淺論政府自利性擴張及其控制途徑

許 吉

(延邊大學東北亞公共行政研究所,吉林延吉133002)

政府組織的公共性是它的本質屬性。人們結成主權共同體的目的是實現公平、正義和幸福,因此政府應秉持“執政為民”的政治價值觀。當然,這并不否認政府自身利益的合理存在。利益是個人和組織活動的根本動因,利益是以需求及需求對象的滿足為基礎的。因此,政府及其工作人員對需求的滿足和對自我利益的追求是合理的、無可厚非的。實際上,沒有利益支撐的行政行為是難以穩定、理性和持續的。然而,政府的這種自利性從屬于公共性,應該受到限制。公共性是政府存在和發展的基礎,具有本質性、基礎性和整體利益的特征,而自利性作為公共性的派生物,具有非本質性、從屬性和局部利益的特點。當二者發生沖突時,政府的自利性必須服從全社會的公共利益,同時,政府的自利性必須限制在合理的范圍內,任其擴張必然導致對社會公共利益的侵蝕。[1]

一、政府自利性擴張的現實可能性

所謂政府的自利性是指政府并非總是為著公共目的而存在,政府在公共目的的背后隱藏著對自身利益的追求,這一特性被稱為政府的自利性。由于政府產生于人與人之間的利益權利保持和維護的需要,政府存在的根本理由是反對、阻止人與之間以及人與社會之間的利益權利侵犯與剝奪,協調和疏導人與人之間和個人與國家之間的利益權利得到最大限度的獲得。除了公共利益,政府還有其自身的利益。代表公共利益是它的法定義務,體現了它的“道德人”或者“政治人”的屬性;代表自身利益則體現了它的“經濟人”屬性。政府作為民意支撐的組織是公共利益的最主要的提供者、代表者和維護者,但在規范機制缺位時,也是公共利益最大的潛在侵害者。由于我國正處于體制轉軌時期,目前體制性、制度性和結構性矛盾非常突出,對公共權力的有效監督機制尚未形成。在這樣的條件下,政府自利性擴張的空間非常大。

此外,傳統文化因素也影響政府自利性擴張。中國傳統文化是倫理型的,即高揚道德主義大旗,主張克己節制,無欲則剛,所謂“坐懷不亂”、“存天理、滅人欲”。幾千年來,這種思想一以貫之,治理國家的思路基本上是以文教化,德治為先。由于受文化傳統的歷史慣性的作用,我國一方面長期忽視政府官員合理的自利性要求,片面強調艱苦奮斗和奉獻精神;另一方面又忽視了從制度建設入手去有效遏制政府的自利性擴張,以為靠運動、靠意識形態的教育就可以達到目的。這是一種認識上的誤區,是政府自利性不斷擴張的原因之一。

當政府自利性擴張嚴重損害公共利益時,必然導致利益主體之間的矛盾和沖突,社會公平就難以保證。“公平性”的喪失必然違背公共意志,損害公共利益,最終將使政府面臨“合法性”危機。

二、政府自利性擴張對政府行為的負面影響

政府的自利性具有擴張性特征,如果不加遏制,可能導致“權力尋租”行為的盛行,削弱政府的自控能力,影響公共政策的公正性,并造成部門利益法制化和群體腐敗,將嚴重動搖政府存在的合法性。

(一)導致權力尋租行為的盛行,造成社會運行的紊亂

權力尋租是指握有公權者以權力為籌碼謀求獲取自身經濟利益的一種非生產性活動。在市場經濟活動中,政府利用公共權力,通過配額、特許、批準、許可證等政策手段,隨意造成資源的稀缺,這種稀缺意味著尋租的潛在可能性。權力尋租作為一種非理性及超越制度規范的行為,嚴重影響社會的良性運行和協調發展。

權力尋租行為直接影響了市場在資源配置過程中發揮基礎性作用。市場機制要求明晰產權關系,各種社會資源的配置要求建立在公平競爭的基礎之上,以經濟利益和社會效益的最大化來配置各種社會資源,發揮積極的宏觀調控作用,推動經濟高效率發展。而權力尋租行為破壞市場機制的正常運行,促使經濟主體依賴于權力部門,削弱其在市場中的競爭力。同時,權力尋租的存在使得公共行政部門或公職人員不惜以扭曲和損害公共利益為代價,滿足特定的人和特定集團的需求,扭曲國家的公共權力和公共政策發揮作用的方向和目標。這就不利于形成有效的競爭環境,不利于市場經濟的正常運行和市場機制的完善與成熟。與此同時,權力尋租行為猖獗,也為權力部門在尋租活動中追求最大化的部門利益提供了機會。

權力尋租也會造成社會資源的浪費,使尋租者和權力部門都花費了大量的人力、物力和財力,使得公共決策效率下降,造成生產部門生產活動的低效率。不僅如此,權力尋租行為還會引起社會財富分配不公。在尋租社會中,生產者未必能夠多勞多得,那些“設租者”不從事任何生產活動,卻能夠大發橫財,這種現象嚴重挫傷了生產者的積極性,并破壞了社會公平的原則和社會的正當的價值觀念,導致了政府官員的腐敗。因此,政府尋租行為的存在實際上是降低了社會福利,尋租所獲得的租金被付出的社會成本抵銷,并且成本遠遠大于收益,社會福利就會大打折扣。

(二)削弱政府的自控能力,導致行政不作為

在我國,政府規模最大化、部門支出的增長等都是政府追求自身利益的擴張行為。這種擴張行為造成政府機構臃腫、財政開支和預算開支中的非生產性支出尤其是行政費用開支比例居高不下的現象長期難以遏制。更有甚者,一些政府官員徇私舞弊、貪污腐化,出現日趨嚴重的腐敗現象。政府的自利性一旦膨脹,就意味著政府自控能力的下降,一旦政府管不好自身,則難以管好社會。特別是政府的自利性擴張到政府出現腐化和變質后,政府就會遇到統治階級和社會大眾的強烈反對,使政府失去合法性的階級支持和社會支持,從而有可能最終喪失管理和控制社會的能力,給國家和人民造成重大損失。[2]

政府自利性的擴張也會引起行政不作為。當前行政不作為現象主要表現在以下幾個方面:(1)對于比較普遍的違法行為制止不力,導致違法事實長期存在,損害了公民、法人和其他組織的合法權益,損害了社會的公共利益。(2)對于危害公共利益的違法行為,負有管理職責的部門未能引起足夠的重視,或者未能充分考慮相關大眾的利益,處理不力,致使受到損害的群眾集體上訪。(3)對于損害國家利益的行為,從本地區或本部門利益出發,聽之任之。(4)對于危及人民群眾生命和財產安全或潛在的損害群眾利益的行為,以發展經濟為由將群眾的呼吁置之度外。(5)對于涉及多部門的事務,缺乏主動性,有利則做,無利則推。

政府自控能力的削弱和行政不作為嚴重影響政府的公信力。政府的公信力,一方面來源于政府管理國家和公共事務的績效,一方面來源于對公眾的尊重、誠信和廉潔行政。中國共產黨始終把代表中國最廣大人民的根本利益和全心全意為人民服務作為根本宗旨。中國共產黨是為民族、為國家、為人民謀利益的政黨,要堅持立黨為公、執政為民,始終把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應,作為一切工作的出發點和落腳點。要重塑政府公信力,就要了解公眾對政府的要求,進一步明確現代文明的政治和行政倫理。現代政府應該是什么樣的,應該做什么而不能做什么,政府與人民的關系應當如何,政府權力來自哪里,應當如何行使權力,都應以人民需求和現代政治要求在理念和倫理上加以明確。

(三)影響公共政策的公正性,造成公共政策回應機制的封閉

公共政策的核心在于對公共問題的求解,公平正義是其應有的理念。但是,作為公共政策運行主體的公共權力機構,政府并非只代表純粹的公共利益。作為公共政策運行主體,政府對自身特殊利益的謀求必然危害公共政策的公平正義的價值理念。當自利性發生惡性膨脹之后,政府可能會從自身利益出發而不是從方便群眾的角度出發來考慮問題,進而制定有利于自身的公共政策,使公共政策喪失公平性,成為政府謀利的工具。

政府自利性的擴張必然排斥公眾和社會的決策參與,必然導致公眾參與不足,造成政府回應機制的系統內封閉,其直接后果就是政府決策失誤行為越來越多,給國家和人民造成重大的損失。公眾參與公共政策制定過程是政府行使行政權與私人參與行政形成的互動過程。這種互動過程意味著雙方必定存在對峙、沖突、協商與對話,是通過協商和對話來解決公共利益與私人利益以及私人之間利益沖突的過程。如果政府只考慮自身利益,而漠視公眾的意見和心聲,就制定不出代表廣大公眾利益的公共政策。政府既然是為人民服務的部門,那么不僅要考慮自身利益,更要兼顧公共利益,通過集思廣益、群策群力,制定出符合廣大公眾利益的公共政策。[3]

(四)導致政府機構擴張,造成部門利益法制化

部門利益和地方利益膨脹損害公共利益,實際上是轉型社會的共同問題。中國由計劃經濟和單一產權運營結構向多樣化市場經濟轉軌過程中,不可避免地要出現部門利益和地方利益膨脹。傳統的計劃經濟和傳統的單一所有制運營結構,就是按照部門格局、行業壁壘和行政格局來運營的,資源配置按照所有制的軌道走,久而久之就形成了這種嚴格的條塊分割、行政割據和地域壁壘的體制,自然就形成了部門利益的依托和基礎。在現實生活中,政府機關的有些職能并不是基于社會的需求和國家的需要,而是源于政府機關自身的特殊偏好和利益。誠然政府本身不應有自己的私利,但組成政府的人卻有著自己特殊的利益,如權力、金錢、晉升、榮譽、政績等。而政府工作人員獲得這些特殊利益的最好方式之一便是創設新的管理職能,擴大機構權力和政府規模。因為政府機關的職能越大,權力和政府規模就相應的增大,同時也意味著政府機關工作人員提薪、晉升、出人頭地的機會增大。從組織學角度來說,在任何組織里,組織成員的收入和組織產出規模存在著正相關關系。因此,為了保證組織成員的收入,就必須努力使自己的組織機構得以發展,因為規模的擴大,有可能使薪俸提高,對職務提升更加便利,職務權力更大,含金量更高。這就是造成我國各級政府機構改革困境的深層原因之一。

政府的自利性也可能演變成部門利益法制化。目前我國有相當一部分法規草案由立法機關委托政府職能部門起草。立法是對不同利益關系的確定,自然具有利益屬性,誰擁有立法權,誰就可能規定利益邊界。政府職能部門起草或組織起草的法規草案,習慣于站在本部門立場上看問題,過分強調本部門的權力和利益,如果得不到社會公眾和相關利益方有效的監督,利益的驅使將導致立法成為某些政府職能部門“尋租、設租”的依據,導致部門利益法制化。而部門利益一旦滲透到立法中,立法就很難成為“良法”,公平正義也就無從談起,這比權錢交易等腐敗行為“為禍甚烈”,消極影響也更廣泛,更持久。

(五)誘發群體性腐敗,嚴重損害政府形象

由于市場經濟促使人具有了明顯的自利傾向,并把自利的效用最大化后,掌握了公共權力的組織和個人就有可能把自利的邊界逐步擴大,直到最大化的界限為止。公共權力擴張的基本模式是:先由立法機關授權,行政機關依法行使行政權力,然后在權力范圍內通過自己的規章或者規定潛在地擴大權力的范圍。因權力在擴張前已具有行使的合法性,公民也就接受了這種義務,此后也不加以任何懷疑,致使權力擴張有恃無恐。本來公共權力是國家管理社會的一種手段,應當遵循合法合理、越權無效、程序正當、公開、公平、公正等原則。一旦公共權力違背這些原則,掌權部門或個人要“假公濟私”,借公共權力的幌子,來滿足部門或個人的私欲私利,結果背離了公共權力的目的,必然形成公共權力的異化。我國政府系統大量“窩案”、“串案”的存在,就說明擴張性自利行為已經走上“一榮俱榮、一損俱損”的“集團化”道路。

群體性腐敗將權力變成謀私的資本,從“社會公仆”蛻變為“社會主人”,“你投之以桃,我報之以李”,利用手中權力編織關系網,形成互得方便的利益集團,嚴重損害國家政權的形象和威望。一個地區、一個單位一旦出現了群體性腐敗現象,就像滾雪球一樣,卷進的人會越來越多,形成一個既得利益集團。長此下去,無疑會敗壞社會風氣,造成社會嚴重的不正之風。

三、政府自利性擴張行為的控制途徑

(一)努力構建有限政府

控制政府自利性的根本措施之一就是構建有限政府。因為在一個國家中,如果政府是無限政府的話,那么這個政府就可以毫無約束地做它想做的一切,它可以自由剝奪公民的權利,可以處罰任何無錯的公民,最終它就會成為一個專斷而獨裁的政府,會出現獨裁者。我國是社會主義國家,各級政府的權力應當被限制在一個合理的范圍之內,人民政府應當為人民服務。對于這樣一個淺顯的道理,多年來我們并未真正搞明白。一些政府部門高高在上,只講管理,不講服務,嘴上講自己是人民的公仆,而在實際工作中卻以勢凌人,以權壓人。還有一些行政機關和執法人員利用審批搞“權力尋租”,不給好處不辦事,把行政許可作為自己手中的特權,品玩權力帶來的樂趣,享受權力帶來的利益。這是遠離民主和現代社會發展要求的。

打造有限政府,必須建立健全憲政制度。憲政是能夠解決有限政府的核心問題的,也就是能夠實現權力制衡。憲政下,憲法以及其他法律規范既規定了政府一切權力行使的范圍,也為權力的行使提供了最基本的準則。使政府在行使權力的時候絕對不能觸犯法律的規定,否則政府行為無效,并且有可能受到法律的懲罰,這使得政府在行使權力的時候能夠理性化。此外,在憲政體制下人們是有充分權利的,其中就有在政府權力濫用時可以指責政府權力的權力。人民正是通過行使自己擁有的這些權利來實現制約政府的權力,這樣可以確保在行使政府權力而傷害到人們的利益時,就將受到來自人民通過合法手段得到的正當有力的抵制與否定。此時的政府權力將無法繼續行使下去。通過以上兩個制約手段,政府權力的行使會實現合法化。人民權利得到充分保障。

(二)嚴格控制政府自由裁量權

隨著市場經濟的發展,國家賦予行政管理部門監督和管理社會生活的職能和范圍不斷擴大,在國家賦予的監督管理權限中同時也賦予了自由裁量權,從而使行政機關更好地發揮監管職能。但一些政府部門在“合法”執法的外殼保護下,運用自由裁量權恣意妄行,為小集體和個人撈取好處。自由裁量權的濫用構成的違法往往是隱蔽的,不易為人們所識破。在現實生活中行政法律、法規對行政自由裁量權的約束較少,給自由裁量權的被濫用留下了制度上的余地。因此,嚴格控制政府自由裁量權勢在必行。首先,要健全法律法規對行政自由裁量權的控制。一是要處理好法律法規條文的“彈性”和執法的“可操作性”的關系,盡量做到明確、具體,減少“彈性”,尤其是對涉及到公民合法權益的條款,更應如此。二是應注重行政法律、法規的解釋,以彌補法律法規的缺漏。三是應加強行政自由裁量權制度建設,對行政自由裁量權的行使進行必要的制度規范,以達到保證自由裁量權的行使符合法的授權目的。四是行政立法部門應規范抽象行政行為,以從源頭上盡量減少裁量空間,使標準更加確定,執行更加明確。

(三)建立和完善引咎辭職制度

就目前情況看,“引咎辭職”還僅僅限于安全事故領域,對其他領域應擔負領導過失責任的官員至今尚未被納入“引咎辭職”范疇。比如,一些地方前幾年大量“圈地”搞開發區,后來外商根本沒有來,成千上萬畝土地拋了荒;再比如,有些地方搞“拍腦袋工程”,后來證明是投資失誤,十幾億元甚至幾十億元的錢卻搭進去了。還有那些“爛尾工程”、“豆腐渣工程”、坑民事件,如此等等損害公共利益的事件,要不要追究責任,要不要讓有關官員引咎辭職?所以,不僅要對負有安全過失責任的官員進行問責及讓他們“引咎辭職”,對官員在其他領域的責任追究也應納入“引咎辭職”范疇。只要官員確實該負責任,就必須辭職,想不引咎辭職都不能允許。“引咎辭職”制度建立起來并實踐得越好,越會對政府自利性擴張和損害公共利益的行為產生約束力,促使政府工作人員更加廉潔勤政,從而更有利于建設一個政治清明、經濟繁榮、社會穩定的現代化強國。

(四)行政權力運行要公開透明

政府管好自身是管好社會的前提,以上種種政府自利性的惡性膨脹帶來的危害警醒我們,必須盡快建立健全完善的政府自利性的糾偏機制,在實踐中以相應的制度建構來保證政府的自利性被限制在合理范圍之內。行政公開可以將政府權力運作透明化,將知情權、決定權、監督權交給群眾,這是公權公用、公平公正的象征,對政府自利性而言是一種很好的制約機制。

行政權力公開透明運行,要逐步建立起行為規范、程序嚴密、運行公開、結果公正、監督有力的行政權力運行機制。要求行政機關,對其行使的行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政征用、行政收費、行政給付、行政確認、行政裁決、非行政許可行政審批以及對行政相對人實施的監督檢查等行政職權都要向社會公開。要堅持規范權力運行、強化職責要求與提高工作效能、方便群眾辦事相統一;堅持公開權力運行結果的靜態公開和公開權力運行全過程的動態公開相統一;堅持全面公開權力運行情況與公開重要權力和權力行使關鍵部位相統一;堅持發揮傳統載體作用與不斷豐富公開形式相統一。

(五)要加強體制外監督

人民群眾的監督是社會主義國家本質的體現,也是國家整個監督制度的基礎。人民群眾的監督是控制政府自利的必然選擇。我國政府自利性擴張的原因除了國家公職人員的素質之外,根本原因在于人民對權力運行參與監督的程度和質量不高,人民參與監督的意識淡泊。因此,首先,要強化群眾監督意識,從主觀認識上求深化。其次,要完善群眾監督機制,從法律制度上求保障。政府相關部門應站在發展社會主義民主政治建設的高度,根據“便利、安全、有效”的原則,通過立法程序出臺《群眾監督條例》,明確監督人的權利、義務及應負的法律責任,明確受理監督意見、建議工作中的具體辦法及保密原則、辦理期限,明確對監督人打擊報復應追究的紀律和刑事責任等。同時,必須完善政務公開、信訪舉報制度、特邀監察員制度、公開聽證等相關制度,不斷規范監督行為,提高群眾監督水準。

在現代法治社會,新聞輿論監督是公眾參與監督的最重要的形式,也是遏制政府自利性擴張的有力武器。尤其是隨著廣播、電視、報紙等大眾傳媒的發展,新聞輿論監督的力度變得越來越強大。然而,我國目前的新聞輿論監督作用還遠遠沒有得到應有的發揮,究其原因,首要的便是缺乏完備的法律保障。我們應當借鑒發達國家的成功經驗,盡快制定《新聞法》,對輿論監督涉及的各方面權利與義務以及違法行為的法律責任做出明確規定,既要打破新聞壟斷、防止新聞干預,又要強調新聞報道的客觀性、真實性,使之成為宣傳國家法律的喉舌,成為反映民意、揭露腐敗、敦促國家機關及時查處違法犯罪分子的工具。另外,還應制定《舉報人權益保護法》,采取有效措施保護公民與腐敗現象作斗爭的積極性和安全感,保護舉報人的各項權益,以免遭打擊報復。

(六)最大限度地降低行政消費水平

政府的自利性擴張導致行政成本的惡性膨脹,如機構、人員膨脹,公款消費膨脹,文山會海膨脹,迎來送往膨脹,節慶和紀念活動膨脹,部門和行業利益膨脹。作為政府部門向社會、公眾提供公共服務過程中所必需的行政投入或耗費的資源,行政成本向來不僅是一個簡單的財政、經濟問題,更是一個政治問題。行政成本的居高不下和惡性膨脹,將嚴重損害人民大眾的切身利益,會引起人民大眾的強烈不滿,將阻礙和諧社會的構建。因此,必須降低行政消費水平。

降低行政消費水平,首先,政府還應堅持精簡機構和人員。對行政機關規模的控制,關鍵在于科學劃分和確定行政機關職能,重點解決好機構重疊和職能交叉等問題,去掉一些不必要的副職和虛職,改變“官員能上不能下,能進不能出”的體制。其次,我們也可以向發達國家的政府學習,引進績效管理的理念,即通過財政預算來控制地方政府績效。在西方,許多國家都將績效管理和預算撥款相結合,對績效好的部門予以獎勵,對于沒有完成指標的部門,則在立法機關中削減甚至撤消其第二年的預算開支。建立以績效為基礎的預算制度,實行績效與財政預算撥款掛鉤,既可以降低行政成本,也可以大大激勵各部門多干實事,提高政績。再次,建立“廉潔政府”,領導干部和行政人員應該自覺從我做起,從珍惜點滴資源做起,該節約的就要節約,盡量減少不必要的開支,爭取以最小的管理投入獲得最大的效益。最后,建立科學的決策機制同樣很重要。提高領導者的決策水平,減少決策失誤,也能節約財政開支。決策的正確與否,決定著行政管理的成敗,決定著行政成本的降低或是增加。所以,領導者的決策水平尤為重要。

總之,政府自利性具有擴張性特征,如果不加以遏制,就會極大地扭曲政府的行為,腐蝕政府的組織,削弱政府的能力,影響政府的公信度,從而危害政府的合法性。我國正處于社會轉型的關鍵時期,構筑起限制和消除政府自利性的科學體系已經刻不容緩。

[1] 李忠漢.政府自利性的理性審視[J].理論與現代化,2010,(4):53.

[2] 謝睿嫻.試論政府自利性擴張的控制[J].云南行政學院學報,2007,(1):103.

[3] 李偉權.政府自利性對政策回應機制建設的制約研究[J].江西社會科學,2010,(5):224.