環境與國際關系：一種區域性國際公共產品的視角

黃 河 吳 雪

環境與國際關系：一種區域性國際公共產品的視角

黃 河 吳 雪

后冷戰時代，隨著傳統的軍事安全地位的相對下降，全球環境問題正滲透到國際關系領域成為許多國家對外政策的一個重要方面，甚至成為國際沖突中的一個新熱點。對于全球環境問題，傳統經濟學所提出的解決方法并不適用，因此有必要對國際政治經濟學中的“國際公共產品”理論進行改造和重構，提出“環境類區域性國際公共產品”的概念。有關國家為了本地區的環境安全而聯合起來共同生產和維護環境類區域性國際公共產品將成為一種必然趨勢，也必將成為今后國際關系的一個基本特點。

環境 國際關系 環境類區域性國際公共產品

一、環境類區域性公共產品與國際關系

冷戰結束后，隨著世界大戰和核戰爭威脅的消除，人類面臨的其他威脅日益突出起來。其中，環境威脅是最嚴重的一個。環境問題中最核心的問題是環境安全問題。所謂環境安全具體涉及八大類問題：物種滅絕加劇、臭氧層耗損、溫室效應與全球變暖、酸雨危害嚴重、森林銳減與水土流失、草原退化與土地荒漠化、大氣水質土壤污染、有毒有害物質的隨意處置與越境轉移。①顧關福：《戰后國際關系（1945 – 2003）》，時事出版社，2003年，第461頁。

如果說內河污染、森林亂伐和生物物種滅絕等還可以看成是某個國家內部的問題，至多對周邊區域造成一定影響，那么，國際水域的污染、大片森林地區的沙化和某些地球生物的絕種等，其影響所及便大大超出單獨的國家，使相互比鄰的國家極易卷入地區性的環境糾紛之中，導致地區性局勢緊張。就沖突內容而言，主要表現為環境污染糾紛和資源共享的利用糾紛兩種類型。前者是指環境污染物的擴散給它國造成各種損失，引發地區性的環境糾紛。這類糾紛最早出現在20世紀30年代，近幾十年來這種爭執發生的概率逐漸增加。后者是指某些國家因對共享性資源利用的最大化而造成他國各種損失所出現的國家之間的爭端和摩擦。②呂建華：“生態環境問題：國際政治經濟新焦點”，《中國與世界》，2007年第9期，第32-33頁。近年來的例子有亞洲的“褐云”對南亞國家造成的危害；亞洲的酸雨；老撾、泰國、柬埔寨和越南共享的湄公河水資源利用的爭端；拉丁美洲的拉普拉塔河污染，拉丁美洲三個國家對潘塔納爾濕地的污染；美國和墨西哥邊境的大氣和水源污染；等等。

先來看亞洲的環境問題。亞洲面臨的第一個地區環境問題是“褐云”，指南亞、東南亞和東亞地區的一種霧霾，其75%是人為造成的。這種云的成因包括印度尼西亞的野外大火、森林大火中燃燒的動植物和化石、柴火的不完全燃燒、工業廢氣以及車輛尾氣等。霧霾層下的南亞國家便成了“受害者”。這種外部性引發的危害包括粉塵對健康的損害（如馬來西亞），以及由于光照不足導致的農業減產。褐云甚至還改變了地區的季風形態，導致印度的西北部、巴基斯坦、阿富汗和中國西部的降雨至少減少了40%。而與此同時，其他地區如孟加拉國，卻遭遇了更多的降雨和洪水。亞洲面臨的第二個地區環境挑戰是酸雨，主要污染源來自中國和印度，其根源是以煤為原料的火力發電站，香港、日本、朝鮮、韓國和臺灣地區則是“受害者”。1990年，源自中國的污染占到日本硫沉降的37%，韓國的34%。亞洲的第三個環境類區域性公共產品是湄公河盆地。湄公河發源于中國云南省，流經緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南，最后注入南海。為了滿足日益增長的電力需要，以上六個國家在河上不斷建造大壩。其中，中國和泰國的大型水力發電站項目處于領先地位。這種發展引起河流鹽度升高，破壞了河流的生態，使下游的越南和柬埔寨成了“受害者”。越南的產糧區由于缺少湄公河的灌溉而深受影響。沒有了來自上游的充沛流量，越南境內的湄公河還面臨著南海海水倒灌的危險。湄公河三角洲是越南的“飯碗”，居住在此地的1700萬越南人以種糧為生，并為整個越南提供了約半數的糧食。

拉丁美洲的第一個地區污染問題是拉普拉塔河的污染。阿根廷的拉普拉塔河河口提供了阿根廷80%的新鮮地表水，來自于烏拉圭、巴西、巴拉圭和阿根廷的許多河流都在這里匯入大西洋。但這些國家的過度農作（化肥、殺蟲劑、除草劑）和森林砍伐導致河流被污染。①“Contaminación en el Rió de La Plata,”http://www.ecoportal.net/articulos/contardp.htm。巴西向烏拉圭和巴拿馬的河流中傾倒垃圾和石油。在蒙得維的亞，工業垃圾、煉油廠的排放物和固體垃圾都被倒入河中。假設烏拉圭70%的人口居住在100公里的沿河流域，那么這些地區的居民和旅游業（如烏拉圭的埃斯特角城、阿根廷的布伊諾斯等度假城市）將受到不利影響。拉美的第二個地區污染問題是美國和墨西哥邊境的大氣和水源污染。該邊境地帶綿延超過2000英里，包括了14個美國和墨西哥的“姐妹城市”。超過1000萬的人口居住在這一帶，其中的大多數人是新近來到此地的免稅加工出口區工作的。自北美自由貿易協定（NAFTA）生效以來，這里的工廠在過去十幾年中吸引了數以百萬計的外來人員。諸如下水道、水處理廠以及專門的危險品垃圾場等基礎設施的建設，還沒來得及跟上該地區移民的增長。預計該地區的人口數到2020年將翻倍。拉美環境類區域性公共產品第三個重要的例子是潘塔納爾——世界上最大的濕地。它位于巴西（潘塔納爾濕地面積的75%）、巴拉圭（15%）和玻利維亞（10%）。①見“The Pantanal of Brazil，Bolivia and Paraguay,”http://www.worldwildlife.org/wildworld/profiles/terrestrial/nt/nt0907_full.html, 以及http://www. pantanal.org/book.htm。這3個國家都給這塊濕地造成了污染。巴西是最主要的污染源，這一方面是因為濕地周邊的資源非常豐富，另一方面也因為濕地的大部分位于巴西境內。農民使用的殺蟲劑是最主要的污染物。此外，巴拉圭河流域的居民每天都要傾倒上百萬加侖未經處理的生活廢水。位于巴拉圭河分水嶺處的馬托格羅索州首府庫亞巴，廢水處理設施十分缺乏。巴西的牧場主為了擴大牧場面積而燒毀森林，使潘塔納爾水域的土壤受到侵蝕并發生沉降，反過來增加了暴發洪水的風險。馬托格羅索州地區的金礦開采帶來了無數問題，野生動物問題尤其為甚。那些依賴濕地生態系統來提供自然的水處理并抵御洪水的人們是這一水污染的“受害者”，其中包括當地的原住民，以及因魚類減少而失去收入的漁民。②Antoni Estevadeorda & Brian Frantz, Regional Public Goods From Theory to Practice,The Inter-American Development Bank 2002, pp.204-205.

由上可見，生態環境問題的跨國界性，以及圍繞環境的權利和義務、國家的生態安全等問題產生的環境糾紛，已成為國際社會中地區矛盾的重要因素，往往導致雙邊或多邊國家在環境問題上帶有強烈的政治色彩。同時，當環境問題由一國內部的問題演變為區域間國家之間的問題后，絕大多數的環境要素也就具有國際公共產品的性質，可以納入公共產品的理論框架內進行分析。

從人類的角度來看，環境可以發揮三種作用：作為一種消費品(a consumption good)、作為一種資源的供應者(a supplier of resources)和作為廢棄物質的接納者(a receptacle of wastes) 。這三種功能有時是互相矛盾的。如果一種商品的生產或消費會帶來一種無法反映在市場價格中的成本，那么“外部性”(externalities) 就會產生。①田華峰: “環境污染的國際政治經濟學：經濟全球化中的環保困境”，《世界經濟與政治論壇》，2001年第3期，第45頁。外部性可以是正的也可以是負的。外部性加在承受者身上時具有某種強制性，如上面提到的跨境污染現象等。這種強制性是不能由市場機制解決的。公共產品可以被看作是外部性的一種特例。特別是當一個國家創造了一種有益于經濟中每個人的正的外部性的時候，這種外部性就是純公共產品。

對于國際性和全球性環境污染問題，傳統經濟學所提出的解決方法并不適用。環境污染與其他市場失靈形式的不同之處在于它具有超越國界的擴散性。當一個國家的某個企業的生產會對鄰近國家或全球的環境造成污染和破壞時，負外部性就產生了。②田華峰: “環境污染的國際政治經濟學：經濟全球化中的環保困境”，《世界經濟與政治論壇》，2001年第3期，第46頁。這種跨境污染的外部性是常見的。它一般泛指由某個國家產生的污染對鄰國所造成的侵蝕，以及對該區域其他國家的居民生活品質所造成的負面影響。不幸的是，國家“搭便車”的潛在性增加了經濟發展使跨境污染問題惡化的可能。沒有哪個國家會愿意采取高成本的措施去減輕跨境污染問題，也不會停止向鄰國輸出污染。在拉普拉達河河口的例子中，上游國家必須決定是投資昂貴的污水處理廠，還是簡單地把污水直接傾倒到河流中。河流是區域性公共產品，無論是上游國家還是下游國家，都不能拒絕其他國家對河流的利用。搭便車問題的出現是由于上游國家不對保護水質進行投資的行為完全是出于理性，因為投資將使鄰國受益，但出錢的卻是上游國家。

因此，根據環境類公共產品提供一般局限于某一特定區域的特點，有必要對國際政治經濟學中的“國際公共產品”理論進行改造和重構，提出“環境類區域性國際公共產品”的概念，納入區域性公共產品的理論框架內進行分析。區域性公共產品的理論認為，在全球性國際公共產品供應嚴重不足或者無法滿足其個性化需求的情況下，共同的需求和共同的利益將會驅使區域內國家或國家集團聯合起來，共同設計出一套安排、機制或制度，并為之分攤成本。我們完全有理由把這些只服務于本地區、只適用于本地區、其成本又是由域內國家共同分擔的安排、機制或制度稱為“區域性國際公共產品”。①樊勇明：“區域性國際公共產品”，《世界經濟與政治》，2008年第1期，第11頁。

二、區域性國際公共產品的理論來源

公共產品思想最早可追溯到古希臘人的哲學思考。亞里士多德（Aristoteles）在《政治學》中認為：“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他們至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物。”②亞里士多德著，吳壽彭譯：《政治學》，商務印書館，1983年，第48頁。這種觀點不僅反映出公共產品的存在，也已經開始注意到“逃票乘車”的現象。1651年英國托馬斯·霍布斯（Thomas Hobbes）在《利維坦》中也有關于公共產品的闡述。他們雖未對相關思想進行系統和深入的闡述，卻歷史地成為現代科學的理論出發點。古典經濟學家亞當·斯密（Adam Smith）的“守夜人”和大衛·休謨(David Hume)的“搭便車”思想，更是試圖從政府和政府職能的角度解釋公共產品的供給問題：一方面，人的自利性和共同需求的矛盾產生了“搭便車”（free ride）的現象，另一方面，在公共產品的供給上，只有政府的有效參與才能有效克服自由市場所帶來的一系列問題。1882年，阿道夫·瓦格納（Adolf Wagner）認識到人們對于公共產品的需求收入彈性較高，人均收入水平的提高會使得人們對于公共產品的需求不斷增長，并且超過人均收入的增長，使得政府支出的規模也相應增長。這一現象后來被稱為“瓦格納法則”（Wagner's Law）。1919年，瑞典學派的埃里克·羅伯特·林達爾(Erik Robert Lindahl) 在《公平稅收》中，首次提出了“公共產品”的概念。真正對公共產品和私人物品的概念作出明確區分的是美國經濟學家保羅·薩繆爾森（Paul Samuelson）。他在1954年和1955年相繼發表的《公共支出的純理論》和《公共支出理論圖解》涉及公共產品理論的核心問題，其中最重要的是對公共產品和私人物品概念的表述。林達爾認為：“公共產品是指每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品消費的減少。”“私人物品是指如果一個物品能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按照競爭價格賣給不同的人，而且對其他人沒有產生外部效果。”①Paul Samuelson, “The Pure Theory of Public Expediture,” Review of Economics and Statistics, Vol.36, No.4, 1954, pp.388-389.公共產品具有非排他性和非競爭性兩個基本屬性。

隨著全球經濟一體化的不斷深入發展，世界上國與國之間的聯系越來越密切，國家之間的政治和經濟關系也相互影響、相互作用。與此相適應，為了解決國際之間各種各樣的問題，國際組織應運而生。作為國際組織的產物，國際公共產品②所謂國際公共產品，就是具有一定的非競爭性和非排他性而消費群分布在不同國家的產品。也日益受到國際社會的關注。③黃恒學主編：《公共經濟學》，北京大學出版社，2002年，第48頁。美國學者查爾斯·金德爾伯格（Charles Kindleberger）在《1929 -1939年世界經濟蕭條》一書中提出，國際經濟體系的穩定運轉需要某個國家來承擔“公共成本”。①[美]查爾斯·P.金德爾伯格著，宋承先、洪文達譯：《1929~1939年世界經濟蕭條》，上海譯文出版社，1986年，第348頁。20世紀60-70年代后，全球化進程的加快更加暴露了諸如環境、衛生防疫、恐怖主義和地區武裝沖突等許多國際性的問題和危機。這些跨國界的問題和危機不僅具有公共產品的典型特征，而且這些問題和危機的迅速擴散使得單個國家或地區已無法自如應付，各國或地區之間的依存度和合作感越來越強烈，在責任和義務的分擔以及跨國的合作、交流與協調上，公共產品理論也越來越具有國際性趨勢。

1966年，曼庫爾·奧爾森（Mancur Olson）以北約（NATO）為例研究了國家間共同維護安全的問題。②Olson and Richard Zeckhauser, “An Economic Theory of Alliances,” The Review of Economics and Statistics, Vol.48, No.3, 1966, pp.266-279.布魯斯·魯塞特（Bruce M.Russett）等人從集體物品的角度分析了國際組織問題。③Russett and John D.Sullivan, “Collective Goods and International Organizations,”International Organization, Vol.25, No.4 1971, pp.845-865.奧爾森在1971最早開始使用“國際公共產品”的概念，并從國際公共產品的視角分析了提高國際合作激勵的問題。④Olson, “Increasing the Incentives for International Cooperation,” International Organization, Vol.25, No.4, 1971, pp.866-874.這些觀點后來被羅伯特·吉爾平（Robert Gilpin）發展成“霸權穩定論”，即在政治、經濟、軍事和科技等各方面占據絕對優勢的霸權國家，通過為國際社會提供穩定的國際金融體制、開放的貿易體制、可靠的安全體制和有效的國際援助體系等國際公共產品，來獲得其他國家對由霸權國所建立的國際秩序的認同，從而實現體系內的穩定和繁榮。冷戰時期，以美國為首的北大西洋公約組織和以蘇聯為首的華沙條約組織所構成的體系正是典型的霸權供給國際公共產品的國際體系。對此，國際關系研究者們在肯定國際體系為國際社會帶來穩定的同時，也尖銳地批評它的兩個致命缺陷:一是國際公共產品被霸權國家“私物化(privatization) ”的危險；二是“免費搭車”現象引起國際公共產品供應不足。與此相對應，區域化作為一種全球性的發展趨勢，越來越呈現出其時代的合理性。各種形式的區域合作在全球范圍內突飛猛進。歐盟是一個相當成功的例證。歐盟的成功告訴人們：有關國家可以通過區域內合作的辦法，聯合起來共同生產、提供和維持本地區和平與繁榮所需的各種區域性公共產品。這樣不僅能有效地克服全球性公共產品的供給不足，而且能有效地防止國際公共產品被大國“私物化”。①樊勇明：“區域性國際公共產品”，《世界經濟與政治》，2008年第1期，第8-9頁。

區域性公共產品是根據公共產品的外溢性范圍不同而劃分出來的一種公共產品的類型，根據公共產品是否跨越某個單個主體的管轄范圍，即是否具有超越單個主體管轄地區的外部性來判定它是否為區域性公共產品。一般意義上而言，有兩種區域性公共產品：一種是跨國家或地區的區域性公共產品；一種是國家或地區之間的區域性公共產品，又可細化為“宏觀區域性公共產品”、“中觀區域性公共產品”和“微觀區域性公共產品”。這里所謂區域性公共產品主要指跨國家或地區的區域性國際公共產品。作為對國際公共產品的有效補充，區域性公共產品主要服務于本地區、只適用于本地區、其成本又是由域內國家共同分擔。區域性公共產品具有以下幾個特點：一是區域性公共產品有地域限制，其成本通過協商來分攤，從而能夠比較有效地防止和排除該產品被“私物化”。二是由于區域性公共產品的涵蓋范圍較小，各國從中得到的收益和付出的成本比較清晰，從而避免國際公共產品中普遍存在的“免費搭車”現象。正如曼庫爾·奧爾森在《集體行動的邏輯》中指出，“集體行動的困境”在大集團中不可避免，但如果是在小集團里聯合行動來提供公共產品，那么由于在行為體之間可以進行有效監督，從而更容易實現公共產品的供給。②[美]曼庫爾·奧爾森著，陳郁等譯：《集體行動的邏輯》，上海人民出版社，1995年，第25頁。三是區域性公共產品的優勢還在于能夠更直接地反映本地區不同類型國家的需求，從而使其機制和制度更切合該地區穩定和發展的需要。通過對公共產品理論的傳承與演繹，傳統意義上的國際公共產品開始逐漸向區域性公共產品轉變，也在一定程度上提升了公共產品理論研究的新層次。與此同時，對區域性公共產品的研究也方興未艾。凱瑟琳·格文（Catherine Gwinn）提出了關于區域性公共產品的核心觀點：“與常規對外援助集中于單個國家相比，跨國問題的解決需要多個國家采取以結果導向的發展合作措施。”①Gwinn, “The New Development Cooperation Paradigm,” ODC Viewpoint, ODC:http://www.odc.org/commentary/vpjun99.html.馬克羅·費羅尼（M. Ferroni）在《改革對外援助：國際公共產品的角色》一文中詳細闡述了這種觀點：“因為世界政府的理論既不可行又不合理，因此，以問題為導向的跨境網絡正成為對跨國治理模式要求的最新回應。”②M. Ferroni, “Reforming Foreign Aid: The Role of International Public Goods,” OED Working Paper Series, No.4, 2000.這反映了由區域合作和區域一體化的功能主義學派發展出來的理論基礎。與主張全面建立國際制度體系的聯邦主義者相反，功能主義的主要代表人物戴維·米特蘭尼（David Mitrany）認為一體化區域范圍應該很清晰，在區域內各國可以通過合作得到直接利益。③D.Mitrany, A working Peace System. Chicago: Quadrangle books, first ed. 1946.舒爾茨（M.Schulz）索德鮑姆（F.S?derbaum）和歐杰戴爾（J. ?jendal）則提出：世界上沒有自然區域，所有區域都是在全球轉型過程中通過人們的集體行動被有意地或無意地構建、解構和重構的。④M.Schulz, F.S?derbaum, J.?jendal, Key Issues in the New Regionalism: Comparisons from Asia, Africa and the Middle East, London, Zed Press, 2001, forthcoming.坎布爾（R. Kanbur）等人則進一步提出了區分區域性公共產品、國際公共產品與國內公共產品的方法。第一種方法是利益的空間范圍，第二種方法是個體對公共產品的貢獻取決于可消費的總量。這兩種不同方法對于一種特定的產品之所以應該被看作是區域性公共產品提出不同的理由；不同的方法都考慮到更加細微和關鍵的產品分類。對產品與政策制定之間的銜接來說，這一步是必需的。⑤R.Kanbur, T.Sandler, with K.M.Morrison, “The Future of Development Assistance:

區域性公共產品顯然也面臨供給不足與供給過剩的問題。造成這一現象的直接原因在于各國或地區都從經濟理性人的角度來考慮自身的利益訴求，而忽視其他國家或地區的需要，導致區域性公共物品供給過剩。另一方面，公共物品的外部性又會抑制供給的積極性，導致供給不足。與此同時，區域性公共產品也面臨理論與實踐的融合趨勢，更傾向于關注實際問題的解決。因此，從國際公共產品到區域性公共產品的轉變，最重要的也是實踐層面更具操作性的關鍵議題。

三、區域性國際公共產品在解決環境沖突方面的作用

從造成環境污染的成因看，環境污染大致可以分為兩類：一類是所謂的天然污染，即自然災害對生物圈自身的破壞，如由于地震引發的海嘯對環境造成的破壞和污染；另一類是人類在生產、生活過程中，將廢棄物排放到自然環境中，從而對生態系統產生一系列擾亂和侵害，由此引起環境質量惡化，反過來又影響人類自己的生活質量。當環境污染超出國界，對別國或周邊國家乃至全球環境造成侵害或產生影響時，就成為跨國界環境污染。后一類污染的成因與經濟發展有密切關系。經濟發展會使區域性公共產品的問題惡化，因為一個國家收入的增加會引起該國生產和消費的擴大。重污染產品（如鋼鐵和農墾產品）產量的增加意味著公共環境資源（如河流和大氣）會進一步被污染。富有家庭會購買汽車之類的產品，從而進一步惡化環境。能源消耗也隨著經濟發展而增加。如果能源來自于火力發電，那么空氣粉塵和二氧化硫問題就會接踵而至，而水力發電則需要建造新的堤壩，這會影響到下游國家的水質。為了說明亞洲和拉丁美洲能源消耗的新狀況，我們利用美國能源信息管理局1989年-1999年的國家(地區)年度統計數據①見 http://www.eia.doe.gov/emeu/international/total.html#Carbon。。這個數據庫提供了每個國家(地區)每年的能源消耗、實際國民生產總值（GNP）和人口的信息。

表1 亞洲和拉丁美洲國家(地區)的能耗趨勢，1989-1999

表1左邊的一列顯示了18個亞洲國家(地區)和13個拉美國家的人均能耗趨勢，右邊則是GNP單位美元的能耗趨勢。在亞洲，人均能耗比GNP單位能耗增加更快。人均增長最快的是泰國，每年有 7.8%，而亞洲平均數（不加權人口）是2.7%。如果泰國的能耗繼續增長下去，10年內人均能耗將翻番。令人驚訝的是，拉丁美洲人均能耗的增長率與亞洲相當，其中智利和巴拉圭最高。跟亞洲國家(地區)一樣，拉美國家的GNP單位能耗沒有明顯的增加和減少趨勢。總體而言，表1說明在這兩個大洲，由人均能耗趨勢所表示的經濟活動的規模對環境質量提出了挑戰。例如，經濟發展使居民需要更多的電力，這就需要建設更多的火力發電站，從而會加劇酸雨的污染。因此，對于區域性環境問題來說，一個國家的環境質量不僅與該國的經濟發展相關，而且還與鄰國的經濟發展相關。也就是說，由于有跨國的溢出，那么一個國家的污染就不單單只是該國國內經濟活動的函數。

跨國環境污染的產生會帶來負外部效應，而它的治理則會帶來正外部效應，解決跨國環境污染問題的主要困難有兩個：一是因為不存在一個超越主權國家之上的地區或全球中央政府來制定并實施環保政策。任何一個國家的環保政策只能是在其國境之內生效，而國家之間的合作只能建立在自愿、互利的基礎上。二是因為環境是一種公共資源。公共資源不具有排他性是因為無法確定它的產權，因此無法向公共資源的使用者（或破壞者）直接收費，從而也就無法排除任何人對公共資源的使用。但是，公共資源卻具有競爭性，也就是說一個人對公共資源的使用會影響他人對公共資源的使用。由于人們不用為使用公共資源而支付費用，因此公共資源通常會被過度使用。1972年《斯德哥爾摩人類環境宣言》指出，各國應進行合作以進一步發展有關它們管轄或控制之內的活動對它們管轄以外的環境造成的污染和其他環境損害的受害者承擔責任和賠償問題的國際法。要解決這些問題，涉及跨國界污染及其損害的界定和一些基本原則，現就這些問題進行闡述。

跨國環境污染造成的國際損害責任最早可追溯到上世紀三四十年代的特雷爾冶煉仲裁案。①[法]亞歷山大·基斯，張若思編譯：《國際環境法》，法律出版社，2000年，第71頁。特雷爾冶煉廠（The Trail Smelter）是加拿大一家私人冶煉廠，從1886年開始冶煉鋅和錫。由于提煉的礦物質中含有硫磺，煙霧噴入大氣中成為二氧化硫。空氣中大量的二氧化硫逐漸進入美國境內，造成美國華盛頓州嚴重的污染。在華盛頓州私人多次向加拿大索賠未果的情況下，美政府出面與加政府交涉，最終在國際聯合委員會的建議下達成協議，組成仲裁庭解決此項爭端。仲裁庭于1938年和1941年兩次作出裁決，肯定該案是兩國政府之間的爭端，裁決特雷爾冶煉廠造成的損害由加拿大政府承擔國家責任，同時責成特雷爾冶煉廠采取相應措施限制二氧化硫排放以防止損害的繼續發生。此外，仲裁庭認為，任何國家都無權利用或準利用其領土，損害別國領土與居民或財產。②劉家琛：《國際法案例》，法律出版社，1998年，第119頁。正是基于此，此案被視為國際法上新的責任制度——國際法不加禁止行為所產生的損害性后果的國際責任形成和發展的前奏。

聯合國國際法委員會后來在其擬就的《國際法不加禁止行為所產生的損害性后果的國際責任草案》中對跨國界損害的定義是:“這種損害指在另一國領土內或其管轄或控制下的地區明顯的危害至人、財產或環境。它包括為遏止或盡量減少跨國界損害性影響而采取的防范措施的費用以及這些措施可能造成的任何進一步損害。”③王曦：“國際法未加禁止之行為引起有害后果之國際責任條款草案”，《法學評論》，1999年第6期，第133頁。而跨國界污染應包括各種環境媒介中的污染，包括陸地水域、空氣、外層空間等。這里，“跨國界”僅指國家間的跨界污染，對不屬于任何國家主權范圍內的領域，即國際公域，如公海、南極地區、外層空間，顯然上述草案所下的定義不包括其在內。④王妍：“跨國環境污染國際損害責任論析”，《聊城大學學報》，2005年第3期，第99頁。

解決跨國環境問題的一個關鍵點就要消除各國的“搭便車”的思想。在環境領域，“搭便車”的情況基于兩種考慮：一是治理環境成本過高，一是治理環境的外部經濟性。治理環境成本過高，使治理效果達不到成本所付出應有的要求，部分原因在于他方的外部不經濟行為；而治理環境過程中的外部經濟性，即許多在環保問題上沒有付費的國家可以坐享其成。這一方面挫傷了環境治理國的積極性，另一方面助長了那些在環保問題上無所作為的國家的惰性，它們可以都去分享一頓“免費的午餐”。科思在其著名的論文《社會成本問題》中，列舉了大量社會公害的外部性問題（也就是外部侵害的問題），同時指出，無論是在完全競爭的市場中，還是在有交易費用的市場中，只有在產權界定的情況下，才能通過合約尋找到使各自利益損失最小化的制度安排。①潘丹榕、羅峰：“問題與對策：國際環境治理的制度分析”，《世界經濟與政治》，2000年第10期，第62頁。

將以上的思想延伸至國際政治經濟學領域，便可以提出“環境類區域性公共產品”，納入區域性公共產品的理論框架內進行分析。一般來說，只服務和適用于本地區、其成本又是區域內國家共同分擔的涉及環境的國際性安排、機制或制度均可被稱為“環境類區域性國際公共產品”。該類產品有如下特點：第一，環境類區域性國際公共產品有地域限制，其成本通過協商來分攤，從而能夠比較有效地防止和排除該產品被“私物化”。從目前各區域合作的現狀看，除特定區域外，一般不存在具有壓倒性優勢的國家。即使在一些大國占主導的區域合作中，由于地緣政治和地緣經濟的存在，也沒有哪個國家(即使它是主導性的大國)可以獲得毫無顧忌行事的特權。成本的分攤是區域性國際公共產品能最大限度地避免被某個大國“私物化”的內在依據。②樊勇明：“區域性國際公共產品”，《世界經濟與政治》，2008年第1期，第11-12頁。第二，由于環境類區域性國際公共產品的涵蓋范圍較小，各國從中得到的收益和必須付出的成本比較清晰，從而能避免全球性國際公共產品中普遍存在的“免費搭車”現象。如果一個國家能從減少自身的排放中獲得 80%的收益，而其余 20%被其他國家獲得，那么這個國家會增加管理投入。一個引發問題的國家只有在能夠獲得最大收益的情況下才會采取主動。第三，環境類區域性國際公共產品的優勢還在于從政治角度看，由于地域相鄰，利益相連，區域內各國政府的聯系更為緊密，關系也較為密切，這有助于增加相互之間的信任，減少猜疑和摩擦。例如，由于“上游”國家不為他們的生產承擔環境成本，從直覺上講，他們的經濟增長會帶來嚴重的污染。這樣的國家不會去制定耗費成本的法規，以求從技術上有效地削減污染。在這種情形下，“上游”國家的污染會隨著經濟發展而加重，由此引起與“下游”國家的沖突，沖突會付出社會成本。如果“上游”國家愿意成為一個好的鄰邦，或者能夠獲得減少污染的回報，那么該國則會采取措施使國民經濟綠色化。一個國家是否愿意成為這樣的友好鄰邦應該與國家間的社會成本相關，或者是上游國出于對環境的外部性過于嚴重可能會引發政治動蕩的擔憂。

通過上述分析可以看出，在區域內更容易形成環境類區域性國際公共產品提供的激勵措施, 減少搭便車問題。因為區域內的發達國家出于保護自身環境的需要，更愿意為區域內的不發達國家防治環境污染提供財政支持、轉讓環境清潔生產技術。為促使區域內所有成員國采納有關環境標準，往往采用增加援助、減少債務以及放寬貿易壁壘方面的限制等各種激勵措施，這些激勵措施能促使區域內國家達成持續環境合作的意向。

在具體的實踐中，自20世紀70年代起，北美自由貿易區國家簽署了“確保各自管轄或控制下的活動不對其他國家或國家管轄范圍以外的環境造成損害”的《北美環境合作協議》；東南亞國家1994年制定了《阻止跨國污染的合作計劃》，2003年又制定了《跨界煙塵污染協定》；歐洲有《歐盟環境法》；非洲的地區組織也有環境合作的內容。在遍及世界各地的區域合作組織中，區域環境合作均已成為區域合作的重要內容。①楊青：“跨國界環境污染與區域合作”，《中國黨政干部論壇》，2005年第6期，第49頁。需要指出的是，區域國家的自由貿易協定也有助于解決酸雨之類的環境問題。例如，接壤國家間增長的貿易能夠在解決跨境污染問題上扮演議價棋子的角色。例如，假設美國政府從墨西哥進口產品，如果美國邊境受到墨西哥某些污染物的影響，而墨西哥政府不采取措施來控制本國污染，那么美國政府將肯定減少從墨西哥的產品進口，這樣就會刺激墨西哥政府采取改善措施，墨西哥的出口商也會游說政府采取行動。而區域性的開發銀行也正在利用其資產來鼓勵那些對鄰國環境產生較小影響的發展。在亞洲“褐云”的例子中，亞洲開發銀行正投身于一項旨在進行科學監測、并對霾的起因和機理進行評估的預防性計劃中。為了保護潘塔納爾，美洲開發銀行提供貸款用以支持當地的政府機構，以及對濕地的研究和監測。①見 “Plan to Protect Brazil’s Pantanal gets $82.5 million IDB Loan,”http://www.iadb.org/exr/PRENSA/2000/cp22300e.htm。這些機構在解決問題方面具有不可替代的作用。其中之一是處理信息這種供應不足的公共產品。地區污染的輸出者缺乏動力去監測他們自身的污染程度，而受害者又不能單方面去要求輸出者承認并評估是誰導致了跨境污染。在亞洲酸雨的例子中，補助貸款將用以鼓勵不間斷地收集電力設施排放的信息。這種污染排放的實時數據將是建立區域性“排污許可權市場”的第一步。這個市場將致力于鼓勵綠色創新，并用最低的成本來減少污染。

綜上所述，有關國家為了本地區的環境安全而聯合起來共同生產和維護環境類區域性國際公共產品是必然趨勢，也必將成為今后一段時間內國際關系的基本特點。環境類國際公共產品的提供機制使國家試圖通過對其環境成本的外部化以獲得經濟發展的政策選擇受到越來越大的限制，這種新的制度安排應該能促進各行為主體努力減少環境沖突，使各個國家在統一的規則之下進行有效的合作。

【作者介紹】黃河，復旦大學國際關系與公共事務學院副教授，經濟學博士后、政治學博士后；吳雪，復旦大學國際關系與公共事務學院2009級研究生。

2008年度國家社會科學基金資助項目《區域性國際公共產品理論與中國的東亞合作戰略》，項目批準號：08BG5019，項目主持人：樊勇明教授。

Common Pools and International Public Goods,” Washington, ODC Policy Essay No.25,1999.