中國足球制度的邏輯與悖論
——以足球市場化階段為視角

李偉峰

中國足球制度的邏輯與悖論
——以足球市場化階段為視角

李偉峰

運用文獻資料和邏輯分析法，以足球市場化階段為分析視角，對我國足球制度的邏輯與悖論進行理性的論證。分析認為：我國市場化階段的足球制度邏輯應是政府管理+公共財政+市場機制+私人財政。但現實中我國足球制度邏輯存在制度悖論，形成原因主要是政府權力控制和體制轉型所致。政府管制、市場機制為輔的制度安排使我國足球管理者既沒實現足球運動的開展、普及和提高的歷史責任；又沒嚴格地監管控制足球聯賽產品市場的生產和交換。要消解足球制度悖論，一要改革足協與足管中心“兩權合一”為“兩權分離”；二要建立由法律控制和依法律善治的足球政府；三要建立控權與分權的責任型政府。

中國足協；制度環境；制度邏輯；制度悖論

足球職業化、社會化發展模式選擇是我國足球管理體制的一次重大的制度調整。然而在足球職業化實踐過程中，實踐結果卻爭議不斷。尤其是2009年中國足球“賭、假、黑和腐”問題的司法介入，引起了全社會的強烈關注。中國足球改革問題到底出在哪里？國內大多數論者和學者一致認為，我國足球管理體制是產生問題的矛盾所在。而筆者認為，從制度的邏輯角度反思我國足球制度的改革進程，溯本求源，將是分析當前足球問題的核心所在，也是評價和重建我國足球未來發展的關鍵。

1 分析框架

足球制度的邏輯是足球制度形成的客觀規律，它是足球利益結構中各要素影響力的博弈平衡和多方社會控制機制作用的結果。足球制度依賴并反映著相應的各種社會關系。因此，要理解足球制度邏輯，應從足球生產方式和交換關系的更迭中尋找足球制度的變革原因。這樣論述將為我們構建分析問題的邏輯起點。可以說，所有的足球制度變遷與安排一定是在具體歷史背景和制度環境下產生的，不同的國家在足球發展改革問題上會采取不同的對策并形成不同的足球管理制度，因而產生不同的制度邏輯。英國的、美國的、巴西的和日本的足球管理制度都不盡相同。然而盡管制度環境不同，乃至足球控制機制也不盡相同，但取得社會承認和運行成本最小化將是制度邏輯的一致要求，且為了實現邏輯目標，各國會從不同的邏輯出發進行制度設計和模式選擇。從價值規范視角分析，雖然模式選擇并無“優”“劣”之分，但制度運行的結果卻有“好”“壞”之別[1]。究其原因不外乎是制度的邏輯定位不準和與應有的制度邏輯不匹配的制度安排。換言之，這種“壞”結果就是對制度邏輯的扭曲。

我國現階段的足球制度體系里，政府、國有企業或民營企業和專業人士構成了主要的權力基礎，分別代表制度、財富和技能，通過具體足球制度、市場和足球協會等機制的合法化表達這些要素的關系，并形成了以政府管制為主、市場機制為輔的足球制度實作邏輯。近20年來足球市場化運作的實踐表明，足球制度邏輯運行所產生的卻是糟糕與混亂的現實，其狀況就是足球管理體制不完善、足球整體水平低下、俱樂部經營不善、從業人員職業素質低等問題[2-3]。然而，這些問題的根源卻是制度的邏輯悖論和消解悖論不力所造成的。

2 足球改革的制度環境與制度邏輯

2.1 足球體制改革前的制度邏輯

1993年以前，中國體育發展戰略就是所謂的舉國體制，在舉國體制下的專業化足球時代，國家完全通過行政手段來配置足球資源。誠然，專業化時代的中國足球市場實際上并不是真正意義上的市場。在這一體系中不存在俱樂部市場化運作，也無企業資金注入，國家財政承擔一切運行經費。但在歷史條件下，這種非市場手段的資源配置方式能夠最大程度地實現中國足球資源的優化配置，中國足球整體競技水平始終在亞洲名列前茅[4]。因此，這種通過行政手段配置足球資源也是一種有效的制度安排，在制度體系里政府和體育專業人才形成了足球市場中的權力基礎，兩者之間相互進行價值付出與價值回報。政府管制+公共財政是足球制度的邏輯。

2.2 市場化改革階段的制度邏輯

為與中國經濟體制改革相適應，我國足球與時俱進地提出了“適應體育職業化改革趨勢，建立職業足球市場”的改革目標，并于1994年正式推出中國足球職業聯賽。市場化的足球運作意味著政府不再是市場中“贏家通吃”的利益主體，運動員也不再是以滿足為國爭光為唯一目標的“單位職工”，他們變成了市場中的利益主體[5]。與此同時，市場中還增加了一個直接生產足球產品的職業足球俱樂部。此時，政府、國有企業或民營企業和職業運動員、教練員構成了足球服務市場中主要的權力基礎，各自履行義務而獲得來自市場的權利。而隨著國有企業或民營企業的介入，原來由國家統配的兩級、初始市場權力格局被打破，表現在政府支配的制度權力體系和運動員支配技術體系的權力分配不再均衡，投資方（俱樂部）的介入必然會通過制衡政府權力和減弱專業人士的權力來改變初始市場的權力格局。因此，我國當前的足球制度邏輯應當是國家管理+公共財政+市場機制+私人投入的制度邏輯。那么，一切的足球制度安排都是圍繞政府和市場如何實現共贏的局面而展開足球社會活動的。

3 足球管理制度的沿革與邏輯悖論、成因和表征

3.1 足球管理制度的沿革與邏輯悖論

體育體制總是一定歷史時期的政治體制、經濟體制與體育發展內在規律相互作用的產物。它的形成、發展、成熟和衰亡都是由體育發展的內外環境動態調適的客觀規律所決定，不以人的主觀意志為轉移[6]。足球管理體制也不例外，我國的足球管理制度是中國社會的政治體制和經濟體制發展的產物，它的形成和發展是有其特定的歷史背景，是合乎社會歷史發展規律的。為便于理解，我們可以將我國足球管理制度沿革分為改革階段與改革前階段來分述。改革階段遵循的是市場機制+私人財政+政府管制+公共財政的邏輯，而改革前階段遵循的是公共財政+政府管制的邏輯。這是兩種完全不同的邏輯，其形成的制度模式和產生的政策后果是不一樣的。但無論改革前后的制度邏輯如何不同，它們都存在一個共同的問題，即邏輯的悖論。

依照改革階段的制度模式的邏輯，足球管理制度應該是一種由市場主導和政府支持的制度，但實際運行的結果卻相互顛倒。我國足球管理者一直扮演著政府部門主導足球市場的角色，足球職能部門通過強制性政策工具決定了現有的極其混亂的足球市場的傳遞和融資制度，而且遺棄了兩個重要責任：一是由足球管理部門為足球運動的開展、普及和提高提供經費保障和制度保障；二是通過嚴格的監管控制足球聯賽產品市場的生產和交換。由于邏輯錯位，導致了足球管理部門責任的缺失和足球聯賽市場化發展極不穩定的局面。這種邏輯的悖論及其所帶來的后果隨著市場經濟體制的完善和足球全球化發展以及大眾的足球審美水平發展愈顯突出。這里，不妨舉兩例說明。一是中國足球聯賽里“不正當交易”現象，自1997年后，有關足球黑色內幕交易的相繼報道；“假、賭、黑、腐”的司法介入，我們看到高官變巨貪、裁判吹黑哨、俱樂部經理操縱賭博以及運動員、教練員涉賭等事實，涉及面廣、人多、資金大，幾乎形成了系統性的腐敗鏈[7]。這些集中反映了中國足球管理者對足球市場行為的監管控制職責嚴重失職。二是關于足球后備人才培養，以前業余或專業體校足球后備人才還到處可見，而職業化中期興起的足球學校后備人才僅僅是曇花一現，到今天中國青少年足球后備人才培養體系近乎坍塌、人才幾近枯竭[8]。這也揭示了作為足球公共產品服務的足球政府管理部門的嚴重失職。實際上，我國已經不依市場主導和政府支持的制度邏輯來運行足球職業化了。

3.2 制度邏輯悖論成因

在我國足球服務市場的權利分配中，我們看到了這樣一個鮮明的特點，即政府或其職能部門通過各種制度設計實現了處于絕對強勢地位的目標，且目前的強勢態勢愈演愈烈。

3.2.1 中央體育政府有絕對權威受國家中央集權式的政治體制影響，體育政府不僅對制度安排和政策路徑有決定性影響，而且對機構和個人行為也有導向性的影響[9]。從參與或舉辦奧運會、亞運會以及全運會；參與世界單項性體育盛會的種種跡象可以表明，為了爭取國家和民族的、或者國家之下的各個省份的榮譽和利益，上至中央下到地方政府，為了體育盛會都形成了上下一盤棋的格局。體育政策路徑的影響幾乎滲透到了包括政治、文化和經濟中的許多方面。2008年之前“奧運爭光計劃”的實施與大力推行就是很好的例證。因此，在這種政治框架內，即使按市場機制運作足球制度，體育政策導向對市場中的權利分配也是存在重要影響的。而如果體育行政權力運用不當或決策失誤，很容易導致足球市場機制的扭曲，加劇足球市場中市場失靈。如現行足球聯賽遇上國家隊參加世界杯或奧運會足球預選賽時，我們的聯賽要為國家隊“讓路”的事實在很大程度上就反映了政府權力強勢的傾向。

3.2.2 職業足球俱樂部的所有制形式影響國有企業和民營企業充當職業足球俱樂部的“后臺老板”，它們的目標不會很一致。這里面，政府與國有企業的關系，及其與民營企業的關系，兩種關系所表達的意義不一樣。站在政府角度，政府希望國有企業就是政府的延續和附屬物，并希望有相當的話語權來影響國有企業運作足球，希望國有企業在足球政策反應和政策工具上能夠保持一致。盡管國有企業也通過足球聲望來獲得更多更大的企業市場占有率，但民營企業出資足球俱樂部的情形不同。這些俱樂部與政府形成利益共同體，希望政府放權讓利、消減壟斷，從而使自身在足球市場上獲得相應的價值回報。但是，由于足球市場發育程度不高和權力結構不平衡，民營企業足球俱樂部在足球市場中明顯存在抗市場風險能力不足的特點[10]。然而足球制度安排和政策路徑并沒有提供強大的支撐和保障，使得足球俱樂部往往在權利結構不平衡和本身經營不良的環境下被市場所拋棄，結果就更加劇了足球市場失靈。這種所有制形式的影響其實也稱得上是一種邏輯悖論。我國足球職業化的發展過程已經表明，民營企業投資足球俱樂部最終因各種因素選擇退出的數量不少。湖北武漢隊在職業化期間前后經歷了11次更換俱樂部贊助企業的情況就能可見一斑了。

3.2.3 足球產品的提供現實從足球產品的提供現實看，政府是主動的支配的，企業贊助足球俱樂部是被動的被支配的。自足球職業化以來，我國的足球管理者一直默認足球競賽產品為公共產品[11]，因此圍繞足球公共產品供給的改革也完全是一種由國家強制主導的制度變遷過程，就當下的足球實踐觀察，國家意志與市場要求并沒有形成統一的行動目標，中國足球管理者不僅壟斷了市場的管理權和收入分配權而僅僅把聯賽參與企業看作是贊助商，而且還壟斷了聯賽參與者們尋求經濟利益的談判權，并將相當數額的聯賽收入投入到國家隊建設上[4]。在管理者看來，國家隊比賽成績才是衡量市場發展成功與否的決定性指標，市場建設應該為國家隊建設服務。而堅持這種足球競賽產品的公共性供給，恰恰是目前足球市場所出現的種種問題的致因。

3.2.4 足球政策路徑依賴足球改革近20年，然而足球改革卻一直是堅持自上而下的、通道封閉的改革路徑，這與我國中央集權的政治體制改革基本上是相對應的，包括足球改革發展綱要，包括我國足球協會章程制定、行業紀律規定、處罰條例以及足球市場政策等，很大程度上都是足球管理者一家之言、一股獨大，幾乎沒有其他利益參與者的民主發言和利益表達。由于其他利益主體參與程度不足，于是在信息收集、議程設置、方案規劃的生發過程中，這一路徑不僅影響足球政策的科學性，而且導致了足球政策的不穩定。

3.3 足球制度邏輯悖論的具體表征

如上文所述，我國足球制度本應有的制度邏輯當是政府管理+公共財政+市場機制+私人財政，具體的制度安排也應當為這個邏輯服務。但在實際的運行中，制度悖論的情形非常明顯。3.3.1制度安排導致產權擁有主體模糊現代西方產權理論認為，產權是經濟所有制關系的法律表現形式，是通過社會強制而實現的對某種經濟物品的多種用途進行選擇的權利。按照擁有權利的經濟行為主體的不同，產權可以分為公共產權、國有產權和私人產權3類[12]。當產權權利界定給一個共同體，在共同體內的每一個成員便都有權分享這些權利，并且排除了共同體內以外的成員對共同體內的任何成員行使這些權利的干擾，那么產權就表現為公共產權；當把產權所包含的各種權利界定給國家，然后再按照可接受的政治程序來決定誰可以使用或不能使用這些權利，產權則表現為國有產權。以法權形式體現所有制關系的科學合理的產權制度，是用來鞏固和規范商品經濟中財產關系、約束人的經濟行為、維護商品經濟秩序、保證商品經濟順利運行的法權工具。

在我國，由于中國足協認為中國職業足球聯賽的產權是一種國有產權，其主要代理人是足協，它擁有通過可接受的政治程序決定給足協可以使用的權利，而各個俱樂部作為聯賽的主要參與者分享聯賽的部分產權[13]。足協得到國家授權擁有聯賽的所有權和經營者，控制市場的管理權、收入分配權和談判權，這些權利是毋庸置疑的。而足球俱樂部則認為，投資俱樂部并作為參加聯賽的主體，為了避免過多的價值和交易成本流入“足球公共領域”，他們要通過理性經營換回市場投資回報，因而俱樂部分割理應所得的產權也是必然的。或至少可以認為，足球聯賽的產權理應是足協和職業俱樂部共同擁有的聯賽共有產權。但實際情況卻相反，幾乎絕大多數的制度安排都是為了維護中國足協擁有聯賽產權的，這種態勢就導致了產權擁有主體上的模糊。職業化過程中，俱樂部與足協的矛盾集中表現在針對足球聯賽的產權爭奪之中。

3.3.2 制度邏輯導致足球制度變遷進程緩慢由于歷史原因，中國足協實際上具有代表政府和俱樂部集合的雙重身份，兼具管理和服務職能[13]。專業化足球固然是一種國有產權，但職業化改革后足球仍然是國有產權性質濃厚的足球產權。為什么是這樣？因為，中國職業足球聯賽是一種較為典型的政府主導的強制性制度變遷，這種變遷是政府、意識形態剛性和官僚機構生存原則等綜合因素形成的結果。而制度經濟學原理告訴我們，制度變遷過程存在制度自我強化的機制，并會形成制度變遷選擇前項路徑的依賴，這種“慣性”會在以后的發展過程中得到不斷的自我強化[14]。而在我國，體育泛政治功能廣泛存在，政府顯然不會將足球大部分產權轉移給市場。

而在另一層面，俱樂部并未支付聯賽的產權轉移成本（或者說足協甚至沒給俱樂部擁有全額經營足球聯賽的機會），這種成本包括聯賽本身的經營權成本、聯賽開展制度成本和運動員、教練員的培養成本[15]。投資者只是針對具體的唯一的俱樂部，整個聯賽的投資與之關系不密切，投資者更關心資本要素市場。這使不同聯賽主體存在不一致的產權收益。因此，足協和足球俱樂部在重復博弈的過程中，在雙方追求利益最大化的前提下，因為收益取向不盡趨同，表現在制度變遷中就難以達到制度均衡，內在地導致改革進程緩慢和改革效率低下。

3.3.3 制度邏輯導致制度執行非理性中國足球職業聯賽是在中國法治建設背景下進行的，是中國法治秩序的組成部分，同時也是中國足球管理體制改革的產物。在足球改革的過程中，新舊體制、新舊秩序、新舊法律激烈碰撞[16]的現象十分突出，幾乎濃縮了整個社會法治建設過程。因此，我們發現中國職業足球聯賽里的各種重大事件，都不由自主地引起社會上空前廣泛的權利監督、群眾監督和輿論監督，再也沒有其他國家機構像中國足協一樣被置于這種監督環境中經受考驗和備受批判。其中緣由不外乎是：足球市場中的利益主體是中國改革背景中最具法制意識和市場意識的主體和中國足協解決爭端的制度邏輯非理性。回眸中國足球市場化進程，從1998年的“隨波事件”、1999年的“沈渝假球案”、2001年的“甲B五鼠案”和“裁判打黑行動”，我們看到，足協的許多處罰并未切中事件要害，并且也未及時彌補中國足球聯賽中的制度漏洞，而是采取相當行政化的手段解決問題。即使外界強烈呼吁的司法介入也沒有引起足協的高度重視。因而在2004年又出現了“國安罷賽”、“七君子革命事件”中俱樂部公然挑戰中國足協權威的事件。事實上，世界足球界如何處理這些嚴重問題的“前車之鑒”和“后事之師”已經可以讓我們受到啟發。20世紀70年代德國足球的“打假掃黑”和2006年意大利的“電話門事件”的解決方法與打擊力度足以讓中國足協借鑒參考。但基于中國足球的制度邏輯，足協為了維護其根本利益，總是運用“自我”制度來維系足協不可動搖的核心利益，因而，在制度執行上歷來都是行政化治理傾向嚴重，一直表明決心要“依法治足球”，但一直來都是克服不了制度執行非理性的頑疾。

4 消解足球制度邏輯悖論的路徑

因此，要消解足球制度邏輯悖論，首先要堅決執行政府管理+公共財政+市場機制+私人財政的足球制度，其次是消解制度非理性的具體安排。筆者認為“足球管理政府法治論”是比較適合的指導思想。“政府法治論”的核心思想可以用精煉的五句話表達：政府依法律產生；政府由法律控制；政府依法律善治；政府對法律負責；政府與公民關系平等化[17]。也可概括為民主型政府、有限型政府、善治型政府、責任型政府和平權型政府[18]。運用政府法治論思路可以作為消解我國足球制度邏輯錯誤的路徑。

4.1 足球組織要依法產生

針對中國足協與中國足球運動管理中心這種“兩權合一”的組織要進行法律判定。因為作為政府機構，中國足球運動管理中心職能部門是國家授權的機構，其政府權利的“合法性與正當性”是通過正當民主程序得到人民授予的權力。而中國足協是一個體育社團組織，其“合法性與正當性”是通過全國足球代表大會選舉而授予足協主席行使代理權的。兩種性質不同的組織存于一體，其雙重身份的嵌合既不利于政府充分發揮應然功能、實現最大限度人民權利，也不利于社會組織發揮民間力量支持。因此，中國足球管理體制改革探討中，建立兩權分離的足球管理政府和足球管理組織是社會共同期望的結果。實際上也是要求政府依法律產生，做到真正的合法性與正當性。

4.2 建立由法律控制和依法律善治的足球政府

強調“足球行政組織必須在法律的范圍內積極地有所作為”，明確行政組織運用行政權力范圍的法定性，突出強調行使權力的積極能動性。因此，足球行政組織必須按照《憲法》和《體育法》的規定開展足球管理工作。堅持用制度來管權、管事和管人。加強和改進足球行政部門的立法工作，健全足球行政執法體制和程序，加強和完善對體育行政權力的監督制度，推進足球行政績效管理體制建設[19]。通過這些法律控制和依據法律達到完善治理足球的目的。

4.3 建立控權與分權的責任型政府

鑒于當前中國足球行政權擴張的嚴峻現實，一定要對當前的足球行政組織進行國家化的權力控制。它所控制的權力是一定的有限的，不能像足協處理中國足球聯賽中的那些重大事件一樣，具有非常大的權力。因此，運用分權制衡方式，把定量的權利交給足球市場中的其他利益主體，使足球利益主體不被足球組織的權力任意傷害，積極改變支配聯賽的權力服從型管理模式。誠然，因為中國足協是附庸于政府的非獨立社團，它很難對政府權力產生制約。因此，還需要不斷地將中國足球組織建設成一種責任型的政府，力求在管理國家足球事務中充分貫徹行政責任原則，使足球行政組織與足球行業組織在各自擁有權力前提下，自覺修正與履行自身的責任，并促使足球行政組織朝控權與分權的責任型政府方向努力邁進。

這樣，我國足球制度邏輯就更明晰，制度悖論會大大消減，實現足球政府與市場主體關系的最大和諧，使足球公共利益與足球個人利益之間由緊張對峙走向良性互動，足球政府與市場之間由對抗走向信任合作。

5 結語

首先，要理性認識足球制度生成的內在邏輯。它是在既定的制度遺產、制度結構或制度環境中實現的，并且足球制度供給在我國現有的政治資源和文化環境中可能比目前試圖想援引西方經濟方式下的足球運行制度似乎更容易“制度化”。因此，制度供給未必總是與從事足球市場活動的其他利益主體對制度的需求同步，“制度供給總是不足的”。所以一定要理性對待，要堅持改革以適應時代要求，變是必然的，但一步到位難以做到。

其次，要把握建立法治足球政府的改革方向。我國現行足球管理體制屬于國家法團主義體制[20]。足球實踐中，中國足協變成了三權合一的國家法團組織，其權力過大且權利來源欠缺社會合法性。而這種現實就阻礙了制度供給者（國家足球管理者）和市場力量（職業俱樂部）之間無法形成“共容利益”。因此，未來的足球改革目標應要建立“依法立政、依法善治、控權分權的責任政府型”的足球社會法團組織體制。

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Logic and Paradox in Chinese Football System：The Stage of Market-Oriented Perspective of Football

LI Weifeng
（School of PE，Hunan University of Science and Technology，Xiangtan 411201，China）

Using literature data and logical analysis to analyze the logic of the system of football and paradox from the perspective of the stage of football market.At present，the market logic of football in China should be the government management system，public finance，the market mechanism and private finance.However，there is the system of logical paradox in Chinese soccer system，government regulation，market mechanisms，supplemented by the institutional arrangements to achieve our soccer football managers have neither the unfolding of the historical responsibility of popularizing and improving；have no strict regulatory control Football League market production and exchange.Digestion system to be paradox，first，need to reform the Football Association and Football Management Center from'two right one'to'separation of ownership'；Second，we must establish legal control and good governance in accordance with the law of football administration；and third，establish control and separation of power responsibility-oriented government.

Chinese football Association；institutional environment；system logic；system paradox

G 80-05

A

1005-0000（2011）02-0131-04

2010-11-30；

2011-02-24；錄用日期：2011-02-28

湖南省體育局科研項目（項目編號：07-16）

李偉峰（1971-），男，湖南永興人，講師，研究方向為足球教學與訓練、體育法學和體育經濟學。

湖南科技大學體育學院，湖南湘潭411201。