淺析公共行政視域中政府社會管理水平提高的軟件支撐

王力波,孟 財

(武警上海政治學院政治理論系,上海200435)

當前,我國正處于社會轉型深化的關鍵階段,其突出特點表現在:它既是我國經濟社會發展的重要戰略機遇期,同時也是社會矛盾的凸顯期,各種社會問題和突發性群體事件不斷增多。這不僅進一步凸顯了社會管理在政府職能中的重要地位,同時也對政府社會管理的理念、體制、行為等提出了嚴峻的挑戰。近年來,學術界針對這一問題,已進行了較為廣泛的研究和探討,取得了不少的成果。但這些研究主要集中在我國政府社會管理的現狀、制度、機制和方式方法等方面,更多的側重于政府社會管理硬實力的研究,而對關系到政府社會管理執行成效的政府公信力這一軟實力因素的關注較少,在一定程度上存在著視野相對狹窄的不足。因此,緊密結合我國處于社會轉型深化期的特定階段,從政府公信力建設角度入手,探討政府社會管理水平提高問題,可以為當前加強政府社會管理的研究和實踐提供一種新的思路,有利于推進轉型深化期我國政府的社會管理科學化發展。

一、政府公信力:提高政府社會管理水平的軟件支撐

(一)政府公信力釋義

公信力一詞在《現代漢語詞典》里的基本含義為:使公眾信任的力量。從詞源上看,其概念來源于英語中的Accountability,意為就某一事件進行報告、解釋和辯護的責任或為自己的行為負責任,并接受質詢。而現代意義上的公信力,更多地與政府的公共性相聯系。從思想淵源上來說,它主要來源于近代西方出現的社會契約理論,即公眾與政府是一種委托—代理關系,公眾讓渡出一部分自然權利,交由政府代理行使行政權;同時,政府也必須承擔進行社會管理,維護公共利益的責任與義務,并接受公眾的評價和監督。從這種委托—代理關系出發,可以認為,現代政府公信力,是指政府通過自身的一系列施政理念、制度機制、執行成效等取得公眾信任和認可的能力。它不僅體現了政府工作的權威性、民主程度、服務程度和法治程度,而且反映了社會公眾對政府的認同度、滿意度和信任度,是現代政府合法性的重要源泉,也是現代政府進行社會管理的一種龐大的無形資源。

(二)轉型深化期提高我國政府社會管理水平的緊迫性

理論界對政府社會管理的理解,一般包含兩層含義:一是技術層面的社會管理。是指在一些諸如環境生態、工程、災害、社會風險等項目中,對社會影響進行評估、控制,甚至包括公眾參與活動和參與決策過程。二是宏觀的社會管理。是指中央政府和地方政府通過稅收、財政支出、立法、司法、行政等方式對社會生活中的不公平和不穩定現象進行干預,保障人民的福祉隨著經濟的發展而不斷發展,促進社會公平與公正,防止社會問題擴大,避免社會震蕩的政策行為。就中國而言,政府社會管理在包含上述兩層含義的同時,還強調“社會管理主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉,對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程”。[1]

回顧新中國成立以來的歷史可以發現,我們黨和政府始終高度重視和加強社會管理,并且進行了長期的卓有成效的探索和實踐,已經成為推動改革開放進程的寶貴經驗。然而,進入新世紀以來,由于我國處于經濟社會轉型深化的特殊發展階段,機遇和矛盾并存,發展中不平衡、不協調、不可持續問題進一步顯現,人民迅速增長的利益訴求與政府社會資本供給增長較慢之間的矛盾更為突出,這種新形勢、新情況、新特點對政府社會管理提出了新的挑戰。就現實而言,要最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素,有效解決影響我國社會和諧穩定的突出問題,必須把提高政府社會管理水平擺在更加突出的位置。胡錦濤主席在2011年2月19日召開的省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上明確指出:“加強和創新社會管理,是繼續抓好和用好我國發展重要戰略機遇期、推進黨和關鍵事業的必然要求,是構建社會主義和諧社會的必然要求,是維護最廣大人民根本利益的必然要求,是提高黨的執政能力和鞏固黨的執政地位的必然要求,對實現全面建設小康社會宏偉目標、實現黨和國家長治久安具有重大戰略意義。”

(三)政府公信力與政府社會管理水平的關聯性

從上面的分析可以看出,政府公信力與政府社會管理水平有著內在的辯證統一性,政府公信力是政府社會管理水平提高的軟件保障,政府社會管理水平提高則是政府公信力提升的硬件支撐。這是因為,不論是政府公信力,還是政府社會管理水平,其主要的行為主體都是政府,而主要的評價主體則都是社會公眾。從一定意義上講,政府公信力可以簡單地理解為政府通過包括社會管理在內的一系列施政理念、政策和行為等獲得的公眾信任和支持程度;而就政府社會管理來看,它是政府基于自身責任和公眾信任的基礎上,對涉及公眾利益的各類社會公共事務進行的協調治理。進而言之,政府公信力高,公眾對政府的政策行為就有較高的認同度和支持度,政府在社會管理中遇到的阻力也就相對更小,政府的政策執行效果就更有保證,政府社會管理水平提升也更為順利;而社會管理水平的提升,又會使公眾對政府的滿意度進一步提高,政府威信進一步增強。與之相反,如果政府公信力弱化或者缺失,不僅會嚴重妨礙公眾與政府之間良好的互動關系,甚至會使公眾對以政府信用為核心的社會誠信價值體系失去信任,以政府為主導的社會管理也必然會遇到極大的阻力,促進社會和諧發展的目標將很難實現。正如《提高政府公信力維也納宣言》中所指出的,“提高政府公信力已成為一個全球關注的問題。若人民看到其政治領導人和政府并不代表自己和自己的利益,其信任度就會降低,公眾利益將會受到損害。若公民對國家運作方式及其效能的期望得不到滿足,就會產生不和諧,這種不和諧在全球化背景下會更加嚴重,從而導致不信任和冷漠”。[2]

二、公信力弱化與流失:當前政府社會管理水平提高的軟件瓶頸

(一)我國政府公信力現狀

改革開放以來,伴隨著我國經濟長期穩定增長,人們生活水平的不斷改善和提高,政府公信力穩步提升。特別是進入新世紀以來,在以人為本理念的指引下,行政體制改革不斷深化,各級政府的社會管理水平與公共服務水平有了較大提升,這是應該予以充分肯定的。但同樣不可忽視的是,由于受新舊體制的沖突摩擦、社會利益分化、價值取向多元化以及外來文化的沖擊等多種因素影響,現實經濟社會中的政府公信力正在呈現一種下降趨勢,并逐漸成為制約社會管理水平進一步提升的重要因素。當前,盡管有關政府公信力的權威調查數據還相對較少,但有些數據或許可以為我們提供一些參考。例如,中共中央機關刊物《求是》的子刊《小康》雜志,在2009年對我國“信用小康”進行的調查顯示,有49%的人對政府、人際、公司三類的信用危機表示“都非常擔心”,37.8%的人則更擔心“政府”的信用危機。在“您相信政府公布的各種社會經濟調查數據嗎”的調查中,認為“僅作參考,摻假的成分很多”或“絕對是假的,從來都不信”的比例高達91.1%,而在2007年的調查中,這個比例是79.3%。公眾對政府行為的信任度直降10個百分點,這在一定程度上反映出政府公信力問題相當嚴峻。[3]

(二)我國政府公信力弱化流失的主要原因及其影響

從一般意義上講,評價政府公信力可以用“政府滿意度”來考察。從政府滿意度來看,政府滿意度=政府績效/公眾期望。[4]顯然,政府滿意度,既受到政府績效即政府能力方面的客觀性因素影響,也受到公眾期望的主觀性影響,是兩者互動的結果。因此,要分析當前我國政府公信力的弱化和流失原因及其影響,可以從政府和公眾兩個方面來入手。

第一,從政府方面看,影響政府公信力提升的理念、制度、行為等都還需要進一步改進。

首先,政府的民本服務理念有待加強。理念是行為的先導,政府的施政理念決定著政府的管理思路、制度機制、施政行為等。毫無疑問,從現代契約理論出發,政府公信力必然要建立在“誠信履則、以人為本、透明高效”等基礎之上。我們黨和國家的幾代領導人,從毛澤東、鄧小平、江澤民到胡錦濤,始終把“為人民服務”作為衡量黨和政府各項工作的出發點和落腳點,各級政府的民本服務理念也有一定的增強。但不可否認的是,當前仍有部分地方政府官員僅僅把“以人為本”當做一句口號、一個招牌、一種表面形式,實際做的卻是僅從個人或小團體利益出發,搞“上有政策、下有對策”,利用手中權力為個人謀利。也有部分政府官員仍然受到傳統“官本位”思想的影響,把“以人為本”片面理解為“為民做主”,將政府職能的全能化等同于全心全意為人民服務,致使政府權力無限擴大,“越位”、“錯位”現象層出不窮,不僅擾亂了正常的經濟社會秩序,也嚴重損害了公民的自主權利,進而嚴重影響了政府在公眾心目中的形象,降低了政府的公信力。

其次,政府社會管理的制度機制亟需完善。制度機制是保障政府施政理念落實的有效載體,更是維護和提升政府公信力的重要抓手。它由一整套對政府進行掌控、對社會實施管理的相互聯系和配合的組織、制度、機制和規范所構成。如果制度機制不夠健全和完善,就可能導致政府社會管理系統出現短路和梗阻現象,進而影響政府的社會管理成效,即使政府付出巨大的行政成本,漏洞仍然很難杜絕,從而影響整個政府的形象和公信力。就我國現行的公共管理體制來看,由于尚未從制度層面全面落實政府對公眾的責任,特別是缺乏有效的權力制約機制、政府問責機制和信息公開機制等,導致某些政府部門特權思想嚴重,個別政府官員個人欲望無限膨脹,以權謀私、權錢交易、權色交易等腐敗現象層出不窮,不僅嚴重影響了政府社會管理的效果,而且嚴重損害了黨和政府的形象,損害了政府在人民心目中的形象,從而造成政府公信力的下降。如近兩年來發生的上海“釣魚執法”事件、內蒙古自治區政府副主席劉卓志案、廣東省政協主席陳紹基案、中山市市長李啟紅案等,盡管都是極個別人所為,但卻嚴重損害了當地政府的公信力,直接影響了政府社會管理的良性運行。

再次,政府施政行為不夠規范。施政行為是以政府機關為主體直接作用于社會公眾的具體形式和方法,是政府理念和制度機制在社會生活中的具體體現。因此,其規范與否對公信力的影響也最為明顯。現代政府理論認為,法律法規是人民意愿的集中表達,因而作為人民政府,評價其施政行為是否規范的核心就必然是能否嚴格按照代表人民意愿的憲法、法律、法規以及法律精神進行管理。事實上,我們早已把依法治國,建設社會主義法治國家作為我們的根本治國方略,黨和國家領導人也多次強調要依法行政。但在現實生活中,仍有一些地方政府部門,依法行政意識淡薄,有法不依、執法不嚴的現象層出不窮;個別地方甚至將行政權凌駕于法律、法規之上,濫用公權力,違法行政行為屢屢發生;還有個別領導和部門無視法規約束,公款吃喝、公車私用、公費旅游甚至公費賭博等以權謀私現象突出,致使部分社會公眾已經不再相信作為社會規則制定者和執行者的政府,政府和社會公眾之間的管理與被管理的關系被一種零和博弈關系所取代,這不僅大大降低了政府公信力,個別時候甚至會引發群體性事件,嚴重影響社會安全穩定大局。在這里我們或許可以套用美國政治學家弗蘭西斯·福山的社會資本理論,可以把政府公信力視做一種重要的社會資本,如果政府在推行公共政策時信用不足亦即其社會資本匱乏,那么政府在進行社會管理時就必然要付出更多的其他方面的資本,如財力、物力資源等予以彌補。

第二,從社會公眾看,對政府公信力的評價高低還受到公眾信息接觸不足和期望值增長過快等諸多因素影響。

首先,公眾信息接觸不足。政府社會管理等職能的履行涉及社會生活的方方面面,是一項龐大的系統工作。對建立在政府職能履行基礎上的政府績效進行客觀評估,必然需要掌握大量的信息。但由于當前政府信息公開不足以及公眾個人能力等原因,公眾對政府績效的評價不會也不可能去進行全面地調查、了解,更多的是對通過自身親身經歷或媒體報道等途徑獲得的政府績效信息做出判斷,因而在評價政府績效時往往存在一定的偏差。加之,如今的時代不僅是一個反官僚的時代,而且也是一個反政府、抗稅、反制度的時代。[5]公眾作為受管理者對管理者具有本能的挑剔和逆反,加上周圍氛圍影響,很容易將更多的目光聚焦于政府的負面問題上,以致形成了所謂“政府作為越多,公民感覺越差”的現象。[6]

其次,公眾期望值增長過快。人們對政府的滿意度,與政府的績效成正比,卻與人們的期望值成反比。改革開放三十多年來,我國經濟、社會都取得了巨大進步,與世界的交往也日益密切,特別是伴隨互聯網的迅速普及,西方發達國家的民主、法治理念以及現代政府治理模式等在社會上引起了很大反響,公民的權利意識快速覺醒,并開始不僅僅滿足于單方面的物質發展,而更加向往政治生活、社會環境質量、自我表達和自我實現等價值追求。[7]但現實卻是我國正處于社會轉型的關鍵時期,亟需解決好經濟快速發展中帶來的流動人口、社會治安、環境惡化、失業、健康、交通等層出不窮的問題。這就造成了政府滿足公民需求的能力與公民對政府的期望值迅速增長之間的差距不斷擴大,致使公民產生心理落差感和對政府的不信任感。正如蘇珊所說,“這既可能是因為民眾對政府預期的上升,也可能是預期的分歧(或者兩者同時發生)。如果公眾對政府的需求不知足地螺旋上升,即使政府績效保持不變,滿意程度也會下降”。[8]

三、公信力重塑:政府社會管理水平提高的軟件升級

“人無信不立、商無信不興、政無信不威”,在我國社會轉型深化的關鍵時期,重塑政府公信力,不僅是發展社會主義民主政治的必然要求,也是鞏固和加強黨的執政基礎,進一步推動政府職能轉型和提高政府社會管理水平的客觀需要。

(一)強化“以人為本”理念,塑造公共服務型政府形象

堅持以人為本理念,推進政府從行政管理型向公共治理型轉變,不僅是黨和政府“全心全意為人民服務”根本宗旨的具體體現,也是贏得公民信任和支持、有效推動經濟社會科學發展的內在要求,更是社會轉型條件下提高政府公信力的根本前提。事實上,政府公共治理理念的提出只是政府職能轉型的第一步,更為重要的是在政府的實際運轉過程中切實體現和貫徹這一理念。首先,要以繼續深入學習實踐科學發展觀為抓手,著力將以人為本理念滲透到政府公共治理過程的每個環節,在繼續發揮政府經濟調節、市場監管職能的同時,更加注重政府社會管理和公共服務職能的提升,使政府更加高效地為公眾提供充足、優質的公共服務和公共產品,不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要,促進人的全面發展和社會的全面進步。其次,要通過創新完善政府政績考核辦法,進一步建立健全政府績效和公務員綜合評價體系,推動政府誠信機制建設,加快提高政府各級公務員的職業道德修養,努力建設一支素質過硬、親民愛民的公務員隊伍。再次,要以各級政府機關、黨員領導干部、廣大公務員的良好信譽和工作作風,合力打造公共服務型政府形象,真正贏得人民群眾的認可和信任。

(二)完善制度機制,塑造民主法治政府形象

建設民主法治政府是現代民主政治的基本要求,也是政府“以人為本”理念的具體體現,是執政黨政治合法性和政府公信力的重要來源和保障。民主法治政府的建設離不開完善的法律法規,也離不開嚴格的制度機制保障。首先,要圍繞依法行政、建設法治政府的目標,繼續加強行政立法,不斷完善政府社會管理法律體系,強化政府依法行政監察機制,避免文件和領導講話大于法的現象,使人們形成對法律和制度的信仰,創造良好的法治環境。其次,要加大依法行政力度,嚴格實施行政執法責任制,建立完善規范政府權力和監督政府權力的完備法律體系和法律運行機制,將政府的職責、權限和行使的步驟、方式、手段等統一納入國家法律、法規、規章設定的范圍之內。再次,要完善責任追究制度,保證政府在行使法律賦予的自由裁量權時,必須符合法律的目的、意圖和大多數人的公平和公正信念,做到合情合理和客觀適度。

(三)提高社會管理效率,塑造廉潔高效政府形象

政府社會管理效率,不僅是政府提供公共物品和公共服務能力優劣的一個重要標準,而且是反映政府公信力的一個重要尺度。因此,從提高政府社會管理效率出發,一方面要嚴格預算編制管理,完善預算編制、執行、監督的制衡機制,積極推動對政府行為和公務消費有效的約束評價機制建設,充分發揮人大和社會公眾的監督作用,探索建立行政成本信息公開與監督機制,從制度機制上控制壓縮行政開支。另一方面,要轉變政府管理思路,積極推動政府從全能低效型政府向有限有為型政府轉變,進一步深化行政管理體制改革,大力精簡政府機構和人員,優化政府管理職能和程序,切實解決政府管理過程中長期存在的層次過多、職能交叉、人員臃腫和多重多頭執法等問題。同時,還要強化監督檢查,嚴格查處和糾正行政不作為、濫用職權、執法不公、以權謀私、貪污腐化等行為,以制度規范提升政府及其公務人員的為民服務能力,贏得公眾的認可和支持。

(四)加強社會監督參與,塑造透明責任政府形象

政府公信力的流失不僅與政府自身能力有關,同時還受公眾主觀認知的影響。正如美國政治學家詹姆斯·福里斯特爾所指出的,“政府工作的困難在于,它不僅必須干得好,而且必須讓公眾相信它干得很好”。[9]也就是說,積極鼓勵社會監督參與社會管理,建設透明責任政府,無疑是增強公眾對政府的主觀認同,提高政府公信力的重要手段。因此,要加強社會監督參與,塑造透明政府形象,就必須做好以下三個方面的工作。首先,要大力推進政府信息公開,建立信息收集反饋制度,積極推動電子政務建設,健全網上輿論引導機制,將政府建成透明的信息中心,不僅滿足公民的知情權,使公民更加充分地了解政府的運作和功能,還有利于杜絕政府的腐敗現象和不正之風,從而在政府與公民之間形成良性的溝通,在這個基礎上,公民與政府之間的互信必然得到加強。其次,要按照協商治理要求,積極鼓勵和支持社會組織和公民參與社會管理,建立政府與民眾的互動回應機制,推廣重大決策事項公示和聽證制度,培養公民平等、自治、參與、合作的公共精神,提升公民對公共政策和對國家權威的認同及對社會的信任感。再次,要進一步建立健全適應各類責任主體的政府責任體系,大力強化和完善對政府的全方位監督機制和決策失誤責任追究機制,增強監督的獨立性、公開性和民主參與性,最終以政府的良好形象,贏得公眾最大程度的認可和支持,從而為政府社會管理水平的提高創造良好的社會環境。

[1] 李學舉.加強社會建設和管理促進社會和諧與發展[J].求是,2005,(6).

[2] 中國政府創新網.提高政府公信力維也納宣言[EB/OL].http://www.chi-nainnovations.org/showNews.html?id=1610.

[3] “信用小康”調查結果值得反思[EB/OL].http://www.dahe.cn/xwzx/txsy/jjpl/t20090818_1630836.htm.

[4] 陶文昭.美國人民為什么不相信政府[EB/OL].http://www.yfzs.gov.cn/gb/info/yfxz/2004-08/09/1242169871.html.

[5] [美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福,譯校.北京:中國人民大學出版社,2003.10,70.

[6] Aaron B.Wildavsky.Speaking the Truth to Power:The Art and Craft of Policy Analysis[M].Boston:Little,Brown,1979.16.

[7] 武曉峰.近年來政府公信力研究綜述[J].中國行政管理,2008,(5).

[8] Susan J.Pharr,Robert D.Putnam,and Russell J.Dalton.A Quarter-Century of Declining Confidence[J].Journal of Democracy,2000,(2).

[9] [美]菲利克斯·尼格羅.公共行政學簡明教程[M].郭曉來,譯.北京:中共中央黨校出版社,1997.10.