地方政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變問題研究
——基于遼寧的實踐

魏博文 趙 卉

（1.遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110036；2.遼寧省交通廳公路管理局，遼寧 沈陽 110005）

地方政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變問題研究
——基于遼寧的實踐

魏博文1趙 卉2

（1.遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110036；2.遼寧省交通廳公路管理局，遼寧 沈陽 110005）

地方政府在履行經(jīng)濟職能過程中存在著其經(jīng)濟職能無法適應(yīng)新形勢的要求、市場干預(yù)方式落后以及地方政府出現(xiàn)角色錯位等問題，因此本文提出要及時轉(zhuǎn)變地方政府的經(jīng)濟職能。地方政府應(yīng)根據(jù)時代的要求，制定地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一開放的市場，營造一個有比較優(yōu)勢的投資環(huán)境，加強對生態(tài)環(huán)境的保護，建設(shè)服務(wù)型政府，日益向“政府——市場均衡模式”轉(zhuǎn)變。

地方政府；經(jīng)濟職能；轉(zhuǎn)變

一、關(guān)于政府經(jīng)濟職能的理論述評

西方關(guān)于政府經(jīng)濟職能的理論有三種觀點：一是倡導(dǎo)經(jīng)濟自由主義，反對政府干預(yù)。最具代表性的是斯密的“守夜人”說。斯密在他的《國富論》中指出，一個社會經(jīng)濟的增長不是政府推動的，經(jīng)濟秩序的形成也不是政府有意作用下形成的，而是在人們追求私利過程中自發(fā)形成的，政府不應(yīng)該也沒必要過多地干預(yù)市場的運作和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。后來的貨幣主義學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派以及供給學(xué)派也都極力支持經(jīng)濟自由主義、反對政府的干預(yù)。二是主張積極的政府干預(yù)。英國政治經(jīng)濟學(xué)家凱恩斯在他的著作《就業(yè)、利息和貨幣通論》中指出，市場機制不能自發(fā)地實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟的均衡狀態(tài)，政府應(yīng)該對經(jīng)濟進行干預(yù)。20世紀30至60年代，以凱恩斯為代表的政府干預(yù)主義盛極一時。當時西方各國的經(jīng)濟運行機制逐步轉(zhuǎn)向了以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，政府對經(jīng)濟生活進行干預(yù)的軌道。政府由“守夜人”轉(zhuǎn)變成“調(diào)節(jié)者”。三是自由主義市場與政府干預(yù)相結(jié)合的理論。新古典綜合派的代表人物薩繆爾森將市場機制與國家干預(yù)進行了融合。現(xiàn)代的市場經(jīng)濟是壟斷與競爭并存的混合經(jīng)濟制度，市場不能有效地實現(xiàn)經(jīng)濟的均衡，需要政府的干預(yù)。

國內(nèi)學(xué)者對政府經(jīng)濟職能的論述主要集中在兩方面。王紹光（1995）和胡鞍鋼（1995）認為，市場是有效的資源配置方式，但是市場會出現(xiàn)失靈，政府應(yīng)當允許市場充分發(fā)揮作用，更要主動發(fā)揮政府自身的職能。因為政府不僅要承擔市場經(jīng)濟國家的一般職能，還要承擔我國國情決定的公共事務(wù)。所以，政府要更多地干預(yù)經(jīng)濟。然而張曙光（1996）、樊綱（1995）認為，市場是最有效的資源配置方式，但偶爾也會出現(xiàn)失靈，這時需要政府的適當干預(yù)。然而政府也會出現(xiàn)失靈，而且政府失靈的危害要遠遠大于市場失靈的危害。因此，政府不應(yīng)當對經(jīng)濟進行過多的干預(yù)。

二、遼寧地方政府在履行經(jīng)濟職能過程中存在的主要問題

改革開放以來，雖然遼寧地方政府的經(jīng)濟職能進行了一系列必要的改革，一定程度上促進了遼寧地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，但是仍然存在很多問題。

首先，地方政府在履行經(jīng)濟職能時無法完全適應(yīng)新形勢的要求。受到2008年經(jīng)濟危機在全球蔓延的影響，遼寧的經(jīng)濟出現(xiàn)了一定程度的下滑。外商及港澳臺商投資企業(yè)增加值增長率2007年為22.8%，2008年就下滑到11.2%，2009年基本與2008年持平，為11.3%；2007年出口總額353.25億美元，增長24.7%，進口總額241.47億美元，增長20.3%。然而到了2009年出口總額334.4億美元，下降205.%，進口總額294.8億美元，下降3.0%。但遼寧的總體發(fā)展趨勢是好的，而且經(jīng)濟增長勢頭依然強勁，這必將吸引國內(nèi)外各地區(qū)的各類生產(chǎn)要素向遼寧流動，遼寧的地方政府必須為本地區(qū)承接新一輪國內(nèi)外的投資提供良好的環(huán)境。然而遼寧的區(qū)域統(tǒng)一市場尚未形成，地方保護主義依然存在，這將不利于生產(chǎn)要素的自由流動，同時，也不利于有效的競爭市場的形成。

其次，地方政府的市場干預(yù)方式不能適應(yīng)時代的要求。尤其是危機之后，貿(mào)易保護主義抬頭。此時地方政府如何有效的對地區(qū)經(jīng)濟進行調(diào)控，如何合理保護本地區(qū)的企業(yè)，都成為擺在地方政府面前的一個嶄新課題。原來過多的對地方經(jīng)濟按計劃的方式已經(jīng)出現(xiàn)問題。地方政府應(yīng)努力尋求一種新的市場干預(yù)方式，學(xué)會用世界性、全國性的眼光看待市場競爭，營造遼寧地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，支持遼寧企業(yè)的發(fā)展。

再次，地方政府在履行經(jīng)濟職能時出現(xiàn)“角色錯位”。由于遼寧地區(qū)的計劃經(jīng)濟色彩濃重，市場發(fā)育程度相對較低，導(dǎo)致地方政府在某些方面依然用計劃經(jīng)濟的方法行事，代替市場去配置資源，對于地方政府分內(nèi)的職能疏于履行，形成了不合理的競爭格局。因為地方政府“角色錯位”，經(jīng)濟職能不能有效發(fā)揮，引起經(jīng)濟秩序混亂，提高了本地區(qū)的市場運行成本，降低了整體經(jīng)濟效率。

三、我國地方政府經(jīng)濟職能典型模式的比較及借鑒

1.溫州地區(qū)的“弱政府”模式。溫州經(jīng)濟在改革開放30多年能夠始終保持快速的發(fā)展態(tài)勢，得益于“弱政府”的模式。這種模式?jīng)Q定了政府和市場各自的內(nèi)部事務(wù)由自己決定，相互之間不加干預(yù)。該地區(qū)個體私營經(jīng)濟的成長，市場力量的逐步強大，是溫州經(jīng)濟發(fā)展的決定性力量。但是對于那些市場不能管理的事務(wù)則由政府來管。如：保護民營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)；提供地方公共產(chǎn)品和服務(wù)，以及解決外部性問題。金融危機爆發(fā)后，溫州受到國際市場的沖擊較大，大量勞動密集型的外向型企業(yè)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)。溫州地方政府為確保地區(qū)經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長，開展“政企聯(lián)動，克難攻堅”活動，引導(dǎo)溫州企業(yè)家調(diào)整市場，大力開拓中東、俄羅斯、拉美、非洲等新興市場；拓寬國內(nèi)市場；鼓勵企業(yè)開發(fā)新產(chǎn)品和高技術(shù)含量產(chǎn)品，縮減成本；大力發(fā)展高科技和節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)以及綜合運用稅費減免、財政補貼等手段，加大對企業(yè)的解困和幫扶力度。

2.蘇南地區(qū)“強政府”模式。蘇南模式中地方政府在市場化過程中發(fā)揮了積極的作用。地方政府積極參與并推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生、發(fā)展以及全面改制；全方位參與開發(fā)區(qū)的建設(shè)；建立了許多產(chǎn)品和要素市場；除此之外，地方政府還率領(lǐng)本地企業(yè)主動出擊，進行招商引資。

蘇南地區(qū)的發(fā)展過程同時就是它的市場化過程，地方政府扮演了“市場締造者”的角色。目前的蘇南地區(qū)已經(jīng)具備了較為完整的市場體系，地方政府正在積極地轉(zhuǎn)換角色，由“市場締造者”轉(zhuǎn)換為“市場維護者”，使其能夠健康有序地發(fā)展。在經(jīng)濟危機面前，蘇南地區(qū)各級政府加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級；加快培育自主知識產(chǎn)權(quán)、自主品牌和創(chuàng)新型企業(yè)，大力發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟；加快產(chǎn)業(yè)集聚，大力推進集約化發(fā)展。

3.珠江三角洲地區(qū)的“服務(wù)型政府”模式。珠江三角洲地區(qū)在地理上與港澳接壤，在發(fā)展之初，受到中央政府政策的傾斜，地方政府充分利用政策上的優(yōu)勢，為民營經(jīng)濟的發(fā)展提供有利條件，特別是對港澳地區(qū)市場要素進行合理利用，使得各種經(jīng)濟成分的比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢在該地區(qū)得以發(fā)揮，地方政府也因此獲得了創(chuàng)新的源泉。

當經(jīng)濟危機襲來時，以出口導(dǎo)向型為主的珠江三角洲地區(qū)的發(fā)展受到了嚴重的沖擊。大批企業(yè)壓縮生產(chǎn)能力或被迫關(guān)閉；低附加值的勞動密集型的中小企業(yè)陷入了發(fā)展困境。地方政府審時度勢，及時制定了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要 （2008——2020年）》。綱要明確提出要加快推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，把珠三角地區(qū)建成以高新科技產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的先進制造業(yè)基地，逐步把高污染，高能耗和低附加值產(chǎn)業(yè)淘汰和轉(zhuǎn)移出去，提升產(chǎn)業(yè)層次，增強產(chǎn)業(yè)競爭力。

通過對上述三個地區(qū)地方政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的作用分析，筆者認為，在市場經(jīng)濟條件下，政府不應(yīng)該處處干預(yù)，時時干預(yù)。只有當經(jīng)濟出現(xiàn)大幅度波動，單純依靠市場自身難以復(fù)蘇，起碼在一段并不太短的時期內(nèi)難以恢復(fù)的時候政府才應(yīng)及時出手保護社會福利。

四、促進遼寧地方政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變的對策

遼寧省的經(jīng)濟發(fā)展方式是以政府主導(dǎo)型的資本投入為主，以提高GDP為目標，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中涌現(xiàn)了大量的矛盾和問題。改變政府經(jīng)濟職能，實現(xiàn)發(fā)展方式由政府主導(dǎo)向 “政府——市場均衡的模式”轉(zhuǎn)變已刻不容緩。

1.制定地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)遼寧經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，以及當前的國際環(huán)境，地方政府應(yīng)制定一個中、長期的遼寧產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，淘汰落后產(chǎn)能，引導(dǎo)和促進遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，堅持引進創(chuàng)新與自主創(chuàng)新相結(jié)合，促進主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。要從產(chǎn)業(yè)升級的要求出發(fā)，調(diào)整原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加速高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高技術(shù)化，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化發(fā)展。要選擇高科技、高附加值、高利稅的產(chǎn)業(yè)，作為新一代成長型的支柱產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟增長點。

2.消除地方行政壟斷，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一開放的市場。區(qū)域市場分割是市場秩序紊亂的主要表現(xiàn)，也是造成地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的主要原因。而市場分割和地方保護的原因，就是地方政府之間的利益沖突。地方政府之間為了吸引資金，競相設(shè)計優(yōu)惠政策，甚至直接干預(yù)市場競爭，從而擾亂了市場秩序。遼寧地區(qū)各級政府應(yīng)本著合作共享的原則，從各自的優(yōu)勢出發(fā)促進生產(chǎn)要素的跨區(qū)域合理流動，提高資源的利用效率，發(fā)掘本地的經(jīng)濟增長潛能，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)布局，形成合理的產(chǎn)業(yè)分工體系，制定統(tǒng)一的市場競爭規(guī)則和利益協(xié)調(diào)機制，為遼寧的發(fā)展創(chuàng)造更廣闊的前景。

3.營造一個有比較優(yōu)勢的投資環(huán)境。自從實施“振興東北老工業(yè)基地”戰(zhàn)略以來，遼寧省出臺了許多積極的配套措施和優(yōu)惠政策。在當前的國際背景下，政府還需要營造一個有比較優(yōu)勢的投資環(huán)境，即在交通、信息、人力資本、市場、產(chǎn)業(yè)、法治環(huán)境、中介服務(wù)、政府管理等方面都要進一步完善和提高。同時充分依托 “遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)開放”和“沈陽經(jīng)濟區(qū)獲準為國家綜合配套改革試驗區(qū)”這兩大戰(zhàn)略，把有限的資源集中于這些地區(qū)，在這些地區(qū)營造良好的投資環(huán)境，形成新的增長極，從而對周邊地區(qū)形成輻射帶動作用。

4.糾正市場機制的缺陷，強化對生態(tài)環(huán)境的保護和治理。近年來，遼寧地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的問題越來越嚴重，一些地區(qū)忽視環(huán)境保護，以犧牲環(huán)境和資源為代價換取經(jīng)濟的增長。經(jīng)驗表明，單靠市場機制是不可能解決環(huán)境污染問題的，市場中的逐利活動是造成生態(tài)環(huán)境惡化的根源。遼寧地方政府必須擔負起防止環(huán)境污染，整治國土資源的責任，堅決不能走犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長的老路。政府應(yīng)大力倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，走高科技含量、低能耗物耗、低環(huán)境污染的綠色路線，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

5.建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府的發(fā)展目標是建立一個“有限政府”。隨著市場經(jīng)濟的建立和完善，政府應(yīng)該是有所為有所不為的有限型管理與服務(wù)，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟運行規(guī)律的，以服務(wù)為主體功能的政府。因此，政府應(yīng)該退出的領(lǐng)域要堅決退出；充分開發(fā)社會資源，培育和鼓勵第三部門、中介部門、企業(yè)參與公共事務(wù)管理。

［1］陳文理.地方政府管理模式的制度創(chuàng)新及其作用 ［J］.武漢大學(xué)學(xué)報 （人文科學(xué)版），2005，（1）.

［2］周文斌.中部崛起與地方政府管理創(chuàng)新［M］.北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2007.

［3］楊明.東北振興中地方政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變研究［D］.遼寧大學(xué)，2008.

［4］齊桂珍.經(jīng)濟區(qū)的崛起與政府職能的轉(zhuǎn)變［J］.經(jīng)濟研究，2004，（6）.

［5］楊衛(wèi)澤，洪銀興.創(chuàng)新蘇南模式研究——無錫的實踐與探索［M］.北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2007.

［6］朱光華.政府經(jīng)濟職能和體制改革［M］.天津：天津人民出版社，1995.

責任編輯 魏亞男

F015

A

1672－2426（2011）09－0036－02

魏博文（1981－），女，遼寧沈陽人，遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院講師、博士，主要研究方向為政府經(jīng)濟理論。

趙 卉（1971－），女，甘肅蘭州人，遼寧省交通廳公路管理局經(jīng)濟師，主要研究方向為經(jīng)濟管理及運輸經(jīng)濟。