試論東部縣域扶貧模式與對云南扶貧的借鑒意義
——以浙江省江山市為例

管家風

(昆明理工大學 社會科學學院，云南 昆明 650224)

江山市是浙江省欠發達地區中經濟相對發達的縣級市，由于諸多原因，市域仍存在一批貧困群眾，同和諧社會的建設格格不入。因此市政府高度重視扶貧工作，結合村情，踐行特色扶貧模式：即政策上高度重視，行政上合力扶貧，利用城市化，建設扶貧產業，同時，治標治本，完善鄉村信息化與民主化，推廣扶貧經驗。其中，生態、素質移民與鄉村扶貧兩項經驗對云南省扶貧具有借鑒意義。

一、新時期扶貧理論的分析

(一)進行開發式扶貧，避免單純救濟

“授之以魚，不如授之以漁”，扶貧目的在于“增能式”發展，因此“開發式扶貧”顯得非常必要，即以“經濟資源、自然資源和人力資源”為重點開發對象，“依靠科技進步，發展商品經濟，真正提高貧困人口擺脫貧困的能力和貧困地區自我發展的能力……走上致富之路”[1]，優化產業結構，興建扶貧產業基地。江山市政府基于特色扶貧產業開發、異地搬遷，整合人力、經濟資源，踐行開發式扶貧。

(二)“異地搬遷”，生態移民

21世紀初，有專家提出“退人還山”的扶貧思想，近幾年，該模式演變為“生態移民”、“異地扶貧”和“分類安排、逐步轉移”三種形式。在扶貧工作的初期,“分類安排、逐步轉移”形式較常運用，即指“老弱病殘就地低保，留在山里，青壯年勞務輸出，走出大山；學齡兒童進城讀書，提前下山”[2]。在新時期，江山市政府結合省“中小型水庫建設”項目，逐步轉移，最終實現全方位的異地搬遷與生態移民。

(三)發展本土產業、開發人力資源

鑒于中國農村產業、農民素質現狀，有專家認為，“應繼續重點支持發展種養業……發展有特色、有市場的種養業項目。”[3]建設區域性扶貧產業。在經營模式上要有所創新，“‘公司加農戶’和訂單農業，鼓勵規模化農產品加工企業，投資貧困地區……形成貿工農一體化、產供銷一條龍的產業體系”[3]。在人力資源上，通過農業技術培訓與科技推介活動，提高低收入農民的素質。在具體行動上，江山市政府扶持本土民間扶貧企業，采用“公司+農戶+客戶”的“互助經營”新型生產模式，推介先進養殖科技于養殖界。

二、江山市域經濟與扶貧背景

江山市位于浙江省西南部，南接福建省，西壤江西省，是浙江省的西南門戶與三省邊際之交通要沖，浙贛電氣化鐵路復線、京臺高速公路、205國道、杭長高鐵(在建)貫穿全境，現代化交通發達，同時，也是浙江省傳統重工業生產基地之一。2009年，縣域經濟綜合實力位居衢州地區以及浙閩贛三省邊際區第一，但相對于浙江省其他發達縣市，仍存在諸多差距，加大扶貧力度刻不容緩。

江山轄區多丘陵、山地，“七山一水兩分田”，平原主要分布在須江(錢塘江源之一)中下游流域，受制于地理因素，市域經濟發展不平衡，多數山區農民收入低于浙江省定“貧困線”。例如，仙霞山脈貫穿市域東南部，民間俗稱“廿七都山區”，交通不便、信息閉塞、重土安遷意識根深蒂固，是市域貧困人口集中地；同時，市域東北部丘陵區聚居著貧困少數民族同胞(主體為畬族)，如何實現山區群眾脫貧與民族間共同富裕，最終兌現“一高兩進”[注]“一高兩進”戰略目標是市政府制定的關于江山市未來發展的三大目標，即：第一，到2012年構建、鞏固三省邊際發展高地(區域性目標)；第二，到2015年，進位浙江省中等發達縣市陣營(全省性目標)；第三，力爭2020年，進軍全國百強縣市(全國性目標)。戰略目標，成為市政府重點研究的課題。

三、地區扶貧模式探析

(一)突出扶貧的戰略位置

2008年7月，為實現“創業富民、創新強省”的總要求，省政府全面實施“低收入農戶奔小康工程”，[注]該工程是省政府在2008年7月實施的“低收入群眾增收行動計劃”的兩大項目之一，以低收入農戶為對象，另一大項目是“城鎮低收入家庭增收工程”，以低收入城鎮家庭為對象。以“2007年家庭人均純收入低于 2 500 元的農戶”[4]為貧困對象(即浙江省定貧困線是人均收入 2 500 元，遠高于國家貧困線的 1 196 元)。因此，江山市政府以“中國幸福鄉村”為載體，發展特色農村產業，建設下山脫貧小區，結對貧困鄉村。“2007年底，有 30 482 戶低收入農戶，到2010年底，人均純收入超過 2 500 元的低收入農戶增加 18 598 戶”[5]，實現了61%低收入農戶脫貧。

(二)三級聯動，合力扶貧

2008年，省政府全面實施“全面小康六大行動計劃”，力爭到2012年，實現“70%以上的低收入農戶家庭人均年收入超過 4 000 元”[6]。因此，省市縣政府三級聯動，合力幫扶。

1.浙江省：部門結對與產業推介

第一，省農業廳圍繞“技術下鄉”與“產業扶貧”，在江山市舉辦了“農業科技咨詢會”，幫助橫渡村建立了“白銀耳雞養殖扶貧基地”；第二，省鐵投集團率先與市7個貧困村結對，重點幫扶結對村落的農民飲用水工程；第三，紹興縣七個全國千強鎮，因地制宜，幫助壇石鎮建立了榨菜基地、烏豬養殖基地；幫助大橋鎮發展“溫氏養雞”特色經營模式。

2.衢州市：產業幫扶與媒體宣傳

衢州市圍繞“壯大集體經濟”，與雙溪口鄉九個貧困村結對，幫扶兩大本土產業——獼猴桃與高山茶種植；市級媒體《衢州日報》主動在雙溪口設立新聞扶貧基地，定期在《結對扶貧》專欄發表系列報道，提升該鄉扶貧產業知名度。

3.江山市(縣)：幸福鄉村與干部結對

2010年，依托“中國幸福鄉村”新農村建設模式，市政府與近200個貧困村結對，以“一戶一策一干部”為原則，干部身體力行，基于責任制與低收入農戶簽訂扶貧致富協議。

(三)推進“小城市試點”，實現脫貧與城鎮化的“雙贏”

1.賀村鎮：小城市試點鎮，城鎮化新核心

賀村鎮是江山市第一經濟強鎮，2009年經濟總量20億元，占全江山市的近七分之一，2005年，被列為中國千強鎮，位列512位，同時，擁有華東地區最大的原木交易基地—浙江竹木工業專業區、中國水泥20強的紅火集團等先進制造企業。浙江省經濟模式具有“縣域大于市域，鄉鎮經濟多極崛起發展”的特色，鎮域經濟有助于農村脫貧。因此，江山市政府抓住機遇，跑部進廳，于2010年，實現賀村鎮成為“浙江省27個重點培育小城市試點鎮”之一，將江山市區到賀村鎮之間的“江賀走廊”再次列為市經濟增長極。因此，將脫貧新村建在經濟增長極附近以及交通便利處，有利于避免“江賀經濟走廊”出現民工荒問題與實現脫貧勞動力的充分就業，有利于促進農民工就地創業，發展本土民營經濟，轉化被動的“脫貧經濟”為積極的“移民經濟”。

2.白沙村：由貧困山村變成“浙西第一村”

白沙村原屬典型的廿七都山區貧困村，隨著省重點項目——白水坑水庫的規劃建設，市政府啟動了借力下山脫貧的政策，2003年，整村搬遷至須江河谷平原處——鳳林鎮。該鎮地勢地平，交通發達，205國道貫穿全境以及接近京臺高速公路峽口互通口，通過便利的交通，新白沙村直接與賀村竹木加工廠對接，為村民就業、創業奠定了基礎。整體搬遷后，白沙村經歷了“外務-創業-產業集聚”的過程，逐漸成為“浙西第一村”：

第一，異地就業向自主創業轉變。依托賀村木加工園，實現村莊原始資本積累，最終建成第一個本土產業基地——白沙村木加工基地，吸納大部分本土勞動力。第二，多元經營，實現產業集聚。繼木加工基地以后，村集體發揮新農村優勢，無償為村民提供設施、技術，依托“中國白菇之鄉”農業資源，建起了白菇種植基地。同時，利用年邁勞動力，發展“來料加工”。因此，白沙村分別在2005年、2007年被評為省級小康示范村與省首屆魅力新農村。除了白沙村，七個市級下山脫貧安置點，都在工業園、中心鎮附近。例如清泉村靠近注塑工業園、水香坂小區靠近竹加工基地；基于拉國家級古鎮——廿八都的旅游開發，富強村八個自然村整體搬遷至該鎮。

(四)財政傾斜與發展扶貧企業

1.財政傾斜，解決“建房籌資難”問題

貧困農民收入低，儲蓄積累較少，同時，農民信貸渠道不暢通，因此，政府基于“財政傾斜”，從兩方面解決下山脫貧農民建房籌資難的問題：第一，加強扶貧小額信貸工作。市政府制定政策，每戶最高可貸3萬元，還款期最遲可達5年。2009年至今，“累計向580戶低收入農戶以及7個扶貧龍頭企業發放小額貸款 1 525 萬元，發放貼息資金147.88萬元。”[5]第二，將農民飲用水、農村生活污水處理等工程項目，盡可能向脫貧安置點傾斜。

2.培育扶貧龍頭企業，帶動本土扶貧致富

近幾年，政府利用民間閑散資金，扶持了一批國家級、省級龍頭企業與專業合作社，如浙江天蓬畜業有限公司(省龍頭企業)與普農土雞專業合作社(省專業合作社)，至此，江山市擁有省級以上扶貧企業5家，為“以點帶面”推動貧困村崛起奠定基礎。

四、扶貧工作的提升建設

(一)設立農民信箱，實現鄉村信息化與民主化

2005年，市政府建立“農民信箱”網絡平臺，實現安置點信息化與民主化。第一，“農民信箱”以實名制方式提供農業采購、出售信息，不僅在信譽上保障了農民的權益，而且信息內容一體化，為農民“增能”致富提供環境。第二，促進民主工作進行。2010年，市農業局依托農民信箱開展調查活動，不僅節省會議費用，實現了“低碳辦公”，貫徹了評選陽光化原則，而且利于提高農民的議政能力。

(二)推廣扶貧經驗、產業，實現共同富裕

1.推廣扶貧產業，幫助西部受災區脫貧

2008年，為加速汶川地震受災區的重建工作，衢州市援建部結對青川縣馬公鄉、橋樓鄉，建立了援建項目——江山白菇生產基地。白菇產業為江山市扶貧立了汗馬功勞，通過走轉型升級、循環經濟道路，實現由“扶貧型”向“富民型”產業轉變。援建部通過以下途徑，推廣白菇扶貧產業：第一，基于“專業合作社+示范基地+農戶”模式，建立“江山白菇”高效栽培園。第二，衢州新聞網建立“空中網絡教學課堂”，向馬公鄉菇民傳授先進種植技術。第三，培養本土菇農，同時引進兩位江山市技術菇農，協助青川發展白菇扶貧產業。

2.加強國際交流，在非洲推廣扶貧經驗

江山市作為衢州地區重點縣域扶貧點，“異地搬遷”、“產業升級”、“人口技能培訓”三大扶貧經驗不僅在國內享譽盛名，而且吸引了國際組織的考察。2010年6月，15個非洲國家組成“非洲減貧與社會發展政策研修班”來衢州考察，其中有2位“貝寧共和國”外交部副部長。江山市花園崗村、廿八都鎮成為重點考察對象；“異地搬遷脫貧”、“來料加工”與“農村社保”成為重點調研內容。

五、江山扶貧模式對云南省扶貧的借鑒意義

(一)浙江與云南扶貧工作的差異

浙江省由于民營經濟發達，各地發展平衡。城鄉關系上，鄉鎮農民生產積極性高，形成“一鎮一品”的生產格局，城鎮化核心較多，客觀上為浙江省的扶貧工作奠定基礎。云南省地處橫斷山脈、云貴高原，山地、河谷、林區居多，是國家的生態屏障；同時，云南地處西部欠發達區，經濟起點較低。因此云南扶貧模式具有兩個特點：第一，扶貧面廣。首先，貧困人口在全省總人口數中比例高；其次，由于多山地，人口聚集零散，單位村落人口又少，扶貧難度較大。第二，生態扶貧任務艱巨。由于云南位于長江、瀾滄江、怒江上游，要實現零散村落的真正脫貧，結合“水利工程”，借力扶貧非常必要，因此面臨財政的壓力。

(二)發展“生態移民”與“素質移民”

第一，加強基礎設施建設。鑒于2009年大旱造成全省百萬人因災返貧，需加大對水庫、農業灌溉系統等水利設施的建設，實現貧困鄉村整體搬遷。第二，在地震、泥石流多發區實行整體搬遷，重點針對盈江縣、昭通等地區，防止因災致貧。第三，發揮特色工藝，實現勞務輸出。根據各地區特色產業集聚現狀，分別發揮諸如臨滄、鎮雄、云縣的保姆、石匠、保安產業，推動外務脫貧，特別是“鎮雄石匠”勞務品牌，曾在云南高速公路建設上做了大貢獻。第四，加強邊遠地區基礎教育投入與監察力度，實行補助性職業技能培訓，防止勞動力素質塌陷。這方面，應以怒江州、臨滄等偏遠區為重點對象。

(三)因地制宜，走特色本土化鄉村扶貧模式

第一，發展鄉村扶貧產業與品牌。如“墨江紫米”、“文山三七”、“保山黃龍玉”、“大理東巴飾品”，當地政府可列為重點扶貧產業，這方面，“宣威火腿”、“思茅普洱”做得較好。第二，發展生態旅游。云南省旅游資源具有文化多元、自然多樣、保護較好的特點，特別是少數民族村落，應發展少數民族生態旅游，做好傳統與現代文明的結合工作。第三，加強與周邊國家的扶貧經驗交流，借鑒國外的特色鄉村扶貧模式。因為云南省與老撾、越南、緬甸在地貌上有相似性，他山之玉，可以本土化借鑒。

[參考文獻]

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[2]康曉光.“退人還山”：扶貧戰略的新發展[J].中國民族,2006,50(1):59-60.

[3]楊秋寶.在建設新農村中推進扶貧開發[J].北京行政學院學報,2006,8(2):6-7.

[4]浙江省人民政府.低收入群眾增收行動計劃[R].2008(4):1-3.

[5]江山市扶貧辦.江山市扶貧辦2010年工作總結[R].2011(1):1-7.

[6]中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳.關于切實做好“低收入農戶奔小康工程”結對幫扶工作的通知浙委辦[2008]79號[R].浙江省人民政府公報,2008(8):1-12.