引導型政府職能模式視角下的政府生態城市建設

劉暢

（南京工業大學，江蘇 南京 211800）

引導型政府職能模式視角下的政府生態城市建設

劉暢

（南京工業大學，江蘇 南京 211800）

張康之教授提出的“引導型政府職能模式”觀點對于當今中國以政府為重要力量的生態城市建設有著很好的啟發和積極推動作用。本文試從引導型政府職能模式概念談起，特別解析了引導型政府生態管理職能，如何更好發揮政府在生態城市建設中的作用，并通過引導型政府職能模式優化政府生態城市建設，本文給出了相關的建議。

引導型；政府職能；模式；生態城市

黨的十七屆五中全會通過的“十二五”規劃建議中明確突出了要破解日趨強化的資源環境約束，必須加快建設資源節約型和環境友好型社會，提高生態文明水平。城市規劃與建設要注重以人為本，節能與可持續發展。生態城市理論的提出和實踐為城市建設和規劃指明一條道路。政府作為公共權力的主體，在社會治理過程中一直發揮著主導作用，因而，生態城市的建設與實現必然要依托政府責任意識的強化、政府職能的發揮和政府職能模式的選擇。本文將借助引導型政府職能模式，來觀察和探討政府在中國生態城市建設中的職能模式選擇。

一、引導型政府職能模式概念的由來

政府的職能模式是指政府職能的整體性結構。一般說來，關于政府職能模式主要有三種觀點：政府職能弱化、強化和優化。在近代社會，隨著社會進步和資本主義發展，出現了兩種主要類型的政府職能模式：保護型和干預型政府職能模式。前者基于資產階級自由主義時期的個人主義和自由主義理論，對于政府職能范圍加以嚴格控制；后者產生于壟斷資本主義時期，特別是在資本主義經濟危機之后，以凱恩斯主義為代表的宏觀經濟學所提出的加強政府干預。從發揮保護性功能到承擔干預功能，顯然，政府的管理職能擴張了。亞洲新興工業化國家發展歷程顯然不同于老牌資本主義國家。通過強有力的政府干預是其經濟騰飛的重要保證。因而由此產生的引導型政府職能模式不同于以上兩種模式。

如果說，保護型職能模式對應消極被動的政府，干預型政府職能模式強調積極的主動的政府，則引導型職能模式應為回應性和先導性。引導型政府職能模式結合了這兩者的優點。這還突出表現在，近代以來的政府職能變遷都集中在經濟方向上發展的片面性必然帶來了包括環境污染、能源短缺等在內的各種新問題。引導型政府職能模式雖然在目前主要面向政府的經濟職能，但卻是在此基礎上成長為全面社會管理的政府職能，是具有廣泛的普遍的全面的社會合作主義管理模式。

我國政府自改革開放以來，關于政府職能模式的討論與實踐幾經波折。事實證明，引導型政府職能模式是適合中國建立社會主義市場經濟特殊歷程的，適應中國政治體制和政府運行機制，亦能有力推動體制創新，促進中國社會全面發展和社會經濟轉型的。

引導型政府職能模式理論的集大成者張康之教授認為其主要方式應為依法行政，規范行政，透明行政，高效行政，服務行政，廉潔行政。政府的引導型職能應有以下幾個根本任務：首先，政府需要在社會治理結構的變革中發揮引導功能，確立包括多元治理主體共同合作的治理模式。其次，政府在多元治理主體的合作治理過程中，著重于戰略方向的把握，通過“元戰略”的確立實現總體引導。最后，引導型政府應當致力于引導社會走向社會自治。由上所述，引導型政府職能模式創新之一在于，其政府職能并沒有局限在經濟職能，而是全面社會管理。本文所論述的政府生態城市建設，則恰是引導型政府職能模式在生態管理職能中的具體體現，二者具有一致性。

二、政府生態城市建設的背景和引導型政府生態管理職能履行

人類發展至今，已經從工業化發展模式轉向生態化發展模式。生態化是從工業化基礎上發展而來，是對工業化發展模式的辯證否定，拋棄了只注重經濟效益不顧人類福利和生態后果的唯經濟的工業化發展模式，轉向了兼顧人口、社會、經濟、環境和資源的可持續發展的，注重復合生態效益的發展模式。相應地，政府職能模式的轉變，由保護型或干預型轉向引導型，有著內在的邏輯聯系。城市走生態化發展道路，為城市發展提出了明確的目標——建設生態城市。生態城市強調可持續性和可循環性，是一個生態和諧、社會公平和經濟高效的復合系統，實現人與自然環境和諧，生態城市不僅能滿足自然環境生態平衡，而且能滿足人的發展需求。生態城市與傳統城市相比，具有鮮明的特點，和諧性，高效性，整體性，區域性。

與西方發達國家已經處于后工業社會的發展模式不同的是，中國城市化要與新型工業化道路相同步，要與資源環境承載能力相適應，要以我國資源短缺與生態環境保障程度為前提約束條件。因此，科學選擇符合我國生態資源與生態環境實際的城市發展道路與模式，生態城市建設無疑將是最佳的選擇。我國社會發展歷程并不是自然的能動的過程，需要用極短的時間內走完西方國家幾百年自然成長的過程。在城市生態管理上，更有別于西方國家先污染后治理的老路。我國城市生態建設是與社會發展的工業化過程、城市化過程相互疊加的過程。同時，我國還是自然災害頻發的國家，防災減災任務重。中國的特殊國情、中國社會主義國家的性質，決定了政府在城市發展建設的過程中，應當成為主要的責任主體，實現人與自然的和諧發展。實行生態管理，則是生態政府的重要工作內容。在城市化的進程中，城市政府應當從城市經濟社會發展的宏觀生態調控和提供生態公共服務來實現。同時生態城市建設的提出，也是應對我國經濟發展轉型，發展循環經濟，積極應對全球氣候變化的必然之舉。

適時提出引導型政府生態管理職能，則是對這股生態城市建設浪潮的理性考量。引導型政府生態管理職能在邏輯上包含于以全面社會管理為目標的引導型政府職能模式理念構思之中。該概念強調在政府和自然的關系之中，揭示政府生態管理職能的性質與方向，目的是維護人與自然的自然性和諧即自然生態系統的平衡與穩定。政府具有能夠自覺地把握與運用自然生態及其管理規律，堅持以主動預防生態環境問題為主要特征的管理原則，走以生態環境保護與經濟社會發展相統一的道路，建立健全完整的生態環境保護法律政策體系，構建與完善多元治理主體的生態環境合作治理模式，并引導社會不斷走向生態環境自治的職責和功能。

按照引導型政府職能模式的觀點來看，生態城市建設是生態城市政府的重要工作內容。政府在具體的工作中，既要考慮城市發展和人民生活的各種需要，又要考慮自然生態系統的各種因素價值，并為達到兩者之間的協調發展進行具體行動方案的制定和選擇。政府應當充分發揮這種主動性和先導性。生態城市建設和規劃需要進行科學的論證，只有通過嚴謹細致多學科通力研究，并由政府制定相關法律政策，靠的是引導型政府職能的科學性和法制性。生態管理是政府責任，但不一定必須由政府直接生產或者提供。政府通過引導各種社會治理的主體，實現生態城市建設的目標，強調合作治理。因此，按照引導型職能模式優化政府職能和城市建設勢在必行。

三、引導型政府職能模式優化政府生態城市建設

中國政府在促進生態城市建設過程中參考引導型政府職能模式是一種理想的選擇。引導型政府職能模式作為服務型政府構建的重要內容，必將是生態城市建設過程中的有力保障。因此，在引導型政府職能模式看來，可以著力于以下幾個層面，加強和改進生態城市建設。

第一，作為引導者自身應當確立生態城市理念，強化生態責任意識，把握和運用生態知識，加強生態政府文化建設。政府應當確立生態優先的觀念，培養政府官員的生態意識和生態價值取向，切實把握好長遠利益與當前利益的關系，認真踐行科學發展觀。改變單純從自身政績考慮，以GDP論成敗的政府行為。引入以生態價值取向的政府績效評估體系。當前，國內很多城市打著生態旗號，卻是為政績為GDP；以低碳優先為名，卻大搞生態破壞之實，這顯然與生態城市理念背道而馳。加強生態政府文化建設，樹立起服務意識，民主意識，法律意識和責任意識，將生態倫理整合到政府倫理體系之中，應成為公務員日常遵守的工作倫理。因此，要加強學習型政府建設，構建政府知識管理平臺，提高政府綜合運用生態行政管理活動的能力。

第二，政府走以城市生態環境保護與經濟社會發展相統一的道路，建立健全完整的生態環境保護法律政策體系。構建生態型政府,設立生態城市建設的管理部門，完善生態城市管理體制。生態城市建設有賴于政府科學決策和實踐，重視生態科技實際利用。政府應當引入環境專家決策機制，不斷建立健全各項生態法律政策。完善生態型政府績效評估體系，真正建設成生態型政府。同時，生態作為一個系統，政府應當按照生態環境資源要素區分設置部門分工的管理體系。設立生態城市建設管理部門，對城市進行生態重建，力求為居民創造多樣的自由生存空間。對于單個城市而言，應設立適應生態城市建設的職能機構，成立綜合的跨部門的生態城市建設管理決策機構，組織協調監督城市生態化發展戰略的實施。同時，該機構應當成為生態城市建設宣傳咨詢交流和推廣中心。具體舉例來講，政府在此需要主導調整和完善城市生態經濟結構，使城市發展具有可持續性；加強舊城、城市廢棄土地的生態服務；制定科學政策，制定評價指標、生態補償和環境約束政策和完善排污權有償轉讓交易制度。

第三，政府在生態城市建設的過程中應當做“服務者”，發揮先鋒和旗幟作用，但不應當成為“全能手”，而應當成為總體指導和戰略引導。重視發揮元戰略對生態城市建設中的引導功能。政府應當在生態城市建設中起引導作用，這反映了政府社會管理內容的多樣性。但是與以往政府模式相比，政府的全面社會管理并不是政府包攬一切社會事物的管理狀態，相反，恰是一種盡量壓縮政府各種職能的狀態，是一種借助于各種各樣的社會力量來進行的合作治理狀態。因而，在生態城市建設過程中，政府應該盡可能少地直接介入到生態城市建設的具體過程之中，但是這絕不等同于自由放任不管，政府應當牢牢把握生態城市建設的方向和性質，保證城市建設的全面性、服務性和科學性。從而，引導型政府生態管理職能就能把握住生態城市建設的基本主題，在生態城市建設的基本層面上設計規劃和運行方案，而其他更具體的多領域多層面問題則由社會自身中的管理力量來加以落實。若把生態城市建設的具體主體精確的用地方政府角度考量，則需注意府際關系處理。加強政府間區域間的合作治理。單個城市的發展不應局限于自身的強大繁榮，城市間、區域間必須加強合作，建立公平的伙伴關系，技術與資源共享，形成互惠共生的網絡系統，城市在發展過程中應承擔相應的義務和責任，確保其在管轄范圍內或在其控制范圍內活動不損害其他城市的利益。更重要的是城市之間應當產生合力，共同構建目標一致的生態城市戰略。城市政府應當著力戰略方向，2010年3月 《南方周末》刊登的“中國首份低碳城市市長問卷調查”顯示，20位市長對發展低碳城市并沒有形成一致的認識，所以“對于每個市長心中的一座低碳城的現狀，國家應該制定總體規劃，進行適當引導，以防一哄而上”。

第四，構建與完善多元治理主體的生態環境合作治理模式。引導型政府生態管理職能的一個顯著的特征為合作治理性。政府應當更加積極主動的引導多元主體參與生態城市建設，擴大城市生態建設的群眾基礎。如在加大生態教育與研究的投入和規劃中，把具體的生態教育、研究逐步轉移給社會中介組織；增強生態引導職能，創造形式多樣的志愿性保護項目。引導更多的社會組織、企業和個體參與到生態城市建設中來?？梢酝ㄟ^推行綠色審計政策，加強綠色財務管理，從政府的管制角度，來迫使市場經濟的參與者加入到生態城市建設中來。加大對生態城市的宣傳和對生態公民的教育，提高社會公眾的生態環境意識，誘發綠色消費偏好的養成，從而實現生態城市建設參與者隊伍擴大。

第五，政府城市生態管理的目的應當在于引導擴大公民的生態政治參與和城市不斷走向生態環境自治。生態環境自治或者環境社會自治就是指社會自治在生態環境領域中的特殊體現和具體樣式。引導與推進廣大群眾政治參與是政府引導型生態管理職能發展的民主要求。大力宣傳倡導生態價值觀，喚起人們對生態城市建設的重視，生態城市并不是處于“靜止”的理想狀態，而是自覺地通過各種技術的行政的行為和誘導的手段實現其動態平衡，持續發展、自組織、自調節能力強。政府可以通過三個方面來實現社會環境自治。一是政府應當通過對社會環境自治資源的適度支持來促進社會環境自治的基本形成。政府為社會環境自治力量形成提供了某些直接或間接的資源支持，這是及時促進社會環境自治廣泛和快速形成的必要條件，也是政府引導型環境管理職能的內在要求。二是政府應當通過對政府環境管理職能的科學轉變來開拓社會環境自治的應有空間。社會自治是通過政府職能的改變和政府規模的縮小來獲得自治空間，并不是簡單的放權，這表現為一個不斷破解政府改革阻礙和社會依賴惰性的逐漸退出的實踐過程。三是政府應當通過對社會環境自治行為的必要監督來確保社會環境自治的健康發展。

［1］張康之.公共行政中的哲學與倫理［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.

［2］黃愛寶.試論引導型政府生態管理職能［J］.中共福建省委黨校學報，2008，（6）.

［3］劉瓊蓮.論引導型政府職能模式在和諧社會建構中的作用［J］.鄭州大學學報（哲學社會科學版），2005，（6）.

［4］黃愛寶.走向社會環境自治：內涵、價值與政府責任［J］.理論探討，2009，（1）.

［5］高小平.政府生態管理［M］.北京：中國社會科學出版社，2007.

［6］馮潔，馬永通，沈亮.每個市長心中一座低碳城［N］.南方周末，2010－3－11.

［7］MagaliDelmas,MichaelW Toffee.Stakeholders and Environmental Management Practices:An institutional Framework［J］.Business Strategy and the Environment,2004－13.

［8］黃光宇.生態城市研究回顧與展望［J］.城市發展研究，2004，（6）.

責任編輯 侯 琦

D60

A

1672－2426（2011）09－0051－03

劉暢（1986－），男，江蘇贛榆人，南京工業大學法政學院行政管理專業碩士研究生，研究方向為政府生態管理。