我國基本公共服務均等化問題研究

□侯雷

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

我國基本公共服務均等化問題研究

□侯雷

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

20世紀90年代中后期以來，隨著我國經濟的快速發展，城鄉經濟社會發展卻嚴重失衡，居民收入差距逐漸擴大，社會矛盾日益突出。同時，廣大社會成員對社會公平、正義的要求也比以往任何時期都更為迫切和強烈。要解決這些問題，實現基本公共服務均等化是一個很好的切入點。換言之，逐步實現基本公共服務均等化已經成為我國當前改革和發展的重要內容和重要目標，具有重大意義。但是，在我國這樣一個發展中的大國，實現基本公共服務均等化不可能一蹴而就，應實施 “同步推進，分步實現”的發展戰略。

基本公共服務；廣覆蓋；一體化；均等化

經過30多年以效率為主導的改革開放，我國經濟社會發展迅速。尤其是近些年，我國GDP每年以10%左右的速度增長。然而，較高的經濟增長率和巨大的經濟成果背后還存在許多問題。2007年我國基尼系數就已經達到0.458，而基尼系數達到0.4就意味著社會的不穩定，如果達到了0.5，就到了危險值。借鑒國外諸多國家的成功經驗，實現基本公共服務均等化可以至少降低10%的基尼系數。此前，并不算很富裕的陜西省神本縣、吳起縣分別實施了全民免費醫療及幼兒園到高中的15年免費教育，降低了基尼系數，促進了社會和諧和共同富裕，為推進基本公共服務均等化提供了成功經驗。因此，逐步實現基本公共服務均等化已經成為我國當前改革和發展的重要內容和重要目標。

一、實現基本公共服務均等化意義重大

公共服務均等化是指政府及其公共財政要為不同利益集團、不同經濟成分或不同社會階層提供一視同仁的公共產品與服務。具體包括公共服務供給收益分享、成本分擔、財權均衡等內容。百姓關心的義務教育、醫療、住房、治安、社會保障、基礎設施、環境保護等都屬于基本公共服務的范疇。長期以來，我國推行以工業為主導的非均衡發展模式，政府公共服務也一直實行城市偏向型的非均衡供給制度。非均衡的公共物品供給制度給我國社會經濟發展帶來了諸多負面效應，進一步強化了城鄉二元經濟結構，使得貧富差距擴大，基層政府出現財政危機，經濟社會發展嚴重失衡。對此，政府在提供基本公共服務方面負有不可推卸的責任。從某種意義上說，實現基本公共服務均等化，是政府所代表的公平、正義的體現，在有效緩解城鄉差距、區域差距和貧富差距方面具有重大意義。

第一，實現基本公共服務均等化已經成為縮小城鄉差距的重要途徑。我國的實際情況是：城鄉之間的差距不僅反映在經濟發展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服務方面。有專家分析，目前我國公共服務因素在城鄉收入差距中的影響為30%—40%。2004年，我國名義上城鄉差距為3.2：1，如果把基本公共服務包括義務教育、基本醫療、養老保障等因素考慮在內，城鄉實際收入差距已經達到5.6：1。因此，統籌城鄉發展，建設社會主義新農村，關鍵在于加快建設農村公共服務體系，縮小城鄉基本公共服務供給之間過大的差距。

第二，實現基本公共服務均等化已成為縮小地區差距的重要條件。從我國實際出發，西部地區因受各種自然條件的限制，在經濟總量上要趕上東南沿海地區，短期內是難以實現的。為此，從黨的十六屆六中全會開始就一再提出要求，中央財政轉移支付資金要重點用于中西部地區，盡快使中西部地區的基礎設施和教育、衛生、文化等公共服務設施得到改善，逐步縮小地區間基本公共服務的差距。

第三，實現基本公共服務均等化已成為緩解貧富差距的重要因素。我國要有效緩解不斷擴大的收入分配差距，既要規范初次分配，又要充分發揮政府再分配的調節功能。近年來，基本公共服務的個人承擔費用上漲太快，大大超過了中低收入家庭可支配收入的增長速度，而實現基本公共服務均等化能有效緩解由此造成的貧富差距。

二、我國基本公共服務均等化的現狀分析

改革開放30多年來，我國經濟快速增長有目共睹，但人們在各方面的差距也在不斷擴大，我國公民公共需求快速增長與政府提供的公共產品供給滯后間的矛盾逐步顯現，城鄉二元結構、“三農”問題已成為當前較突出的社會問題。2010年10月28日出臺的《中華人民共和國社會保險法》是最高立法機關首次就社保制度進行立法，其中的幾大亮點：養老醫保“異地漫游”、養老保險“全國統籌”、社保保費強化征收、監管“盯牢”保命錢等，表明政府正在逐步出臺法案來解決上述問題。但從我國的實際情況看，仍存在以下問題：

第一，基本公共服務投入不足、結構失衡。當前，我國經濟綜合實力已經位居全球第二，應該說已經具備了逐步實現基本公共服務均等化的條件。黨的十七屆五中全會提出了“普漲”的目標，“普漲”不是搞平均主義，不是亂發工資，比較可行的“普漲”就是漲基本公共服務。但我國目前的現實是：“十五”期間財政用于公共服務的比例基本上一直保持在50%左右，并大致呈現出逐年小幅遞減的趨勢。2007年公共服務所占的比例是51.21%，而在發達國家和部分發展中國家，這一比例最高達到80%以上，最低也超過60%，這說明我國財政用于基本公共服務的投入不足，無法滿足我國當前迅速增長的基本公共服務的需求。

在公共教育支出方面，我國1986年就通過了義務教育法，近年來教育普及程度不斷提高，2006年小學畢業生升學率和初中入學率分別達到了98.4%和69.7%，但義務教育完成率仍比較低。據統計，每年有500多萬兒童沒有完成義務教育就離開了學校，并且多是農村兒童，形成了農村地區低素質人口沉淀的狀況。造成這一現象的主要原因就是政府的義務教育經費投入不足，按各國義務教育生均經費占本國人均GDP的平均指數計算，我國每年投入的財政預算內義務教育經費缺口接近750億元。

在公共醫療衛生服務方面，也存在國家財政投入不足的問題。根據世界發展報告的研究結果看，世界各國對醫療衛生的公共開支占GDP的百分比平均為2.5%；從不同收入水平國家的投入情況看，所有下中等收入國家的平均投入水平為3.0%，我國被世界銀行列為中等國家中的下中等收入國家，但公共醫療衛生投入只有2.0%，僅與中、低收入水平國家的平均投入水平大致相當，而且由于我國人口多，按購買力平價計算的人均醫療衛生支出更低。

從社會保障來看，我國人口多，就業壓力大，體制轉軌時期遺留的國有、集體企業下崗失業人員再就業問題，國有企業重組改制和關閉破產過程中職工分流安置問題，高校畢業生等新成長勞動力就業問題，農村勞動力轉移就業問題和被征地農民就業問題等亟待解決；老齡人口多，2005年底，我國60歲以上老年人口近1.44億，占總人口的比例達11%。據預測，2030年前后，我國60歲以上的老齡人口將增至4億左右，養老保障問題會更加突出。目前，我國老年人口近60%分布在農村，隨著農村青壯年人口不斷進城務工，未來農村老齡化程度會高于城市，農村養老問題將更加突出。

第二，我國目前基本公共服務供給水平城鄉差距巨大。新中國成立后我國城鄉經濟社會發展的一個重要特點就是工農差別、城鄉分治，呈現出典型的二元發展格局。建國后，政府主要通過農業稅收、工農產品價格“剪刀差”以及稅負轉嫁的形式將大量的農村財富轉移給城市，用于支持工業資本積累和城市經濟建設。在1950—1978年的29年間，政府通過“剪刀差”大約取得了5100億元資金；在1979—1994年的16年間，政府通過“剪刀差”大約取得了15000億元資金。農民為社會經濟發展做出了巨大貢獻，但農民對基本公共服務的需求卻沒有得到很好的保障。在公共醫療衛生服務方面，我國衛生資源大約80%分布在占全國人口35%的城市，其余20%分布在占全國人口65%的農村。現行基本醫療衛生服務仍采取城鎮居民和農村居民分開的方式，在城鎮職工基本醫療保障制度、城鎮居民基本醫療保險制度、新型農村合作醫療制度這三項制度中，城鄉居民享有的“基本醫療衛生服務”的內容、范圍存在明顯的差別。其他社會保障制度也是城鄉有別。農村還有大量的失地、失業及失去生活來源的農民，但是，我國的失業救濟制度仍限于城市居民，將農民排除在外。在養老及就業等社會保障中，重點和難點依然是農民，其中包括進城務工的農民工。比如：農民工及被征地農民的就業、醫療、工傷等保障體系仍未建立起來。

在城鄉基礎設施方面，占全國人口2／3的農民享受的基礎設施不及全國的1／5。二元社會結構和收入懸殊形成的貧困農民和下崗失業人員等低收入群體，他們對醫療、教育、養老等基本公共服務的需求遠遠得不到滿足，出現了眾多的“因病返貧”、“因教致貧”、“積蓄防老”的現象，形成了事實上的弱勢群體，背后牽涉的是經濟發展中的社會公正問題，也是社會不和諧的主要根源之一。

第三，區域差距大。我國地域廣闊，各省份之間尤其是東西部省份之間由于自然條件、政策因素以及其他因素的影響，經濟發展水平差距巨大。東部、中部、西部三個地區的人均GDP之比從1978年的1：0.67：0.54擴大到1995年的1：0.53：0.43， 到2002年進一步擴大到1：0.52：0.4，西部地區的人均GDP水平已不到東部地區的一半。地區之間教育資源的占有與運用也很不平衡。從義務教育生均預算內教育事業支出來看，1993年東部地區和西部地區小學生均預算內教育事業費支出極差率為1.76，而2005年達到2.11，差距在拉大。2005年，全國最高省份上海高達8222.59元，最低省份河南為865.28元，相差9倍多。2002年，西部地區小學學齡兒童入學率達到97.43%，小學畢業生升學率由2000年的90.5%提高到93.1%。然而，義務教育完成率低的地區基本集中在中西部地區，11個省區的小學按時畢業率不足85%，8個省區的9年義務教育完成率不足60%。基礎設施建設在中、東、西部地區的差距也很驚人，從2003年電力、鐵路、公路、互聯網等基礎設施指標數據來看，東部各項水平均遠遠高于中、西部地區，其高速公路密度甚至約為全國平均水平的3倍。

基于以上情況，我們今天的現實是：改革開放30多年來，我國的綜合國力和經濟總量大大提升，但與此同時，城鄉差距、區域差距、貧富差距也在不斷呈擴大趨勢，因此，實現基本公共服務均等化的需求比以往任何時期都更為強烈、更為迫切，也更加可能。

三、實現基本公共服務均等化的路徑選擇

實現基本公共服務均等化，我們提出“同步推進、分步實現”的發展戰略。首先是實現基本公共服務對象上的廣覆蓋，即建立多層次、低水平、廣覆蓋的基本公共服務體制，實現人人享有基本公共服務的目標，讓每個公民都能享受到改革開放的成果；其次是實現基本公共服務制度上的一體化，即消除城鄉基本公共服務體制的二元化，構建城鄉一體的基本公共服務體制；第三是實現基本公共服務水平上的均等化，即消除人們在基本公共服務資源占有、服務設施和條件以及服務能力和服務水平上的既有差距，實現人人平等享有基本公共服務的目標，確保人們不因職業不同、地位不同及身份的不同而享有不同的基本公共服務。這是實現基本公共服務均等化的宏觀思路和戰略。具體的做法就是要制定基本公共服務全國最低標準，設置明確的時間表，使基本公共服務覆蓋到全體社會成員，并明確基本公共服務均等化的實施進度和保障措施。此外，在正視基本公共服務水平存在一定差距的前提下，先行在全國統一制度安排，解決不同省（市）、不同部門各自制訂政策，政策口徑不統一，方向不明確，跨城鄉、區域對接困難等問題，最終實現為全體社會成員提供基本而有保障的公共產品和公共服務，讓全體社會成員享受水平大致相當的基本公共服務，以促進社會公平正義，使全體人民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。基本公共服務的“廣覆蓋”、“一體化”和“均等化”是相互聯系的三個方面，“廣覆蓋”和“一體化”是實現“均等化”的基本要求，也是“均等化”的重要內容。

從微觀的操作層面分析，實現基本公共服務均等化，要從以下幾方面著手，逐步推進。

第一，落實基本公共服務均等化原則，著力調整中央財政支出結構。一是減少中央財政的經濟建設支出比例，明顯增加基本公共服務支出比例。當前，財政功能性支出比例最大的仍然是經濟建設性支出。隨著經濟的發展和國家財權的增長，中央財政在義務教育、公共醫療、社會保障等方面的投入增長應高于財政收入的增長速度。目前，國內對以往經濟發展方式高度概括為“四重四輕”，即重國際市場，輕國內需求；重低成本優勢，輕自主創新能力；重物質投入，輕資源環境；重財富增長，輕社會福利水平提高。而“十二五”期間所要著力打造的則是將原來的“重”變為“輕”，原來的“輕”變為“重”，這種發展方式的本質也是個體更受尊重、地區更有自主權、生態更為文明、社會更加和諧的發展過程。而其中的重中之重就是社會福利水平的提高，基本公共服務水平的提高。二是加大中央財政對農村基本公共服務方面的投入力度，使國家財政新增教育、衛生、文化等事業經費和固定資產投資增量主要用于農村，逐步加大土地出讓金用于農村的比例。從宏觀來看，農村公共服務總體落后于城市，建國后，重工輕農、重城輕鄉及城鄉二元化的戰略使農業和農民利益大量流失，農村基礎設施及公共服務條件長期得不到改善，相當數量的農民長期處于貧困狀態，城鄉發展嚴重失衡。因此，加大對農村基本公共服務的投入力度是一項基本政策。三是加大中央財政對中西部基本公共服務投入的力度。把中央財政轉移支付資金重點用于中西部地區，使中西部地區基礎設施和教育、衛生、文化、醫療等公共服務設施盡快得到改善，逐步縮小地區間基本公共服務過大的差距。

第二，加快改革和完善現行轉移支付制度。一是一般性轉移支付作為對地方轉移支付的主要形式，應提高其比例。如果一般性轉移支付比例過低不僅會削弱中央財政均衡地方財權的作用，也會限制地方政府在地區性公共產品供給中的自主性。從逐步實現基本公共服務均等化的客觀要求出發，應當逐步提高一般性轉移支付比例，使其成為轉移支付的主要形式。二是規范和清理專項轉移支付。專項轉移支付帶有指定用途，地方政府無權挪用，是我國轉移支付的主要組成部分。按照建立公共服務體制的要求，應當逐步減少中央各部委提供公共服務的支出責任，把一些不規范的轉移支付轉變為一般性轉移支付，把一些中央部委必須保留的專項支付規范化，避免“跑部進錢”的現象，縮小區域間經濟發展差距和公共服務差距。

第三，培育地方政府履行公共服務職能的穩定財源。開征物業稅，穩定地方政府稅源；改革資源稅征收辦法，提高地方政府財權；將地方國有資本預算納入財政預算，增加地方政府可支配權，解決在基本公共服務均等化實現的過程中地方政府由于財源、財權有限而導致的投入能力不足的問題。

最后，建立農村公共服務財政投入的增長機制，優化農村公共產品的決策過程。要縮小長期以來“重工輕農”、“重城輕鄉”思路下形成的城鄉基本公共服務水平、能力的差距，就要加大城鎮帶動農村、工業反哺農業的一系列政策措施的力度，不斷完善農村的科技、教育、文化、衛生、體育等公共服務體系，尤其要加強對農村義務教育、社會保障制度、公共衛生服務、新型農村合作醫療制度等方面的財政投入。同時，進一步改進農村公共物品供給的決策機制，盡可能提供絕大多數農民最急需的公共物品和服務，解決公共產品供給的過剩和不足并存、質量和效益低下等問題，充分發揮公共資源的作用，以促進基本公共服務均等化目標的實現。

實現基本公共服務均等化，不是公共服務的絕對平均化，也并不排斥社會成員的自由選擇權，它是一個社會政治、經濟發展的必然產物和要求。作為一個發展中的大國，在公共服務領域面臨著嚴峻的挑戰，如公共服務需求壓力大，公共服務供給不足，公共資源配置不均衡，公共服務再分配作用弱，公共服務標準不規范，公共服務主體回應性差等。因此，我國實現基本公共服務均等化的歷程剛剛起步。在“同步推進，分步實現”的過程中，既要致力于公平和統一，又要兼顧歷史和現實，盡可能進行增量改革，爭取廣泛支持，逐步提高低收入人群的保障水平，最終實現基本公共服務均等化的目標。

［1］靳永翥.公共服務提供機制——以欠發達農村地區為研究對象［M］.社會科學文獻出版社，2009.

［2］世界銀行編.改善農村公共服務［M］.中信出版社，2009.

［3］（美）喬伊斯.公共服務戰略管理［M］.張文禮，王達梅譯.清華大學出版社，2008.

［4］劉厚金.我國政府轉型中的公共服務［M］.中央編譯出版社，2008.

［5］中國（海南）改革發展研究院編.民生之路：惠及13億人的基本公共服務［M］.中國經濟出版社，2008.

（責任編輯：高 靜）

On the Equalization of Basic Public Services of China

Hou Lei

20th century since the late 90＇s，as China＇s rapid economic development，urban and rural economic and social development is a serious imbalance in widening income gap，social contradictions have become increasingly prominent.At the same time，the majority of members of society of social justice，and justice demands more than ever，urgent and intense.To solve these problems，the equalization of basic public services is a good entry point.In other words，the gradual equalization of basic public services has become an important current reform and development of content and an important goal，is of great significance.However，in our country such a large developing country，the equalization of basic public services can not be achieved，should be implemented “simultaneously advancing，step by step to achieve” development strategy.

basic public services；wide coverage；integration；equalization

C916.2

A

1007－8207（2011）05－0004－04

2011－01－20

侯雷 （1970—），女，吉林省吉林市人，吉林省委黨校 （吉林省行政學院）公共管理教研部副教授，研究方向為公共管理、行政倫理。