韓國土地征收補償法律制度及其對中國的啟示

康 貞 花

(延邊大學 法學院,吉林 延吉 133002)

一、韓國土地征收補償法律制度的歷史沿革

在韓國,土地征收補償是最典型的、最重要的行政補償制度,它是指因公益事業對土地進行征收或征用所引起的,對國民的特別損害,由國家或地方自治團體或公益事業的主體補償其損失的制度。土地征收補償的特點主要有:1.補償行為是因公益事業引起的;2.補償行為是由合法的行使公權力的行為引起的;3.補償的標的主要是行政相對人財產上的損失;4.補償是對私人的“特別損害”的調節性補償。這里所說的“特別侵害”并不是說對全體公民平等施加的侵害,而是對特定人的侵害即特定人因以公益為目的的土地征收或征用受到了特別的損害。因此,對于特定的主體所受到的特別損害必須進行補償。

進入20世紀以來,韓國社會迅速走向產業化、城市化,為了解決隨之而來的問題,國家和政府的介入就顯得非常必要,進而個人的財產權也可以根據公共利益的需要進行限制。隨之韓國憲法也規定了行使財產權時應符合公共福利的義務和因公共需要取得的財產權的限制和補償等內容。韓國土地征收及損失補償的近代立法是日本以設立軍事設施等為目的于1911年制定的《朝鮮土地收用令》。《朝鮮土地收用令》在實施的過程中經過了9次修改,并且一直適用到1961年。韓國于1962年制定了《土地收用法》,其立法目的在于通過規定公益事業必要的土地征收和征用的相關事項,調節公共福利的增進與私有財產權保障的關系。《土地收用法》的頒布標志著韓國土地征收補償法律體系的初步建立。《土地收用法》的主要內容:一是通過規定可以征收或征用土地的公共事業的范圍,使因公益事業介入他人占有的土地或排除障礙物成為可能。二是規定了土地征收或使用的具體程序。具體包括事業認證、補償審議委員會、協議、征用裁決、異議申請裁決和訴訟等步驟。

到20世紀70年代中期為止,關于公共事業必要的土地的取得途徑,主要依據《土地收用法》征收或依據民事法律進行買賣。其中在依據民事法律進行協議買賣時,因沒有統一的法律規定,根據土地征收的情形不同,補償范圍和補償標準也各異,從而引起了很多民怨。此外,補償的程序比較繁瑣,當事人提起補償時所需的必要材料的準備費用往往要高出其實際能夠得到的補償金的數額。為了解決這些問題,韓國于1975年制定了《關于公共用地的取得及損失補償的特例法》(以下簡稱《公特法》)。《公特法》主要規定了公益事業必要的土地等的協議征收或征用及其損失補償基準和方式。《公特法》的制定使韓國土地征收補償法制二元化。在過去的40多年,這兩部法律作為建設道路、鐵路、飛機場等各種公共事業時用地征收和補償的法律依據,起到了重要的作用。

韓國《土地收用法》和《公特法》在實施過程中經過了數次修改,但是《土地收用法》的修改內容基本上沒有超出初次立法時的基本框架,不利于土地征收及其補償制度隨著形勢的發展不斷完善。由于兩部法律的內容不一致、不統一,引發了實踐中對公益事業的認定不嚴格、補償標準不統一、土地征收補償程序復雜化等諸多問題。

土地征收、征用及其補償領域存在的這些問題,導致了補償糾紛的增加、補償預算的浪費、公益事業進程的緩慢等后果。因此,為了充分保護國民的財產權,促進公益事業的健康、快速發展,韓國于2002年2月4日制定了《關于以公益事業為目的的土地等的取得及補償的法律》(以下簡稱《土地征收補償法》),并于2003年1月1日開始實施,《土地收用法》和《公特法》同時廢止。《土地征收補償法》實施后共進行了14次修改,最近一次修改是2010年5月17日。《土地征收補償法》的立法目的是,通過規定以公共利益為目的,依據協議或征用取得或使用土地等引起的損失補償的相關事項,促進公益事業的有效運行,以此謀求增進公共福利和財產權的適格保護。此外,韓國于2002年12月30日和2002年12月31日分別制定了《關于以公益事業為目的的土地等的取得及補償的法律施行令》(以下簡稱《土地征收補償法施行令》)和《關于以公益事業為目的的土地等的取得及補償的法律施行規則》(以下簡稱《土地征收補償法施行規則》),并于2003年1月1日起實施。從此,韓國土地征收補償法制結束了近30年的二元化的體制,真正走向了土地征收補償法制的一元化。

二、韓國土地征收補償法律制度的主要內容

韓國土地征收補償法律制度主要規定在《土地征收補償法》之中,除了《土地征收補償法》以外,《土地征收補償法施行令》、《土地征收補償法施行規則》、《城市規劃法》、《國土利用管理法》、《建筑法》、《河川法》、《道路法》的部分章節中也有關于土地征收補償方面的一些規定。

(一)公益事業的范圍

韓國《土地征收補償法》第4條以列舉的方式規定了公益事業的范圍,具體包括:1.關于國防、軍事的事務;2.依據相關法律受到許可、認可、承認、指定,并以公益為目的而實施的鐵路、道路、飛機場、港口、停車場、公共汽車停車場、貨物終點站、隧道、軌道、河川、堤防、堤堰、運河、水道、下水道、廢水處理、防沙、防風、防火、防潮、防水、水庫、溶排水溝、石油儲備、送油、廢棄物處理、電、電氣通訊、廣播、天然氣及氣象觀測等事項;3.國家或地方自治團體設置的大樓、工廠、研究所、實驗所、保健所或者文化設置、公園、植物園、廣場、運動場、市場、墓地、火葬場、屠宰場及其他關于公用設施的事項;4.依據相關法律受到許可、認可、承認、指定,并以公益為目的而實施的關于建立學校、圖書館、博物館、美術館的事項;5.國家、地方自治團體、政府投資機關、地方公企業或者是國家或地方自治團體指定的主體以租賃或讓渡為目的實施的,關于促成住宅建設或宅基地的事項;6.為實施前述1到5項的事業所必要的通道、橋梁、電線路、材料堆積場所以外的附屬設置的事項;7.為實施前述1到5項的事業所必要的住宅、工廠等的遷移的事項;8.依據其他法律可以征收或征用土地的事項。

(二)土地征收補償的范圍

一是對財產權的補償。對財產權的補償是指對個別的、具體的財產損失的補償。具體包括:1.土地所有權的補償。2.對土地使用權的補償。3.對土地以外的財產權的補償。包括對地上物的補償、農業補償、權利補償、殘余地的征收請求權。4.實際支出費用的補償。包括地上物品的搬遷補償、果樹等的移植費及家畜的搬運費補償、殘余地工事費補償。5.遺失損失的補償。包括停止營業或休業的補償、農業的廢止或轉移的補償、對勞動者的補償。

二是對生活權的補償。生活權補償不是法律概念,是學術界提出的,是與財產權補償相對應的概念,是指以保障被征用人或被征收人維持土地被征收或征用以前的生活狀態為目的的補償。對因公益事業被剝奪了生活基礎的人來說,其損失一般比以財產權的喪失為基礎的損失總額大,不能否認其差距具有僅以實際損失補償或遺失利益的限定補償不能填充的一面。[1]由此可見,僅依據對財產損失的金錢補償,不能認為已經做到了“正當的補償”。因此,不僅應把被征收人受到的實際財產權的損失作為補償對象,而且還應把維持被補償人的生活安定作為補償的對象。根據這一理念,《土地征收補償法》規定的殘余建筑物補償、搬遷費補償、農業損失補償、對休職或失業的勞動者的補償可以被認為是生活權補償的內容。

(三)土地征收補償的標準

一是補償的價格起點。補償的價格起點是指作為確定補償額基準的起點。韓國《土地征收補償法》第67條根據土地取得方式的不同,設計了不同的價格起點。如果土地是當事人之間協議取得的,以協議當時的價格為基準。如果協議不成,經過了裁決,就以征收或征用時的價格為基準。

二是根據公示地價確定補償額。根據韓國《土地征收補償法》第70條的規定,根據協議或裁決取得土地,以《關于不動產價格公示及鑒定評價的法律》的公示地價作為標準進行補償。這里的公示地價不是個別的公示地價,而是標準的公示地價,是指根據《關于不動產價格公示及鑒定評價的法律》,每年由國土海洋部長官針對全國的標準地進行公示的單位面積的價格。

三是確定補償價格時應具體考慮的因素。以土地所有權的補償為例,確定補償價格時應具體考慮,依據從公示基準日到價格起點為止的相關法令的土地利用計劃、以總統令規定的不受公益事業引起的地價影響地區的地價變動率、生產物資上升率、擬征收或征用的土地的位置、形狀、環境、利用狀況等。此外,《土地征收補償法》對土地使用權及附帶損失的補償都分別規定了不同的補償標準。

(四)土地征收補償的程序

第一,公益事業認定程序。公益事業認定是指通過確定對特定的土地能否根據公共利益的需要進行征收或征用,從而賦予征收人通過一定的程序,強制取得財產權的權限的行政行為。通過公益事業認定,事業施行者可以取得征收或征用土地的權利,也可以確定征收或征用土地的關系人。同時,事業認定后應以之前的公示地價為標準確定事業施行者取得的土地的補償額。可見,事業認定具有非常重要的法律效力,通過事業認定可以充分論證土地征收或征用的公益性質。根據韓國《土地征收補償法》第20條至第22條的規定,公益事業的認定程序包括以下內容:首先,事業施行者以公共利益為目的征用或使用土地之前,必須根據總統令向國土海洋部長官提出事業認定的申請。其次,國土海洋部長官在事業認定之前,必須與相關的中央行政機關的首長及特別市長、廣域市長、道知事、特別地方道知事進行協議,并根據總統令的規定事先聽取中央土地征收委員會和與事業認定有利害關系的人的意見。再次,事業認定后國土海洋部長官應及時向事業施行者、土地所有人及其關系人、相關市和道知事通知,并將事業施行者的姓名或名稱、項目的種類和實施項目的地點及擬征收或征用的土地的詳細情況在官報上進行公示。

第二,協議程序。通過事業認定的事業施行者應就土地調查書和物品調查書的擬定、補償計劃的公告、通知及閱覽、補償額的確定等與土地所有人及其關系人進行協議。其中最重要的一個環節就是補償金的確定環節。對于補償金的確定方法沒有統一的規定,根據土地征收補償的各單行法的規定,補償金的確定方法有如下三種:一是根據當事人之間協議確定補償金的方法。二是根據行政廳的裁決或決定確定補償金的方法。三是根據訴訟確定補償金的方法。協議達成后,事業施行者應根據《土地征收補償法》的規定先支付補償金,后對所有人的土地進行征收或征用。

第三,裁決程序。事業施行者和土地所有人及其關系人,如就土地征收補償問題未達成協議或者是不能經過協議的情況下,事業施行者可在進行事業認定公示之日起一年內,根據總統令的規定向轄區內的土地征收委員會申請裁決。土地所有人及其關系人可通過書面的方式請求事業施行者提出裁決申請,這種情形下事業施行者應自收到其請求之日起60日內向土地征收委員會提出申請。土地征收委員會收到裁決申請后應以書面形式做出裁決。

第四,異議申請程序和訴訟程序。異議申請裁決和訴訟程序也可以說是當事人對土地征收委員會對當事人之間協議不成的補償金爭議做出的裁決不服時的救濟途徑。其中異議申請裁決程序是指通過行政復議的方式,對地方土地征收委員會的裁決不服的向中央土地征收委員會提出異議申請,對中央土地征收委員會的裁決不服的直接對中央土地征收委員會提出異議申請。中央土地征收委員會認為原裁決違法或不當時,可以撤銷其全部或部分裁決,也可以變更補償金,即中央土地征收委員會可以做出增加或減少補償金的裁決。訴訟程序是指通過行政訴訟的方式可以就裁決或異議申請裁決,提起增加或減少補償金的訴訟,如果原裁決無效可以提起無效確認訴訟。

三、對完善我國土地征收補償法律制度的啟示

從總體上看,韓國土地征收補償法律制度具有公共利益范圍的確定性及其認定程序的嚴格性、補償范圍的寬泛和以公示地價確定補償標準的科學性等特點,對于完善我國土地征收補償法律制度,具有積極的借鑒意義。

(一)公共利益范圍的確定性及其認定程序的嚴格性

以公益事業為目的的土地征收補償的第一個程序就是對公共利益的確定,土地的征收或征用只有基于公共利益,才有可能實施。因此,公共利益的確定是土地征收或征用合法的基礎,可以規范政府的征用權的正當行使,保護被征收人的合法權益。而因公共利益具有不確定性的特點,其范圍的確定是非常有難度的。韓國《土地征收補償法》第4條以列舉的方式明確規定了公共利益的范圍,從而便于事業施行者和土地征收委員會確定對某一土地的征收或征用是否屬于公共利益。在公益事業認定程序方面,韓國《土地征收補償法》明確規定了提出申請、協議、聽取意見、公示等環節。其中通過聽取意見這一環節,土地的被征收人可以通過積極參與其中,及時了解土地征收的信息,充分表達自己的意見,這在客觀上既有利于保護被征收人的合法權益,也有利于監督行政機關嚴格按照法律規定征收或征用土地。

我國《土地管理法》第2條第4款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”從這一規定可以看出我國對公共利益的概念及公共利益的范圍都沒有明確的界定,導致實踐中政府擁有很大的自由裁量權。實踐中有些土地征收或征用并非為了公共利益,而是出于商業目的,嚴重侵害了被征收人的合法權益。此外,我國《土地管理法》未對公益事業認定程序進行規定,對土地的征收或征用往往是政府說了算,土地的被征收人或被征用人處于非常被動的局面,其合法權益很容易被侵犯。

可見,我國有必要借鑒韓國《土地征收補償法》的規定,對公共利益做出列舉式的、開放式的規定。關于公共利益的確定標準可以參考一些學者的觀點,如有學者認為公共利益的確定標準有:第一,公共利益具有“公益性”;第二,公共利益具有“個體性”;第三,公共利益具有“目標性”;第四,公共利益具有“合理性”;第五,公共利益具有“制約性”;第六,公共利益具有“補償性”。[2]此外,有必要對公共利益的確定程序做出明確的規定。公共利益的確定程序應包括申請、審核、決定、公示等具體環節。其中在審核的環節中,應特別加強土地的被征收人或被征用人及其關系人的參與程度,以保證公共利益認定程序的公正和公開,從而限制和規范政府的土地征收或征用行為,保護被征收人的合法權益。

(二)寬泛的土地征收補償范圍

土地征收補償范圍決定著被征收人因土地征收受到的損害在多大范圍內得到補償,其范圍越寬,被征收人可能得到的補償金會越多,反之亦然。對于行政補償的范圍,韓國憲法規定應采用“正當補償”。對于什么是“正當補償”學術界有不同的觀點。第一種觀點是“完全補償說”。這一學說認為,對于因公用侵害引起的客觀損害應進行全部補償。損失補償是與歸責原則無關的,是為保護國民的財產權和實現公平負擔的原則而實施的制度。因此,對受到特別損害的被害人的損失補償應是完全又充分的,即認為土地征收補償的范圍應包括對被侵害財產的客觀價值,也應包括附帶損失。第二種觀點是“相當補償說”。這一觀點從強調對財產權行使的社會拘束性即財產權的行使應符合公共利益出發,認為應綜合考慮損害的性質、程度及公權力行使的公共性等要素,決定補償的范圍。因此,行政補償的具體數額可以超過全部損失,也可以低于全部損失。韓國憲法第23條第3項規定的“正當補償”,從憲法的基本秩序中構成經濟秩序核心的財產權保障的層次來看,應解釋為完全的補償,[3]這有利于保證被征收人的權利在最大程度上得到保護。具體來說,韓國在對被征收人的財產權損失進行補償的同時,也注重對其生活權的補償。韓國學者認為生活權補償的理論根據應是財產權補償的原則、平等負擔的原則、生活權保障的原則等。他們認為無論是在憲法中還是在《土地征收補償法》中都可以找到生活權補償的依據。根據韓國《土地征收補償法》第79條第4款的規定:“除此之外的因公益事業引起的損失補償依據國土海洋部所定的標準。”這一規定可以說是對生活權進行補償的《土地征收補償法》的依據。對土地的被征收人因公益事業受到的損失的補償,大體上分為客觀價值的補償和附帶損失的補償。這里的附帶損失補償包括殘余地補償、搬遷費補償、營業損失補償、農業損失補償、誤工費等,這些補償可以認為是對生活權的補償。生活補償將補償的重點放在被補償人的生活重建上,對于幫助被補償人重建生活具有重要的意義。

然而,我國土地征收補償的范圍相對來說比較窄。根據我國《土地管理法》和《物權法》的規定,土地征收補償范圍包括土地補償費和安置補償費以及地上附著物和青苗的補償費,安排被征地農民的社會保障費用,即我國土地征收的補償范圍僅限于財產權中的直接損失和一部分生活補償,而這一補償范圍不能使被征收人保持原有的生活水平。

可見,我國在征收農村土地時不僅要補償農民因失去土地而受到的直接損失,還必須充分考慮他們的長遠的生活問題。[4]對于被補償人因征收或使用土地受到的損失,應在對財產權損失進行補償的同時,更加關注被補償人今后的生活權保障的問題,如向被補償人提供就業培訓機會和就業機會,從而使被補償人能夠適應社會和經濟的新變化,使其權利真正得到保障。

(三)根據公示地價確定補償標準的科學性

補償標準是關系到具體補償額的確定,關系到被補償人切身利益的一個重要問題。因此,一切補償標準都應有法律依據,應根據不同的補償范圍,分別規定不同的補償標準。韓國土地征收補償法律對于補償標準的規定比較合理,即針對不同的補償對象分別規定了不同的補償標準。因此,實踐中可操作性強,可以避免由于法律規定不明確而引發的補償爭議。對于土地征收補償的標準,韓國土地征收法律根據不同的補償范圍,有針對性地規定了不同的補償標準。其中以公示地價確定補償金的做法,體現了韓國憲法規定的正當補償原則,體現了土地的市場價值,比較科學、合理,因此在實踐中爭議相對較少。

根據我國《土地管理法》的規定,土地征收補償標準是土地征收補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。可見,我國土地征收補償標準的確定主要考慮了土地的收益,但是這一補償標準沒有真正體現集體土地使用權的價值,不足以補償農民受到的損失。從理論上講,土地補償費的確定很大程度上與被征地所處的區位、區域經濟發展狀況及區域基礎設施條件等緊密相關,而與土地年產值的關聯性并不明顯。概括來說,現行法定的征地補償標準游離于土地市場價格之外,嚴重損害了農民權益。此外,在實踐中挪用、截留或私分農民土地補償款的現象時有發生,因此,被征地農民真正可以拿到的土地征收補償金寥寥無幾,難以保障他們今后的生活。

可見,在今后的立法過程中,我國土地征收補償標準應市場化,具體來說應把由權威的行政機關發布的“集體土地公示價格”作為最基本的補償標準,除此之外還要綜合考慮地價變動率、生產物資上升率、擬征收或征用的土地的位置、環境及利用狀況。

隨著我國社會和經濟的進一步發展,國家為了公共利益的需要,需大量征收集體土地,因此必須盡快完善現有的土地征收補償法律制度,保護被征收人的合法權益。國務院于2011年1月21日公布了《國有土地上房屋征收與補償條例》,這標志著我國的城市房屋征收補償立法越來越完善。但此條例并未對集體土地的征收補償問題做出規定。為此,有關部門已經開始著手對《土地管理法》關于土地征收補償的規定進行修改。在對《土地管理法》進行修改時,我們應結合我國的實際,積極借鑒各國的有益經驗和做法,從而進一步完善我國土地征收補償制度,促進我國市場經濟的進一步發展。

[1] [韓]金東熙.行政法 I(第十六版)[M].首爾:博英社,2010.579.

[2] 韓大元.憲法文本中公共利益的規范分析[J].法學論壇,2005,(1):8.

[3] [韓]樸唱石.對土地取得補償法上補償標準的法政策性探討[J].法與政策研究,2009,(2):854.

[4] 鄧謹秋.我國土地征收立法若干問題淺析[J].法學雜志,2005,(1):49.