稅人應納農業稅稅額的15%；在種植經濟作物、園藝作物比較集中而獲利又超過種植糧食作物較多的地區，地方附加的比例可以超過15%，但不得超過30%。

關于農業稅的征收，《條例》規定，農業稅的征收，以主糧為標準，以市斤為單位，通過貨幣計算，以實物繳納，鼓勵農民繳納好糧。[1]354-361

為落實《條例》，1958年6月，國務院把1958年的全國常年產量定為2704.2億斤(比1957年定的常年產量2397.2億斤提高了12.8%，相當于1957年實際產量的78.4%)，以此確定1958年農業稅總量為419.15億斤(不包括地方附加)。6月6日，國務院對各省、自治區、直轄市的農業稅平均稅率作出規定：黑龍江省為19%，吉林省為18.5%，遼寧省為18%，上海市為17%，內蒙古和江蘇、浙江、湖北、湖南、四川省為16%，江西和廣東省為15.5%，北京市和河北、山西、山東、安徽、福建、河南省為15%，陜西、貴州、云南省和廣西為14%，甘肅省和寧夏為13.5%，新疆為13%，西藏地區征收農業稅的辦法由西藏自治區籌備委員會自行規定。[2]610各省、自治區和直轄市根據國務院規定的平均稅率為所屬地區擬訂了不同的稅率。在同一地區之內，不同納稅人適用同一稅率。有很多縣、市按照不同經濟類型又劃分為若干種地區，分別規定稅率；或者以鄉為單位規定差別稅率；也有許多縣、市所屬地區經濟情況差別不大而通用一個稅率。[3]175《條例》適應了中國農業從個體經濟到集體經濟的轉變，適當簡化了農業稅征收環節，統一了全國農村稅制，成為農業為國家工業化輸送建設資金的重要保證之一。

二、大躍進時農業稅政策的錯亂及后果

1958年12月20日，中共中央和國務院作出《關于適應人民公社的形勢改進農村財政貿易管理體制的決定》，認為農村人民公社化的實現，使得“以商品流通為征稅環節的工商稅收制度，基本上不再適用了，稅收和利潤實行分別征收和提繳的辦法不再必要了，國家的鄉鎮財政工作也必須同公社的財務工作合而為一”，決定對農村財政貿易管理體制進行改革，不再由國家征收專門的農業稅，實行公社財政包干，即將“國家在農村中的農業稅、工商業稅、下放企業事業的收入、地方附加和其他收入，統一計算，扣除原來由國家開支的行政費和事業費……，由公社按收支差額包干上繳”。《決定》規定，在規定上繳數額和比例的時候，既要注意保證國家的收入，又要適當照顧公社的負擔能力；在公社同公社之間，也要照顧各公社的不同經濟情況，做到負擔的大體平衡，原則上富區比窮區多負擔一些，經濟作物區比糧食作物區多負擔一些，工商副業多的地區比工商副業少的地區多負擔一些。[1]666-668這一改革并非要取消農業稅，而是將征收農業稅的權力下放給公社，它與 1956年以來中央提出的改進體制、向地方分權的要求相一致，可以說是當時“權力下放”的表現之一。

實踐很快證明了這一改革嘗試行不通。由于農業稅是以實物(糧食)繳納，是國家掌握糧食的重要手段，如果把農業稅下放到公社，由公社實行財政包干，國家就可能失去對糧食的有效控制。隨著1959年后中國糧食形勢越來越緊張，1959年5月，不得不重新恢復由國家征收農業稅。實際上，在整個大躍進時期，并沒有真正實行農業稅的下移。在整個人民公社時期，中國一直沒有解決糧食問題，農業稅也一直牢牢地控制在國家手中。

大躍進時期，中國農業稅征收工作較為混亂。主要表現在：第一，農業稅納稅人不統一。有的規定為人民公社，有的規定為管理區或生產大隊，有的規定為生產隊，還有的籠統規定人民公社為基本核算單位。第二，不依率計征。有的地區采取逐級分配任務的辦法，不按規定的稅率征稅。有的地區認為吃飯不要錢，該減免的沒有減免，該照顧的沒照顧，特別是對災歉減免掌握偏緊，對重災地區減免照顧不夠。如湖南常德縣 1952年查田時有耕地163萬畝，由于興修水利、修公路、建工廠使耕地減為134.6萬畝，另有3830畝低洼田7年來未收獲過糧食，1958年卻依然按照1952年田畝數計征農業稅。[4]333有的地區不該減免的卻減免了，如規定對于國家興辦的項目占地免稅，公社、生產隊自辦的項目占地不免；對于大、中型項目占地免稅，而小型項目占地不免；對于工礦、交通、大興水利工程占地免稅，而一般農田水利工程項目不免；還有的地方對基建占地一律免稅。第三，計稅面積變化大，造成征稅漏洞多。由于公社內部體制變化頻繁，先由小社并大社，后又將大社化小社，基本核算單位也由最初的公社下放到生產大隊，導致農村土地歸屬變動頻繁，計算農業稅計稅面積成為農業稅征收的難題，重復計稅和漏稅的發生難以避免。第四，地區之間負擔不平衡。一般地區的負擔重了，糧食高產地區的負擔更重一些，比如黑龍江省，按照1958年農業稅條例規定，全省平均稅率為19%，加上地方附加在內平均稅率高達22.3%。浙江的杭嘉湖地區、廣東的珠江三角洲、四川的成都壩子以及湖南的濱湖地區等都有類似情況。[5]492湖南全省1958年的農業稅率平均為16%，而常德濱湖8個縣的農業稅率平均高達20.76%，其中南縣、華容、沅江3縣更是達到了26%以上。[4]333

大躍進時期實行高稅率，農民負擔明顯加重。由于“浮夸風”導致高估產，高估產導致高稅率。1958年中國糧食實際產量僅比1957年增產2.5%，而農業稅的計劃征收額高達 428億斤(包括地方附加，下同)，比1957年的實際征收額增加了7%，比1956年增加了16.7%，與1958年的農業實際產量比較，農業稅的實際負擔率達到了12.5%，人均負擔比1957年增加12.5%，畝均負擔比1957年增加16.3%。1959年中國農業實際產量比 1958年下降13.3%，而農業稅實征額只減少了0.8%，農業稅實際負擔上升到了14.3%。1960年中國農業進一步減產，實際產量僅相當于1959年的81%，農業稅實征額降到347億斤，比1958年減少22%，但農業稅的實際負擔率仍然高達13.8%。[6]229-230

三、調整時期農業稅政策的調適及成效

大躍進運動和人民公社化運動使中國出現了新中國成立以來最為嚴重的農業形勢：農村生產力遭到嚴重破壞；農業總產值特別是糧食產量連年下降；農民生活水平下降，饑荒蔓延。從1960年11月開始，黨和國家不得不對整個國民經濟進行調整。在國民經濟調整過程中，為了適應農業連年受災產量下降的情況，大力支援農業的恢復和發展，進一步調動廣大農民的生產積極性，中共中央和國務院決定對農業稅負擔進行調整。1961年6月17日，財政部黨組向中央提出了《關于調整農業稅負擔的報告》，決定：

(1)調低農業稅的實際負擔率。規定，農業稅正稅和地方附加的實際稅額占農業實際收入的比例，全國平均不超過 10%；其中地方附加相當正稅的比例由過去的 15%～30%，一律降為不超過 10%。據此，1961年農業稅的征收額安排為細糧240億斤左右，約占全年包產產量2620億斤的9.14%，其中正稅217.6億斤，地方附加21.8億斤。這一征收額比1952年減少148億斤，比1957年減少153億斤，比“一五”期間年平均征收額373億斤減少137億斤，比1960年減少98億斤。中央還規定，“全國按照這一征收水平，穩定三年不變，增產不增稅。”

(2)仍然實行差別稅率。規定：在人均耕地多、收入多的地方，負擔可以略高一些；反之，就略低一些。以生產大隊為單位最高負擔率(包括地方附加在內)不得超過農業實際收入的13%。遇有特大自然災害，經中央批準，可適當核減征收任務。

(3)將減免落到實處。各種基本建設占地，凡是確實不能再耕種的，經縣人民委員會核準，應當從計稅產量中扣除。社員自留地一律免征農業稅。農業稅災歉減免和社會減免辦法，由各省、市、自治區因地制宜地加以解決。[5]493-494

中共中央完全同意財政部黨組的意見，并于 6月23日批轉了這一報告，指出：“調整農業稅負擔，是當前正確處理國家同農民關系的一個重要方面。農業稅的征收額已經減下來了，但要真正做到公平合理，有利于鼓勵農民增產的積極性，還需要做很多工作。”要求“各省、市、自治區黨委根據報告中所提的各項原則，切實把糧食高產區負擔偏重問題以及其他問題，逐縣逐社逐隊地解決好”。[5]491

1962年3月中央決定農業稅征收任務增加7%的機動數作為對少數特大災歉地區的減免之用，并且把實際負擔率從最高不超過 13%提高到 15%。[7]131按照當年農業稅正稅計算，機動數增加了約15億斤。雖然農業稅實際負擔率最高達到了15%，但由于國家所定常年產量和大躍進時期相比已經大幅度降低，所定農業稅總額也隨之大幅度降低，加之只有少數收入水平高的豐收隊才能達到 15%的征收標準，所以農村的實際稅負水平仍遠低于大躍進時期。隨后中央又對一些省、區核減征收指標共計8億斤。1962年正稅指標定為222億斤，地方附加為14億斤，共236億斤。1962年9月，中共八屆十中全會通過《關于進一步鞏固人民公社集體經濟、發展農業生產的決定》，明確規定：“除了國家正式規定的稅收任務(包概正稅和附加稅)以外，不準各級機構自行加稅，自行攤派。”[8]606

1961—1962年，中國農業稅在實際征收中，均比原定的指標又有較大幅度的減少。在扣除了因災減免的稅額后，1961年實際征收210億斤，比原定的240億斤減少30億斤，降幅為12.5%；1962年實際征收222億斤，比原定的236億斤減少14億斤，降幅為5.9%。[9]200具體到各省、區，雖然減稅的比例并不一致，但都明顯減少了農業稅的征收額。江西省 1961年全省農業稅比 1960年減少了40%；[10]211河南省根據中央的規定，將農業稅從1959年的11.6%降為1961年的10%，地方附加由15%～30%降為10%，降幅在17.5%以上。[11]142江蘇省由大躍進時期(三年平均)的 15.82%降至 1961年的 10.28%，1962—1965年雖略有上升，但也控制在10.95%的水平(《江蘇省志·財政志》，上，江蘇古籍出版社1996年版，第99-100頁)。整個60年代初期，中國農民農業稅負擔大體上只相當于新中國成立初期的水平。

據統計(表1)[2]1006，1961年全國生產隊共負擔稅收26.4億元，不僅比大躍進時期要低得多，也比1957年的36.2億元要低27.07%；生產隊的稅收負擔占可分配總收入的比重由 1957年的 9.8%減為1961年的 6.4%；平均每個農村人口負擔的稅金由1957年的6.7元減為1961年的4.9元。1963年，農村稅負也只有7.1%。

表1 20世紀60年代初期農村稅負水平統計

1964年6月，為增加農村社會主義教育運動所需經費，國務院決定提高農業稅附加占正稅的比例，由原來的最高不超過10%，提高到最高不超過15%。原來附加比例不到10%的地區，一律加5%，原來附加比例高于10%的地區，應當少加。[7]137但由于農業生產的逐漸恢復，所以農民的實際負擔率并沒有較大的增加。這一年，農民的農業稅實際負擔率為7.7%，仍低于1957年的水平，遠低于大躍進時期的水平。

1965年，鑒于農業生產已經基本恢復，當時有人提出適當提高農業稅，周恩來總理堅決不同意增加農業稅，他說：“我活著的時候，你們不能增加農業稅負擔，將來我死了以后，你們也不能隨意打農民的主意。”[12]這樣，在整個國民經濟調整時期以至“文革”時期，中國的農業稅總體上一直維持在一個較低的水平。

降低農業稅是國民經濟調整時期國家對農民實行休養生息政策的重要組成部分，它和減少糧食征購量一起，一定程度地減輕了生產隊和農民的負擔，提高了農民發展生產的積極性，促進了農業生產的恢復和發展。

[1]中央文獻研究室.建國以來重要文獻選編：第 11冊[M].北京：中央文獻出版社，1995.

[2]中國社會科學院，中央檔案館.1958-1965中華人民共和國經濟檔案資料選編：農業卷[M].北京：中國財政經濟出版社，2011.

[3]許建文.當代中國農業政策史稿[M].北京：中國農業出版社，2007.

[4]中國社會科學院，中央檔案館.1958-1965中華人民共和國經濟檔案資料選編：綜合卷[M].北京：中國財政經濟出版社，2011.

[5]中央文獻研究室.建國以來重要文獻選編：第 14冊[M].北京：中央文獻出版社，1997.

[6]財政部本書編寫組.中國農民負擔史：第4卷[M].北京：中國財政經濟出版社，1994.

[7]國家稅務總局農業稅征收管理局.中華人民共和國農業稅收文件匯編[M].北京：中國稅務出版社，2001.

[8]中央文獻研究室.建國以來重要文獻選編：第 15冊[M].北京：中央文獻出版社，1997.

[9]陳如龍.當代中國財政：上冊，北京：中國社會科學出版社，1988.

[10]危仁晸.當代江西簡史[M].北京：當代中國出版社，2002.

[11]胡悌云，侯志英.當代河南簡史[M].北京：當代中國出版社，1999.

[12]財政部.偉大轉折時刻憶總理——紀念周恩來同志誕辰八十一周年[J].紅旗，1979(3)：19.

Evolution and effect of agricultural tax policy of China from 1958 to 1965

GAO Qi-rong
(College of Political Science and Law,Hunan Institute of Science and Technology,Yueyang 414006,China)

Regulations of Agricultural Tax Policy of People's Republic of China was issued in June,1958,which united rural tax system of the whole country and made it possible for agriculture to supply fund for industry.During the Great Leap Forward period,China brought high agricultural tax rate into effect.As there were many loopholes and the imposition was rather disorder,burden on the peasants was aggravated.During national economy regulation period,China reduced agricultural tax which lightens the burden on the peasants to a certain degree and promotes the recovery and development of agricultural production.

agricultural tax; policy regulations; peasants’ burden; China

F329

A

1009-2013(2011)05-0068-05

2011-09-11

高其榮(1966—)，男，湖南華容人，教授，中共黨史博士，主要研究社會主義時期中共黨史和中華人民共和國史。

曾凡盛