“新公共管理”與中國官僚體制的創設

陳媛媛 鄭素娟

（1.中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006；2.朝陽廣播電視大學，遼寧 朝陽 122000）

“新公共管理”與中國官僚體制的創設

陳媛媛1鄭素娟2

（1.中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006；2.朝陽廣播電視大學，遼寧 朝陽 122000）

新公共管理運動始于上世紀80年代，提出了現代行政改革的一種新思路，并為中國一些學者所倡導。但是，新公共管理運動與中國行政改革的側重點和途徑截然不同，中國未來的行政改革之路應將重心放在官僚體制的建設上，適當借鑒新公共管理主義，走出自己獨特的模式和道路。

新公共管理；官僚體制；創設

一、新公共管理方法分析

新公共管理興起于上世紀80年代，核心思想是利用市場力量來改造政府，強調在公共領域實現市場最大化、政府最小化。這種方法和理念在西方市場機制成熟、私營部門發達的國家實行后取得了不錯的效果，其中也有一些值得我們借鑒的先進經驗。

1.在公共行政領域引入企業管理方法，提高政府工作效率。這些方法包括目標管理、績效評估、成本核算等。盡管政府管理與企業管理在目的、對象和方法上有差異，完全采用私營企業的管理方法并不合適，但企業管理的科學性、重視需求和顧客這些方面可以為公共管理所借鑒。通過將企業中精益求精的原則引入政府公共管理，可以提高政府管理人員的績效，更有效的控制政府預算，同時還可以更為科學地衡量管理人員的工作業績。

2.在政府公共服務領域引入競爭機制，提高公共服務水準。這一方面提高了公共服務的效率和質量，另一方面也緩解了政府的財政壓力。為了提高我國政府在公共服務領域的管理效率和水平，更好地發揮市場機制的作用，我們可以借鑒西方的做法，在加強對公共服務的宏觀管制的同時，將競爭機制引入公共服務領域，開放部分公共服務，允許和鼓勵私營部門提供公共服務，改變我國長期以來在基礎服務提供中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制，提高公共服務的有效供給，從而產生更好的經濟效益和社會效益。

3.在行政管理領域引入實效機制，提升制度的約束性。我國目前還存在法制不健全，制度供給不足的情況，健全法制、完善制度仍將是我國行政改革的一項重要任務。但是，制度是為政府完成行政管理的目標和任務服務的，因此在制定法律法規和管理制度時，應該同時考慮如何將法律法規及管理制度落到實處，而這一點恰是目前我國行政管理工作尤其應該加強的一個方面。如果有法不依、執法不嚴；有令不行、有禁不止的現象得不到有效的控制，即使法律法規和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。不過，相對于我國的實際情況，公共管理的理論中還有一些我們必須加以注意的地方。

第一，市場行為并不等同于政府行為，也不能代替政府行為。市場運作的規律不能簡單套用到政府管理領域。新公共管理主張政府管理市場化，是對市場作用的過度迷信。總的來說，市場行為與政府行為具有以下三大明顯差異：

（1）兩者的性質和評估標準不同。市場行為是一種盈利性活動，追求的是利潤、效率和效益的最大化。而政府行為是對社會的管理，不以盈利為目的，既要注重效率、經濟，更要關注社會公平。

（2）兩者所受的監督和約束不同。市場活動基本上只需要接受法律的規制，其活動主體、范圍、程序都有較大的自由選擇的空間。而政府行為是一種法律的授權行為，同時也是一種公共授權行為，不僅受到來自立法機構和司法機構的嚴格的法律約束，同時受到公眾、新聞媒體的審視和監督，自由裁量的空間非常有限。

（3）兩者的復雜程度大不一樣。市場行為相比政府行為要單純許多，這是因為市場活動是基于自愿的一種平等交易，所有的參與者都處于平等的地位，且不具有任何強制性，只要一方不愿意，交易即可取消。雖然也會受到諸多外部因素影響，但大多數干擾都可事先預防。政府的行為則相當復雜，各種因素、各方利益，如政治的，經濟的，軍事的，社會的，民族的，歷史的等等，交織在一起，相互作用，相互博弈，這些都是靠市場理性無法解決的。

第二，忽視了公、私部門的本質差異，夸大了私營部門經驗的作用。公共部門管理和私營部門管理的差異主要體現在：目標取向、責任內容、權力來源、受制因素、運作環境、評估標準、領域范圍和性質等六個方面。這些差別足以讓按照私營部門管理方式建立起來的政府在公共事物的處理過程中舉步維艱，難以作為。私營部門重結果而不重過程的方法由于其產權明晰因而可以形成有效的防腐糾錯機制。而在公共管理中，如果只注重結果的公平而忽視了程序、過程的正義的話，就會增加漏洞和腐敗的機會，損害公眾的利益。私營部門的管理模式還可能導致責權不明，將大量公共服務外包可能會使公共服務的質量降低，而“職業主義”占據主導地位使政府成為實現個人價值的場所，使得政府部門中的公共精神有喪失殆盡的危險。

著名公共行政學家喬治·弗雷德里克森就曾對新公共管理和企業型政府提出了批判。在他看來，用企業型政府的方法解決政府出現的問題并非良方。以節省經費來達成良好政府的承諾是對行政行為過于簡單的思考；市場已經造成了大量的社會問題，不能繼續把政府視為市場這種錯誤的思考方式；公民不是顧客，而是國家和社會的主人，顧客至上理念摧毀了公民神圣的觀念；民營化、市場化和放松管制將導致更大腐敗的出現［1］。可以看出，即使在歐美國家，對新公共管理運動的效果提出質疑也大有人在。因此，在我國的行政改革中，新公共管理的經驗和理論可以借鑒，但是我們行政改革的當務之急還是要建立起一支成熟、專業的公務員隊伍，而不是急于將市場的力量引進來。

二、我國行政改革的首要目標是建立起成熟的官僚體制

對于官僚制度，國人往往將它與“官僚主義”混為一談，這實在是大大的誤會了。根據馬克思·韋伯的觀點，現代官僚制度是法理型組織的典型形式，它具有精確、穩定、專業、紀律嚴格和可靠等優點，能達到最高的組織效率。其等級化、職業化、程序化、非人格化和政治中立等原則，有效的克服了行政組織中的貪污腐敗、效率低下、任人唯親、隨意性行為和政黨分贓等現象。官僚制組織所傳輸的兩個重要理念：“組織及其規定比組織中任何人更重要”和“沒有法律以外的權威應該得到遵守”支撐了西方國家大半個世紀的穩定發展，伴隨著西方資本主義國家成功完成工業化進程。

不過隨著社會的不斷發展，現代官僚制度也出現了預算超支、效率低下、漠視公平等問題。因此，新公共管理運動自興起之日起，就將矛頭對準了官僚制度的兩大支柱：政治與行政分離制和官僚制。傳統公共行政之所以受到越來越多的抨擊，是因為政治與行政二分法將政治與行政過于極端地分開，政治層包攬決策權和承擔一切責任，而行政層則被限定為執行機構，過于強調專業能力和扮演技術性、工具性的角色。政治與行政的截然分開，一方面使掌握了專業技術和大量信息的行政層缺乏決定權，而擁有決策權的政治層則因為信息不對稱等原因無法依據實際情況作出正確的決策；另一方面，由于行政層徹底淪為執行機構，致使在執行政治決策時出現“重過程，不重結果”的現象：沒有行政自由裁量權的行政層只注重對命令的執行，漠視結果、責任和社會公平。這樣就使其成為新公共管理理論痛批的對象。

而在中國，情形恰恰相反。我國在行政管理過程中所遇到的種種問題都是由于黨政不分，法律規章制度不健全，行政組織專業化程度不高和權責不明所致。其實，不論是從理論上還是從實踐上來看，政治與行政都不可能從根本上分開。但是適當劃分其權力和責任，在兩個領域中采用不同的方法加以管理，有助于造就一批有回應力、對民眾負責的政治家和一支掌握了專業技能的、職業化的行政精英隊伍。但我國目前的問題不是“分”的問題，而是政治與行政結合得過于緊密，不但在宏觀層面和中央，在微觀層面和基層也是如此。同時，我國現代官僚制度的發展仍然大大落后于西方發達國家，它的發展程度和水平與我國目前所處的工業化發展階段是相吻合的。在行政管理的實踐中，權大于法，無視規則，裙帶之風的現象比較普遍；部分公職人員素質不高，缺乏必要的專業技能也是亟待解決的問題。

由此可以看出，新公共管理所提倡的理念適用于市場機制成熟、經濟發達和官僚制健全的國家。新公共管理運動的基本驅動力正是這些國家中過度發展、飽受爭議的傳統官僚制；這些國家成熟的市場機制，健全的制度和強大的非政府力量則是其成功的基本保障。而這一切，恰恰是中國缺乏的：官僚制發展不完善；市場機制、法律制度不夠成熟；公共行政中的非政府力量弱小。因此，我國的行政改革不能照搬“新公共管理”思想，而應該有自己獨特的模式和道路。現階段及今后一段時期內，我國行政改革的重點必須放在這兩個方面：一方面，政治與行政的適度分離，加快黨政分開的步伐，黨只在宏觀的層面上進行政治決策，不再深入到微觀和技術層面；另一方面，加緊建設“非人格化”的、注重法制和程序的、高度專業化的官僚制組織，以及一支綜合素質和專業技術水平高的現代官僚隊伍，使我國的行政管理走向制度化、程序化和法制化。

三、我國現代官僚制度創設之路

1.現代官僚隊伍是國家官僚制度的組織基石。不言而喻，現代官僚體系是與工業化和機器大生產相適應的政府組織形式。對中國這樣一個后發展的大國而言，盡管國家發展的歷史周期一如過去的20年所顯示的那樣是可能大大縮短的，但國家發展的歷史序列卻是無法跨越的。這意味著，在今后相當長的歷史時期，與工業文明相一致又契合中國實際國情的規范的官僚制仍將是中國政府制度建設的基本任務之一。

因此，中國需要進一步加強職業化公務員隊伍的建設。從發達國家200年公共行政管理的實踐來看，官僚制因其準確性、穩定性、紀律性、可靠性而成為應用于復雜國家組織的最有效、最合理的管理形式。而目前中國的公務員隊伍建設顯然還沒有達到這樣一個標準，我們還需要進一步努力，打造一支對黨忠誠、對人民負責、精確、穩定、專業的公務員隊伍，以更好地服務于中國特色社會主義事業的建設。

2.負責任、有回應力的新型政府是國家官僚制度的有力保障。提高政府效率，促進民眾對政府有效性的認同是當前各級政府都必須迫切解決的一個重大問題。我國由于長期實行計劃經濟體制，權力過分集中，政府對一些事情大包大攬。隨著社會主義市場經濟的進一步發展和健全，這一弊端勢必要得到解決。

當代西方發達國家對于政府的改革和重塑，遵循的無非就是這樣兩點：一是受古典自由主義經濟學和新古典主義學說的影響，視政府為一種“惡”，主張縮小政府規模，限制政府作用［2］；另一方面，新公共管理主義認為不光是要縮小政府規模，更要以企業的方法來改造政府，使公共服務民營化，實行所謂“契約外包”。他們認為只要將公共行政服務承包出去，就可以改進公共行政，因為私人組織和非營利性機構可以做得更好，更經濟［3］。 但是，這樣的經驗并不一定都是適宜的，也不是每個人都贊同的。應該說，政府猶如一個三角板凳，效率、經濟和社會公平構成了它的三條腿。在注重經濟、效率的同時，公平問題更是重中之重。按照新制度經濟學的觀點，政府是一種在暴力上具有比較優勢的組織，由政府界定產權，可以有效地防止 “搭便車”現象，解決“外部性”問題以及維護社會的公平公正。無論在理論上還是在現實中政府具有多大的侵略性和擴張性，都不能必然推導出政府是一種無益的 “惡”，相反它是一種必要的“惡”——用“憲法和法律的鎖鏈”約束住的政府能有效地推動經濟和社會的發展。“如果沒有有效的政府，經濟的、社會的和可持續的發展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是經濟和社會發展的關鍵，這已越來越成為人們的共識”。［4］弗雷德里克森也認為 “政府問題的解決之道在于更多的政府，而不是更少的政府”［5］。政府的規模應該在法律的規范下，在效率的基礎上視其職能而定，一味片面的追求“小政府”也是不可取的。負責任、有回應力的新型政府不僅能夠在公共事務的處理上極富效率，而且在面對公平問題時能夠以民眾的福祉為重，這樣的政府是現代國家官僚制度的強有力后盾和保障，有了這樣的政府形式，專業、可靠的現代官僚們才能夠本著公平、民主、高效的原則開展工作。

在當今世界，各國的行政改革進行得如火如荼，尤其是西方發達資本主義國家，各種理論、觀點層出不窮，花樣百出。在這種大環境下，我國的行政改革在學習和借鑒他國先進經驗的同時，更要從本國國情出發，立足本國實際，走出一條符合自身特色的、行之有效的行政改革之路。而這一切的前提和重中之重，則是建立起完善的國家官僚制度，建設一支高效、專業、可靠的現代官僚隊伍，更好地為社會主義現代化建設服務。

［1］［3］［5］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.北京：中國人民大學出版社，2003，（10）.

［2］張成福.公共管理學［M］.北京：中國人民大學出版社，2002，（9）.

［4］世界銀行.1997年世界發展報告——變革世界中的政府［R］.北京：中國財政經濟出版社，1997.17－18.

責任編輯 侯 琦

D60

A

1672－2426（2011）10－0055－03

陳媛媛（1983－）女，四川南充人，中共湖南省委黨校講師，研究方向為政治學理論與當代中國政治研究。

鄭素娟（1968－）女，遼寧朝陽人，朝陽廣播電視大學講師，研究方向為政治理論。