福利國家社會保障發展及其對中國的啟示

柴立娜

（遼寧大學，遼寧 沈陽 110036）

福利國家社會保障發展及其對中國的啟示

柴立娜

（遼寧大學，遼寧 沈陽 110036）

福利國家社會保障發展有著悠久的歷史，其制度運行也有深厚的經濟理論和政治理論的支持。各學派對西方國家福利制度一直爭論不休，反對聲音認為福利國家的社會制度弊端重重，并對其未來持懷疑態度。但是，全民福利的社會保障發展仍有很多值得我們學習的地方，本文在最后對中國社會保障改革需要注意的方面給出了幾點建議。

福利國家；社會保障發展；公平與效率

一、福利國家社會保障發展的歷史背景

福利國家社會保障制度有著悠久的歷史淵源：由最初的慈善濟貧行為到今天的政府行為，保障的內容也變得非常豐富，政府介入的規模也由小變大，由地區性變為中央型。在這個歷程中，新、舊濟貧法的出臺，改革運動及社會保障立法的頒布是福利國家建立最具有代表性的三件大事。

（一）19世紀以前的社會保障狀況

英國是社會保障制度的締造者，早期的社會保障法規是英國社會保障的萌芽。在最初，英國最早實行貧困救濟的目的是緩解黑死病時期社會混亂和勞動力短缺問題，表現為在1351年和1388年分別制定了《勞工條例》和《濟貧法案》，1576年又采取了用來“安置貧困者工作”的《濟貧法規》。1601年，英國又出臺了《濟貧法》（舊），主要強調對喪失勞動能力的窮人的照顧和為有勞動能力的窮人提供勞動機會。隨著財政狀況的惡化，1834年新濟貧法應運而生。新舊濟貧法的不同之處非常明顯，后者把不附帶任何歧視性的工作給有工作能力的人，而前者則通過極差的保障待遇以及對領取救濟者的人格蔑視來達到領取數量的削減。

（二）自由主義改革階段的社會保障發展

歷史學家通常認為，自由主義改革的原因主要有三個方面：工人階級的壓力、福利給付觀的改變和改革機構的影響。

首先，工人階級的壯大推動了自由主義的改革。隨著工人階級的發展壯大，更多的人希望能改變福利待遇，改變惡劣的工作環境，于是不斷的向統治者施壓。工人運動是改革持續進行的原因之一。

其次，政治家們開始思考“國民效率”。他們認為，“經濟的發展依賴于身體健康并受過良好教育的勞動力隊伍”。有越來越多的人開始接受國家干預這種思想。同時，“新自由主義者”認為，“積極的自由不應只包括個人經濟自由，同時也應包括保障經濟安全的自由，并且個人應積極參與到個人改革中來”。在自由改革中，德國的俾斯麥取消了濟貧院，創建了一整套覆蓋廣泛強制性繳費的社會保險給付制度。一些社會團體，像工人階級自救組織、社會文職部門社團等機構熱切關注自由制度的改革，構成了改革的另一種影響力量。

（三）社會保障立法的頒布以及二戰后福利國家社會保障制度的發展

1935年美國出臺了《社會保障法》，建立了一整套覆蓋全面社會保障計劃，內容包括養老和失業兩大保障計劃以及老年救助、盲人救助、兒童援助三項救助形式。美國《社會保障法》的出臺為各國社會保障的建立和發展奠定了基礎。

二戰以后，福利國家的發展以1976年的經濟危機為分水嶺。1976年以前的福利國家主要是鞏固和不斷完善社會保障項目；1976年之后則推出一系列措施來約束不斷增長的社會保障開支。在這樣的背景下，福利國家的福利模式分成了兩種——“補缺型”和“制度型”。前者在市場或家庭結構坍塌時發生作用，后者則是維持國家法律的不可分割的一部分。其中，美國擁有的是比其人口數量和國民收入相比要小得多的社會保障體系；瑞典擁有一套高度明確而全面的社會保障制度；丹麥和新西蘭擁有堪稱典范的公共養老金項目體系。

二、政治和經濟理論支持

（一）政治理論

彼得·鮑爾（1983）指出，福利國家的根本問題不是經濟問題，而是道德問題。其問題在于人們是否對他們所管理的事務富有責任感。米爾頓·弗里德曼（1980）指出，家長式統治模式削弱了家庭的作用，減少了工作、儲蓄和革新的動力，減少了資本的積累。

像鮑爾和弗里德曼一樣，各理論派別也從不同角度表達了自己的觀點。以諾齊克為代表的自然權利自由意志論者認為，每個人都有權利分配自己勞動的報酬。除了自己收入和繼承以外的其他收入都是不正當的，政府可以對非法所得的財產進行重新分配。他們贊成“最弱意義的國家”，國家提供的公共服務僅僅是對個人財產的防護。以哈耶克為代表的經驗主義自由意志論者認為國家沒有分配功能，為了減少貧困，可以提供某些公共產品和嚴格限制措施。

在這些政治理論的支持下，各思想家們對福利國家的態度也不一。例如，諾齊克認為“任何形式的福利國家都是一種詛咒”；哈耶克和弗里德曼本身的觀點帶有矛盾性——反對現有的社會安排，卻支持更多限制條件的福利制度；自由主義者和民主社會主義者明顯傾向于支持福利國家。

（二）經濟理論支持

首先來講，社會政策要想提高效率需要政府的干預，可以通過管制、財政干預、公共生產、收入轉移四種途徑。管制是指政府頒布大量的法規來干預市場，保護消費者權益，強制性繳費等；財政干預包括適當的補貼或稅收；公共生產指政府雇傭必要的勞動力提供商品和服務；收入轉移可以和某些特別的支持綁在一起，也可以分開來進行。

其次，社會政策的運行需要保險政策，保險中又存在逆向選擇和道德風險。前者指保險購買者向保險機構隱瞞自己是高風險者，而保險公司因不能有效區別出高低風險者導致低保險者不投保的現象；而后者多指投保人無須付出任何代價而使保險事件發生獲取保費的現象。有關保險的種種難題也是福利國家社會保障發展中的理論因素。

三、福利國家社會保障發展中的挑戰與應對措施

（一）福利國家社會保障發展中的挑戰

福利國家是工業化為社會保障所進行的長期斗爭的頂點，它不僅為轉型中國家樹立了榜樣，更是成為貧困國家渴望成就的標準。然而，戰后令人目眩的經濟增長已不復存在，出現了三類主要的福利制度危機：

第一是“市場扭曲論”。該觀點認為福利制度抑制了市場，阻礙了就業和儲蓄的動力。第二是人口老齡化所需要的高額社會保障支出與財政無力負擔的矛盾。第三是全球經濟發展中，政府的揮霍與經濟的無競爭力之間的矛盾。

自二戰以來，充分就業和收入平等和諧共存似乎不太可能。盡管放松管制和自由開放市場可以帶來積極就業，但同時也導致不斷上漲的工資和家庭收入的不平等，貧困率不斷上升。目前，大多數拉丁美洲和中東歐國家正在進行自由主義調整，因為從長期來看，例如智利，可以通過自由主義調整來提高國家競爭力，但從短期看，自由主義調整會引起嚴重的失業。

這三類矛盾又可分為兩類挑戰：第一類是針對福利制度自身，究其原因是源于家庭結構變化、生命周期變化、財政供不應需的結果，導致人們對福利制度應對需求能力的不滿也增加了。第二類是由于不斷變化的經濟條件、人口結構變化，尤其是人口老齡化的激化，使人們懷疑政府所承諾的福利目標是否能夠在未來實現。

（二）福利國家社會保障發展的應對措施

對福利國家危機的公開爭論始終不休，概括而言，政府所實施的應對經濟及社會變化的三大措施為：

第一，勞動力市場自由化。用這種方式來提高本國的勞動力需求有兩方面的優勢，一是不必支付巨額的福利費用，二是可以帶來高就業。但是可能導致更加貧困與社會不公。

第二，采用積極的勞動力市場政策和提高公共部門的雇傭率來提高勞動力需求。相對上一點措施而言，第二點措施會帶來高額費用。瑞典等政府的解決方式是實行彈性工資來縮減福利給付。

第三，歐洲大陸的其他國家通過推行提前退休制度來減少勞動力供給。但是，提前退休人員會領取相應補貼、養老津貼也大大增加了。因此，實施這種措施的國家正在面臨不斷增大的財政壓力。推遲退休年齡似乎又成了他們迂回的有效選擇。

四、關于福利國家社會保障發展的反對聲音

（一）福利國家弊端重重

自由論者贊成自由及選擇，反對福利國家強調社會平等和社會保障。他們認為福利國家提供的服務效率低下，在供給方面沒有競爭壓力。有一種觀點認為福利國家有損經濟增長：福利國家支出太重，增長太多，高額課稅拖了經濟增長的后腿。但“課稅超度的界限是什么”沒有統一的意見。

還有一種觀點認為從長遠來看，社會給付的存在會改變社會準則，也就是破壞激勵效應。福利被認為是一種資格權利，而與工資等成為個人預算的一部分，福利激勵勞動積極性的功能在衰退。

（二）福利國家的未來

福利國家能否存續取決于其政治和經濟的可持續性。福利國家往往會通過經濟增長帶來的各項福利來賦予統治者在政治上的可行性，但消除貧困又是其政治運行的必要條件。因此，不能消除貧困將導致社會不穩定，從而引發政治上的破壞。

此外，反對者還提出了質疑：福利國家能否與全區經濟的開放性和競爭力相匹配？福利國家能否繼續為人口老齡化買單？

五、中國社會保障改革需要注意的幾個方面

目前，我國正處于經濟社會轉型時期，社會保障制度對保持社會穩定、促進經濟發展等方面有著至關重要的作用。福利國家的社會保障制度雖然在價值理念、社會目標等方面都與中國有本質區別，但其福利制度改革的經驗卻能給我們很多啟示。作為社會主義國家，中國應該通過社會保障的完善來縮小貧富差距，維護社會穩定。但中國又是一個尚不發達的社會主義國家，經濟基礎還很薄弱。因此，中國要從國情出發，立足實際，建立有中國特色的社會保障制度，而不是照搬福利國家的制度模式。

第一，要大力發展經濟。一個國家的福利制度取決于該國家的經濟狀況，歸根到底是一國的生產能力和經濟發展水平。福利國家之所以能夠建立和實施完善、全面的高福利制度，主要是因為其高度發達的經濟水平。因此，我國應該大力發展生產力，提高自主創新能力，在全社會積累起足夠的物質財富，保證政府能夠提供充足的財政支持。

第二，社會保障制度改革要符合基本國情。當前各國實施的福利模式各具千秋，一國應以本國的基本國情為出發點，選擇適合本國的社會保障制度模式。我國是發展中國家，尤其在文化觀念和經濟實力方面與發達國家相比還有很大差距，這就決定我們不能全盤照搬西方福利國家高標準的福利模式，我們要充分考慮國家經濟實力，建立適應經濟發展的社會保障制度。

第三，中國的社會保障改革要注意公平與效率的平衡。公平是指要擴大覆蓋面，增加利益受眾。目前來說，我國的社會保障更多的停留在城鎮，這與福利國家全民福利相差甚遠。因此，國家社會保障應將關注的重點從收入高并且穩定的城市慢慢分割給農村。但強調公平的同時也要注重效率。社會保障的提供不應成為政府與企業的負擔，我們要從西方國家沉重的福利負擔中吸取教訓，平衡好公平和效率兩者的關系。

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［2］黃慧.淺析西方國家福利制度及其對中國社會福利制度改革的啟示 ［J］.傳承，2009，（6）

［3］孫健夫.社會保障概論［M］.經濟管理出版社，2007，8.

［4］張紅霞.北歐國家的福利制度改革及其對中國的啟示 ［J］.中國石油大學學報，2007，（11）.

［5］鄭秉文，穆懷中.福利國家經濟學［M］.中國勞動社會出版社，2004，2.

責任編輯 杜福洲

C91

A

1672－2426（2011）09－0065－02

柴立娜（1985－），女，河北邢臺人，遼寧大學人口研究所碩士研究生，主要從事社會保障研究。