蘭州市扶貧開發績效評價及其啟示

付 英，張艷榮

(甘肅農業大學 經濟管理學院，甘肅 蘭州 730070)

蘭州市扶貧開發績效評價及其啟示

付 英，張艷榮*

(甘肅農業大學 經濟管理學院，甘肅 蘭州 730070)

根據系統工程的理論，在對農村扶貧系統分析的基礎上，從政策相關性、扶貧效率、扶貧效果和可持續發展能力四個方面入手，共設置4個準則層、11個關鍵問題層和35項具體指標，建立了針對貧困地區的綜合性扶貧績效評價指標體系，并以蘭州市“三縣一區”為研究樣本進行總體評價與動態評價。研究結論顯示：貧困人口的受益程度與該組織對扶貧項目投入之間呈指數關系；政策相關性是決定扶貧績效的重要因素之一，生存相關類項目扶貧績效較高，但可持續發展能力不足。

扶貧開發；績效評價；指標體系；層次分析法；蘭州市

一、問題的提出

扶貧開發是建設中國特色社會主義事業的歷史任務，也是構建社會主義和諧社會的一項重要內容。《中國農村扶貧開發綱要(2001―2010)》實施以來，貧困人口由2000年的9422萬下降至2010年的2688萬，貧困人口年均減少673萬，年均下降11.8%。10年共有6734萬人實現脫貧，貧困發生率從10.2%下降到2.8%，說明按現行標準確定的貧困已得到有效緩解，[1]這得益于我國政府實施了大規模的扶貧計劃。在過去的 30年里，我國進行了卓有成效的經濟體制改革和漸進式的政治體制改革，促發了社會經濟發展的起飛。雖然我國減貧取得了舉世矚目的成就，但貧困問題在新世紀表現出新的特點，從 30年前的普遍性、區域性和絕對性貧困開始轉變為分散性和相對性貧困；貧困人口的生活質量并沒有得到根本改善，貧困人口的生活入不敷出，食品消費量嚴重偏少；家庭支出恩格爾系數高，自給性消費比重大；家庭設備數量少，檔次低；文化消費支出少，社會服務水平低；農業生產水平低，沒有長效投資；健康狀況不良；兒童輟學風險大等一系列指標呈現貧困人口的典型特征。當前扶貧中仍存在一些突出問題，尤其是財政扶貧資金使用效率低，扶貧效率低下，返貧率高，扶富不扶貧等，影響了國家扶貧計劃的順利實施。[2]“十二五”時期，結合經濟、社會發展現狀，有針對性地對當前扶貧工作進行績效評價，找出制約當地經濟發展的瓶頸，顯得尤為重要。而現有關于扶貧績效的分析都是從宏觀、定性角度進行的，缺乏微觀、量化的評價分析，因此，建立扶貧開發績效評價體系對今后扶貧規劃的制定、項目的驗收、戰略的選擇及調整等實際工作都具有十分重要的意義。

蘭州市扶貧工作從1983年開始，國家將榆中、永登和皋蘭“三縣”列為貧困扶持縣進行扶持。進入90年代后期，特別是1994—2000年實施“二七扶貧攻堅”，蘭州市用7年的時間，解決了20萬人的溫飽問題。目前，蘭州市實施了以整村推進、勞務輸轉和產業化扶貧為重點的“一體兩翼”扶貧戰略，貧困人口已由1982年的67.897萬人，減少到2009年底的18.7萬人（市統計口徑），貧困面由1982年的79%下降到2009年的14.20%。蘭州市現有國家扶貧開發工作重點縣1個(榆中縣)，“三西”地區覆蓋縣 2個(永登縣與皋蘭縣)，有貧困鄉村的非貧困縣(區)對照縣(區)1個(七里河區)。共下轄重點貧困鄉鎮20個，重點貧困行政村144個，其中移民鄉鎮9個，行政村26個，移民總人口5.33萬人 (蘭州市扶貧開發辦)。蘭州市“三縣一區”扶貧開發存在的問題主要表現為：1)致貧因素復雜，深層次貧困矛盾突出。從貧困人口的分布上來看，目前蘭州市的貧困人口主要分布在3個地域：一是多年扶貧攻堅后的頑固地域。二是上世紀末因收入指標的微小差額而沒有被納入扶貧開發重點鄉鎮村名單的行政村。三是引大灌區的移民貧困人口。非重點縣區還有120多個貧困村的收入水平在貧困縣以下，部分行政村通車難、上學難、危房多、勞動力素質差的問題較突出，這些因素嚴重制約了扶貧工作的進程。2)返貧機率高?！笆晃濉逼陂g，蘭州市采取了多種措施、鞏固扶貧開發和幫扶成果，但由于脫貧標準低，每年還有一部分人口因病、外出就學、婚喪嫁娶、自然災害、市場環境等因素影響，重新返貧，返貧率約為5%。3)城鄉收入差距大，扶貧難度大。2010年，蘭州市貧困“三縣”農民人均純收入平均為3273元，與城鎮居民人均純收入比為4.28∶1，比全國農民人均純收入5612元低2339元。這與蘭州市貧困人口主要分布在“五片一灌區”密切相關。這些地區，貧困人口比例較大，生態環境脆弱，抵御自然災害和市場風險的能力差，這不僅制約著貧困地區經濟社會的全面發展，也加大了扶貧難度。4扶貧開發投入不足。目前，貧困地區財政自給率只有10%～15%左右，各級部門年均安排蘭州市扶貧專項資金約 4000萬元，但其總量需求年均約為1億元，投入與需求間存在較大缺口。同時，貧困人口的自籌能力有限，受管理條塊分割體制限制，有限的扶貧資金分散在諸多部門，投資渠道分散，不同渠道的支農資金在使用中交叉重復或遺漏，造成資金難以整合、使用效率低等難題。

筆者擬構建一個扶貧開發績效評價指標體系對蘭州市的扶貧開發績效進行評估。

二、扶貧開發績效評價指標體系的構建

1.指標體系構建依據

“十二五”扶貧的主要目標是緩貧和可持續發展，因此，其評價指標體系也應根據貧困與反貧困的理論、可持續發展理論來構建。貧困與反貧困理論認為，貧困是由許多方面的因素所共同導致的，因此，扶貧效果評價應該用綜合的指標體系來評價。當然，在評價效果時，不可能將所有的致貧因素都考慮進去，但這些因素有主次之分，因此，可以從中篩選出一些關鍵因素對扶貧效果進行綜合評價?？沙掷m發展理論認為，可持續發展模式是人類社會發展的必然選擇，它既要求發展的持續性，又強調經濟、社會和自然生態環境之間協調發展，[3]在人類需求的資源占用、財富分配和環境保護等方面特別關注時空公平性。扶貧不僅僅是簡單的經濟意義上的脫貧，更涉及了社會穩定、經濟發展和生態保護等多重目標體系，在常見的效率、效果這些基本要求之外，至少還需要考慮政策的相關性和可持續發展能力。

根據相關要求，蘭州市農辦組織有關專家、學者，采取實地調研、數據分析、專家評議等，初選出了評價指標體系，筆者在此基礎上，借鑒了劉玉森、朱明放、周瑞超、陳薇、楊春河[4-7]等學者的研究成果，從政策相關性、扶貧效率、扶貧效果、可持續發展能力四個方面入手，共設置1個目標層，4個準則層、11個關鍵問題層和 35項具體指標，最終確定了扶貧績效評價指標體系結構(圖1)。

(1)政策相關性。制度和體制因素是減緩貧困行動的前提條件和基礎。有研究認為，2004年和2005年貧困人口數量的下降即與農業稅費改革有著密切的關系。[2]可見，政府出臺的惠農扶貧政策與地方扶貧規劃對貧困地區的發展影響較大。政策相關性準則主要圍繞惠農政策、經濟因素、扶貧規劃3個方面，設置8個具體評價指標，包括D1農村合作醫療及農村低保制度對扶貧的影響、D2農村義務教育政策與扶貧的關聯度、D3農村稅費改革對扶貧開發的影響、D4收入分配對減貧的影響、D5城鄉一體化建設與減貧的關系、D6通貨膨脹對農村貧困的影響、D7地方與中央農村發展規劃的一致性、D8“十一五”扶貧開發計劃與實施的一致性。

(2)扶貧效率。就已有扶貧資金效率貢獻考核標準來看，在生產總值、總收入、平均收入、減貧人數等一般性指標之外，它缺乏對扶貧效率進一步量化處理的分析，這方面最為顯著的一個表現就是，扶貧資金的不同投向對貧困戶的收入增加貢獻分析并不明朗。因此，本文扶貧效率準則的評價主要圍繞脫貧率和資金利用率2個方面構建了5個具體評價指標，包括D9貧困發生率、D10返貧率、D11貧困人口占總人口的比重、D12扶貧資金到位率、D13扶貧資金對農民收入增長的促進效應。

(3)扶貧效果。扶貧在很大程度上推進了項目村的經濟和社會的全面發展，特別是基礎設施建設、科技培訓和勞務輸轉。其中產業化項目外部經濟效益顯著，有效帶動了當地農業產業發展，促進了農民增收。本文效果準則的評價主要從基礎設施建設、科技培訓和勞務輸轉 3個方面，構建了 12個評價指標。包括D14鄉村道路硬化建設、D15集雨節灌工程建設、D16整村推進村覆蓋率、D17人畜飲水工程建設、D18小型水利建設、D19村級衛生所和文化活動場所標準化建設、D20恩格爾系數、D21農民人均純收入環比增長速度、D22家庭經營性收入占農民人均純收入的比重、D23科技培訓及推廣情況、D24轉移勞動力人數、D25“一村一名大學生”和“兩后生”培訓。

(4)可持續發展能力。扶貧堅持綜合開發、全面發展的原則，在改善基本生活、生產條件的同時，注重科教文衛事業的發展，提高了貧困群體的生活質量和人口素質，特別是對貧困群體以后發展的重視，實現資源、人口、環境、教育和制度的可持續性?？沙掷m發展能力準則主要從經濟、社會和生態3個方面，構建了10個評價指標，包括D26總收入增占率、D27種養業發展能力、D28產業化項目經營狀況、D29農村義務教育普及率、D30新型合作醫療保險參保率、D31農村最低生活保障覆蓋率、D32村民對村務公開和民主管理的滿意度、D33自然災害發生率、D34森林覆蓋率、D35生態環境滿意度。

圖1 扶貧開發績效指標評價體系及其結構

2.績效評價方法

(1)確定各指標評分標準和權重。評分標準按優秀、良好、一般、較差劃分為4級。本文采用層次分析法，即 AHP法來確定各指標的權重，它是一種將決策者對復雜系統的決策思維過程模型化、數量化的過程[8]。筆者首先設計出了扶貧效益的遞階層次結構圖，然后根據對層次結構圖中各種元素兩兩比較判斷的調查資料，采用Suaty的五等九級法，構造了判斷矩陣A=(aij)，再算出判斷矩陣A的最大特征根Xmax及其相應的特征向量，根據層次單排序與總排序得出整個系統各元素的權重[9]。

(2)利用綜合評價法進行計算。利用綜合評價法，先將各指標正向化處理后，依據實際調查數據對各指標進行賦值，計算出各指標得分，并加總得出扶貧工作總體得分，以作為評價扶貧績效的量化依據。

表1 評分標準

3.評價指標權重及得分的確定

表2 蘭州市扶貧開發績效評價指標、權重及得分情況

三、蘭州市扶貧開發績效分析及啟示

1.績效分析

筆者在較為全面了解和掌握蘭州市“三縣一區”扶貧開發總體情況的基礎上，將機構訪談的相關資料進行整理，依據綜合評價法，計算得出各指標得分和實現程度。從表2可以看出，蘭州市扶貧開發各指標實現程度良好，總體得分均在2分以上，其中政策相關性、扶貧效率、扶貧效果及可持續發展能力分別得分3.21分、2.90分、2.71分、2.50分?？沙掷m發展能力得分相對較低，說明蘭州市扶貧在可持續發展環節上還存在問題，而扶貧不僅是經濟上脫貧，重在扶人，核心在扶志和扶智。

從表2可以看出，政府出臺的惠農扶貧政策與地方扶貧規劃對貧困地區的發展影響較大，制度和體制因素是緩貧的前提條件和基礎。扶貧效率指標得分普遍較高，說明項目資金的使用及管理模式的高效性。扶貧效果指標是考核扶貧的最終目標，該項得分較為滿意，但鄉村道路建設綜合權重相對于其他指標較低。小型水利建設所占權重1.43%，但僅得2分，主要原因是由于歷史、自然、地理等因素，“五片一灌區”水利工程建設難度大；整村推進權重為4.37%，但效益更為顯著，在很大程度上推進了項目村的經濟和社會的全面發展?？沙掷m發展能力評級達到“可持續”。從表 2可知，經濟、社會、生態可持續能力所占權重分別為49.05% 、31.19%和19.76%，但社會發展能力得分遠遠高于經濟、生態發展能力，特別是農村最低生活保障和生態環境滿意度均得分較低，說明受財政扶貧資金投入限制，項目實施對低保和生態的投入還不夠。

2.扶貧開發績效評價結果

通過對項目政策相關性、扶貧效率、扶貧效果、可持續發展能力4個準則的定性和定量評價，蘭州市“三縣一區”扶貧開發項目為“良好”(表3)。

表3 蘭州市扶貧開發項目績效評價結果

(1)生產和生活環境不斷優化?？h區自實施“十一五”扶貧開發工作以來，基礎設施得到明顯改善，農民生產、生活環境不斷得到美化和優化，較大程度地解決了農村環境差、村民看病難、出行難等問題，方便了農民的日常生活。

(2)貧困面縮小、農民收入顯著增加。從扶貧開發績效分析結果中可以看出：蘭州市扶貧效率“非常高”、扶貧效果“滿意”。經調查，全市貧困人口由“十五”末的19.57萬人減少到2010年的9萬人，貧困發生率由22%下降到17%，下降了5個百分點。以前經濟較不發達的地區，農民人均純收入增幅明顯。其中，以發展條件最差的榆中縣最為突出，農民人均收入增長率由2006年的5.32%提高到2009年的14.86%。

(3)基礎條件有效改善。從表 2可以看出，蘭州市扶貧開發各項任務得分均在2.50分以上，完成情況較好。調查顯示，貧困地區飲用自來水的農戶比重達到29.41%；重點村通公路比例達到93.5%，自然村通公路比例達到88.1%；貧困地區農村住房磚木結構比例達到44%，貧困鄉村“行路難”、“吃水難”、“住房難”等突出問題得到了有效緩解。[10]

(4)資源整合力度不斷加大。蘭州市較好地改善了貧困地區農業生產設施和社會事業的落后面貌；各幫鄉包村單位圍繞加快貧困地區經濟社會又好又快發展，幫扶企業由 2006年的 90家增加到2009年的243家，社會幫扶工作成績突出；建立了扶貧貸款貼息項目的工作機制，基本上解決了貧困村貧困農戶貸款難問題，極大地調動了貧困村群眾參與扶貧開發的積極性，促進脫貧致富主導產業的形成。據統計，2006—2009年，國家財政扶貧投入資金28135.24萬元，其中，中央、省財政累計投入26256.4萬元，市級財政投入資金1870萬元；幫扶投入9055萬元。

3.啟示

本文根據系統工程的理論，在對農村扶貧系統分析的基礎上，從政策相關性、扶貧效率、扶貧效果和可持續發展能力四個方面入手，共設置1個目標層，4個準則層、11個關鍵問題層和35項具體指標，建立了針對貧困地區綜合性扶貧績效評價指標體系，并對蘭州市“三縣一區”進行了總體評價與動態評價。研究結論顯示：貧困人口的受益程度與該組織對扶貧項目投入之間呈指數關系；政策相關性是決定扶貧績效的重要因素之一，生存相關類項目扶貧績效較高，但可可持續發展能力不足。當然由于時間和條件的限制，本研究也存在以下不足：首先，由于各方面資料不齊全，可能會影響到評價的結果；其次，項目規劃能較好的完成，具有效率性，但未必具備真正的發展能力，因此在實施時，要更加注意扶貧村的可持續發展能力。本文所構建的扶貧開發績效評價指標體系，在實際應用中要注意以下幾點：首先，結合貧困人口的參與性評價。本研究只是從綜合性扶貧外在的效應來評價其效果，至于貧困人口本身對綜合性扶貧的評價到底怎么樣，也要由貧困人口本身對綜合性扶貧進行評價，即要讓他們參與到評價中。其次，原始數據是評價的基礎，為了盡量減少評價結果的誤差，要盡可能做好村級統計工作。最后，開發出專用的綜合性扶貧評價智能決策支持系統(IDSS)[6]。綜合性扶貧系統的實現是一個復雜的運行過程，如果不采用計算機輔助評價將影響研究結果。

[1]中華人民共和國國家統計局.2010年我國農村貧困人口 2688萬[EB/OL].[2011-03-11].http：//www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t 20110310_402710030.html.

[2]劉 堅.中國農村減貧研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2009：17-21，54-55.

[3]黃思銘.可持續發展的評判[M].北京：高等教育出版社，2001.

[4]劉玉森.建立和運用脫貧指標體系的探究[J].新疆農墾經濟，1995(2)：26-28.

[5]朱明放,王 緌.貧困地區可持續發展的動態評價體系研究[J].陜西工學院學報，2002(6)：61-62.

[6]周瑞超.綜合性扶貧效果評價指標體系與模型研究[D].南寧：廣西大學，2010：16-18.

[7]陳 薇，楊春河.河北省財政扶貧政策績效評價實證研究[J].農業經濟，2006(7)：58-59.

[8]李柞泳.層次分析法及其研究進展[J].自然雜志，1991(12)：904-907.

[9]張 焱.扶貧開發效益評價的數學模型[J].管理科學，1995(1)：58.

[10]甘肅省發展和改革委員會.甘肅省“十二五”規劃前期重大問題研究之一：甘肅省扶貧開發研究[EB/OL].[2010-03-30].http：//www.gspc.gov.cn/gs125gh/Show Article.html.

Performance evaluation and revelations of the poverty alleviation in Lanzhou city

FU Ying,ZHANG Yan-rong*
(Economic Management College,Gansu Agricultural University,Lanzhou 73007,China)

This paper used the systems engineering of theory and method,on the basis of systems analysis which is about poverty alleviation in rural areas,starting from four aspects: Policy relevance,efficiency,alleviation effects and sustainable development abilities,which sets 4criterion levels,11 key question levels and 35concrete targets in all,establishes a comprehensive performance evaluation index system of poverty alleviation in poor areas,and carries on the overall evaluation and the dynamic appraisal by taking the "three counties and one district “of Lanzhou as the study sample.The research findings show that: it presents the index relations between benefit of the poor with investment of on poverty alleviation projects of the organization,and policy relevance is one of the important factors determining the poor performance,and survival-related projects of poverty alleviation performance tends to be high,but sustainable development ability is insufficient.

poverty alleviation and development; performance evaluation; index system; AHP analysis; Lanzhou city

F320.3

A

1009-2013(2011)05-0025-06

2011-07-10

付 英(1987―)，女，甘肅臨澤人，碩士研究生，研究方向是農業經濟管理。*為通訊作者。

李東輝