《體育法》修改的核心是保障公民體育權利的實現

田思源

《體育法》修改的核心是保障公民體育權利的實現

田思源

體育是公民的一項權利，屬于憲法關于公民文化權利之范疇。鑒于我國公民體育權利實現過程中所存在的問題，《體育法》的修改應以保障公民體育權利為核心，明確規定“公民享有體育運動和進行與體育相關活動的權利”，并進而統一保障主體，明確政府保障和社會保障的責任，改《體育法》重體育事業發展的保障而輕公民體育權利實現的保障的弊端，補充對體育的個人利益保障條款，通過經費、資金保障，場所、設施保障，人員、技術、信息、安全及其權利救濟等方面的保障，并設立“國家體育文化日”，以實現公民的體育權利。

體育法修改；公民體育權利；權利保障

《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）的修改已納入國家的立法計劃中，《體育法》的修改工作正式啟動。筆者認為，《體育法》的修改應堅持以下3點原則：第一，要客觀地、歷史地看待和評價《體育法》，既要肯定它的歷史意義，又要客觀、理性地分析它所存在的問題；第二，要以全新的理念和視角去思考《體育法》的修改完善問題，把科學發展觀、以人為本的思想作為修改與完善這部法律的總的指導思想，樹立尊重和保障人權的理念；第三，認真總結經驗，堅持創新，與時俱進，為《體育法》的修改與完善提出具有價值的建議。上述3點原則概括起來就是：實事求是地評價；以體育權利為本；與時俱進的創新。本文將以公民體育權利為核心，討論《體育法》的修改問題。

1 體育權利的憲法權利屬性

體育是公民的一項權利，而任何一項權利總是為了保護一定的法益而存在的，公民的體育權利也是如此。但由于體育主體及其體育權利具有廣泛性，使體育權利的內容呈現出了不同的權利側面，且常有一個權利主體的一個行為同時符合數個權利的構成要件，受到數個權利的保障，或者相反地，當公權力侵害權利主體的利益時，可能同時侵害了多項權利的“權利競合”之情形[1]。如學生體育權既體現為體育健康權又體現為體育受教育權，職業運動員體育權既體現為體育競技權又體現為體育勞動權和體育社會保障權等。由此在權利競合下公民體育權利反映在法益上就表現出不同的利益衡量和價值體現，從而形成了對于體育權利的權利類型和所保護的法益的不同觀點。如“中國公民體育權的憲法權利”包含了：“基本人權”、“身體健康權”、“公平競賽權”和“受教育權”[2]；“公民體育權利的內容”包括：“參加體育活動的平等權”、“體育人身權利”、“社會經濟和文化教育方面的體育權利”、“體育政治權利”以及“監督檢查權和請求權”[3]；“體育權利的現實形式”包括：“教育權利中的體育權利”、“文化活動自由權利中的體育權利”、“生存權中的體育權利”、“發展權中的體育權利”和“獲得權利救濟權中的體育權利”[4]；此外還有“普通公民的體育權利和體育勞動者的體育權利”、“公性質體育權利和私性質體育權利”、“憲法體育權利和部門法體育權利”、“可訴的體育權利和不可訴的體育權利”以及“物質性的體育權利和非物質性的體育權利”等[5]。

體育權利是一項獨立而完整的公民權利，我們不能說教育權中包含體育權，體育權就成了教育權，勞動權中也包含體育權，體育權又成了勞動權……體育教育權和體育勞動權等僅僅是體育權的一個側面，不是體育權的全部。公民的體育權利應有其質的規定性，應有其權利性質的法律歸類（特別是在考察其憲法依據時）。體育權利的屬性應以公民普遍的體育權利而不是特定主體的體育權利為限定，以體育權利的基本價值為核心，從整體上而不是從某個側面來認定體育權利的屬性。筆者認為，體育權利是公民的文化權利，是公民文化生活及其自由的一部分。在我國，憲法和法律并沒有“明文”規定公民的“體育權利”，“體育權利目前仍為推定權利”。由憲法第21條第2款和第47條“推定”而來[6]。憲法第21條第2款規定：“國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，增強人民體質”。憲法第47條規定：“國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業的公民的有益于人民的創造性工作，給以鼓勵和幫助。”這其中雖然沒有關于“體育”的列舉，但結合1978年憲法第52條“國家對于從事科學、教育、文學、藝術、新聞、出版、衛生、體育等文化事業的公民的創造性工作，給以鼓勵和幫助”的規定不難看出，雖然1982年現行憲法關于“文化事業”的列舉較之于1978年憲法的規定刪除了“體育”，但“體育”和其他被刪除的“新聞”、“出版”、“衛生”一樣，應置于“其他文化事業”中。時任全國人大常委會國家法室副主任的許安標也指出：本條規定中即包含了公民享有從事各種體育活動、健康的娛樂活動等文化活動的權利[7]。所以，我國公民的體育權利源自于憲法關于文化權利的規定，憲法依據是充分的。

2 《體育法》應以保障公民體育權利為核心

2.1 我國公民體育權利實現中存在的主要問題

2.1.1 體育權利實現的平等保護不夠每個人的體育權利都應受到尊重，反對歧視、差別和不平等。但我國公民體育權利實現中存在著經濟發達地區與落后地區，城市與農村，高收入階層與低收入階層，一般社會公眾與弱勢群體等在體育權利平等享有及其實現上的差別。這些差別固然是我國社會目前所存在著的城鄉差別、收入差別、腦體差別的客觀反映，但同時也反映出我們在權利保障理念、政策扶持傾斜、宣傳指導和資金投入等方面存在的不足和缺陷[8-11]。

2.1.2 體育權利實現的物質保障不足體育權利的實現需要物質條件，如經費、場地、設施等方面的保障，但實踐中，經費投入不足，體育專項資金被挪用、克扣，特別是體育設施被侵占、破壞現象嚴重，使公民的體育權利難以實現。有資料顯示，在公民體育權利實現中存在的主要問題抽樣調查排序中，位居第一的是“經費、場地、器材不足”，達到36.2%；其次是“領導不重視”和“群眾缺乏維權意識”，分別占23.6%和20.7%[12]。劉鵬同志在2011年全國體育局長會議上的講話中也指出：十二五期間，廣大人民群眾日益增長的體育需求和社會體育資源相對不足的矛盾，仍然是我國體育事業發展中的主要矛盾。在群眾體育領域，公共體育服務覆蓋面、均等化還有待加強，全民健身場地設施、組織建設、科學指導等方面都有較大差距[13]。

2.1.3 體育權利實現的救濟制度缺失在我國，各種訴訟制度、行政復議制度、國家賠償制度、仲裁制度等權利救濟制度陸續建立起來，并在解決糾紛、化解矛盾、保護公民合法權益、構建和諧社會關系等方面發揮了積極作用。反觀體育權利領域的救濟，我們對體育權利關系認識混亂，對體育權利法律屬性認識不清，過分強調體育權利糾紛、救濟的特殊性等，使得我們無法很好地將現有的相關法律制度和機制，適用于體育糾紛解決和體育權利的救濟上。而國家體育仲裁制度等能夠反映體育權利特殊性的權利救濟制度也沒有建立起來。體育糾紛不能得到及時有效的解決，體育權利不能得到充分合法的保護，這極大地阻礙了我國公民體育權利的實現。

2.2 《體育法》應明確規定公民體育權利及其保障條款

隨著社會的進步、體育事業的發展和國家法治化進程，特別是“國家尊重和保障人權”入憲，我國公民的體育權利意識逐步加強，通過法律來確認公民的體育權利已是“國家尊重和保障人權”的應有之意。而我國公民體育權利實現中所存在的現實問題，客觀上也迫切需要將公民的體育權利納入法律權利的范疇，依法促進和保護公民的體育權利，依法救濟和實現公民的體育權利。

我國關于公民體育權利的立法，2009年頒布實施的《全民健身條例》有突破性的規定。該《條例》在第1條立法目的中闡明其為了“保障公民在全民健身活動中的合法權益”，又在第4條明確規定：“公民有依法參加全民健身活動的權利”。“地方各級人民政府應當依法保障公民參加全民健身活動的權利”。對此，2010年9月國務院新聞辦公室發布的《2009年中國人權事業的進展》白皮書在“經濟、社會和文化權利”的進展中指出：“國家頒布的《全民健身條例》是中國第一部全面、系統規范全民健身事業發展的專門性行政法規，”“條例首次在國家法規中明確規定‘公民有依法參加全民健身活動的權利’”。該《條例》中規定的“全民健身活動中的合法權益”、“健身活動的權利”，是公民體育權利的重要組成部分，是我國人權的重要構成，也是我國人權事業的新進展。

我國《體育法》沒有明確提出“體育權利”，也沒有形成系統的體育權利概念，從而未按照一項權利的應有邏輯進行立法設計，有學者認為這是當時社會發展階段和法治環境的限制，雖有遺憾，“但通篇仍彰顯了保障公民體育權利的思想”[6]。時任國家體委主任的伍紹祖同志在談到《體育法》制定的必要性時說：我們在體育事業的發展中存在著一些困難和問題，主要是群眾參加體育活動的權利沒有得到充分的保障，公民體質狀況不容樂觀；體育基礎設施落后的狀況沒有得到根本改變，場地不足，又大量被占；市場經濟體制下體育行政部門對體育事業的領導、協調、監督職能尚未充分發揮[14]。可見，保障公民的體育權利是當時制定《體育法》的一個基本出發點。

但遺憾的是，《體育法》在立法宗旨上并沒有體現出保障公民體育權利這樣的立法出發點，甚至于背離了憲法的相關規定。《體育法》第1條規定：“為了發展體育事業，增強人民體質，提高體育運動水平，促進社會主義物質文明和精神文明建設，根據憲法，制定本法。”這里的“根據憲法”就是指憲法第21條第2款“國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，增強人民體質”的規定。憲法的這一原則規定包含有3層含義：一是“發展體育事業”是國家的積極義務；二是“開展群眾性的體育活動”是體育事業的核心內容；三是“增強人民體質”是體育事業的根本目的。層次分明，邏輯嚴密，以人為本，保障權利。與憲法相比較，《體育法》在立法宗旨上增加了“提高體育運動水平”的規定，并將其與“增強人民體質”相并列，同時又規定了“促進社會主義物質文明和精神文明建設”的宗旨。甚至從規定的邏輯關系上看，還可以認為“增強人民體質”和“提高體育運動水平”是為了“促進社會主義物質文明和精神文明建設”。這樣的規定使體育承載了更多的社會、政治意義，也背離了憲法的“增強人民體質”的本質規定，更談不上以保障公民體育權利為立法的出發點和核心價值觀了。

從前述的根本法憲法的原則性依據，到國務院行政法規的《全民健身條例》對公民“健身活動的權利”的具體規定，使介于憲法與行政法規立法位階之間的《體育法》這一法律，有可能也有必要對公民體育權利作出直接的明文規定。同時也借《體育法》修改之契機，準確理解和落實憲法的原則規定，修正《體育法》立法宗旨之偏頗，以公民體育權利及其保障為核心，確立“體育為民”的理念，順應政府職能從“全能政府”向“有限政府”、從“管理政府”向“服務政府”轉變的時代潮流，實現《體育法》從“管理法”到“權利法”的立法轉變。

3 《體育法》的修改如何保障公民體育權利的實現

《體育法》是目前我國唯一的一部體育領域的法律，其所要調整的法律關系和需要規定的內容都很多，它不可能像《教師法》、《律師法》、《公務員法》等那樣的“身份法”去直接規定教師、律師和公務員的具體權利，《體育法》不是“身份法”，體育權利主體和體育權利內容的多樣性和廣泛性，使我們不可能具體規定公民（再進一步規定運動員、教練員、裁判員、體育經紀人、觀眾等）、組織（再進一步規定體育社團與協會、俱樂部、法人等）以及其他體育相關主體的具體的體育權利，而只能在總則中明確體育權利條款后，將具體的權利問題置于“社會體育”、“學校體育”、“職業體育”等《體育法》各個部分的規定中。同時，可以在“保障條件”一章中作相對集中的具體規定，加大保障力度，實現公民的體育權利。

《體育法》的修改要在現有《體育法》的基礎上完善和創新。在《體育法》的修改中，明確將“公民享有體育運動和進行與體育相關活動的權利”規定在總則中。這里涉及對“體育權利”的理解和具體表述，如表述為“體育中的合法權益”、“體育活動的權利”等。但體育運動的權利應該是體育權利的核心內容，而與體育相關的活動是一個相對概括的開放性的規定，以此擴大體育權利的范圍。

《體育法》共八章56條，第六章為“保障條件”，它由第41－48共8條構成，占全部條款的1/7。其中第47條“用于全國性、國際性體育競賽的體育器材和用品，必須經國務院體育行政部門指定的機構審定。”因“明顯不適應社會主義市場經濟和社會發展要求”，根據2009年8月27日第十一屆全國人大常委會第十次會議《關于修改部分法律的決定》而被刪去。我認為，《體育法》的修改通過完善“保障條件”來保障和實現公民的體育權利，是一個切實可行的方案。依此思路，通過對《體育法》第六章“保障條件”條款的分析，來探討公民體育權利法制化問題。

3.1 理念——保障什么？

“保障條件”這部分的修改中首先需要明確的問題就是：“保障條件”是保障什么的條件？是保障體育事業或者體育運動發展的條件呢，還是保障公民體育權利的實現或者體育活動相關主體的合法權益的條件。《體育法》中的“保障條件”主要是指前者，只有第46條第1款的“公共體育設施應當向社會開放，方便群眾開展體育活動，對學生、老年人、殘疾人實行優惠辦法，提高體育設施的利用率”的規定傾向于后者。筆者認為：上述兩個方面的保障，即體育的公共利益保障與體育的個人利益的保障都是需要的。鑒于《體育法》重體育事業發展的保障而輕公民體育權利實現的保障，故在《體育法》修改中應當補充對體育的個人利益保障的條款，使“保障”具體化，實現公民的體育權利，維護體育各方主體自身的體育利益。

3.2 主體——誰來保障？

《體育法》中的保障主體涉及“縣級以上各級人民政府”、“企業事業組織和社會團體”、“組織和個人”、“國家有關部門”、“縣級以上各級人民政府體育行政部門”、“國家”等。保障主體的表述不夠統一，也沒有嚴格區分國家（政府）的保障責任與非政府組織以及個人的保障責任。為此，在《體育法》修改中應當統一保障主體及其相應責任，區分國家（政府）保障與社會保障的不同，分別規定國家（政府）的保障和社會的保障，嚴格國家（政府）保障責任，加大國家（政府）鼓勵社會保障的內容，促進社會保障的發展。如規定各級人民政府應當為體育事業的發展和公民體育權利的實現提供經費、資金，場所、設施，人員、技術、安全、信息等各方面的保障。

3.3 條件——如何保障？

《體育法》對保障條件的規定因其側重于公共體育利益的保障，所以規定了經費保障（第41條）、資金保障（第42、43條）、經營管理保障（第44條）、設施保障（第45、46條）和體育教育保障（第48條），但對上述規定的保障并沒有予以歸納和分類。結合上述“理念”，筆者認為，公民體育權利的實現需要經濟上的經費和資金保障，物質條件上的場所和設施保障，專業人員方面的運動技術指導和安全的保障，以及實現侵權救濟的糾紛解決機制保障等幾個方面。

3.3.1 經費、資金保障包括經費、資金的來源、增長、補充，以及管理、使用和監督等。如原則規定各級人民政府對體育事業發展工作所需經費，對公共體育設施的建設、維修、管理所需資金予以財政保障，并隨著國民經濟發展和財政收入增長而逐步增加。同時鼓勵企事業單位、社會團體和個人以投資、贊助、捐贈等形式支持體育事業的發展。為了更好地籌措經費、資金，可以建立國家體育事業發展基金制度，并通過《體育法》確認國家發行體育彩票募集體育資金制度等。

3.3.2 場所、設施保障包括規劃建設、維護修繕、使用利用等。如原則規定各級人民政府應當加強對公共體育設施的規劃、建設、使用、管理、保護、服務等工作。并進一步規定：（1）將公共體育設施規劃和建設工作納入國民經濟和社會發展計劃中，納入城鄉發展和土地利用規劃中。鑒于體育主管部門面對公共體育設施規劃和建設中的違法問題沒有“話語權”的實際情況，應明確規定各級人民政府體育主管部門享有參與和監督公共體育設施規劃的審定、竣工的驗收等工作的權力。（2）公共體育設施應當向公眾開放，方便人民群眾開展體育活動，提高體育設施的利用率。鼓勵國家機關、企事業單位、社會團體等單位的內部體育設施向公眾開放，需要收取費用的公共體育設施，應當對學生、老年人、殘障人士等實行優惠辦法，并在全民健身日向公眾免費開放。（3）任何單位和個人不得侵占、破壞公共體育設施，不得擅自改變公共體育設施的功能、用途。因城鄉建設確需拆除公共體育設施或者改變其功能、用途的，有關地方人民政府在作出決定前，應當組織專家論證，并征得上一級人民政府體育行政主管部門同意，報上一級人民政府批準。涉及大型公共體育設施的，上一級人民政府在批準前，還應當舉行聽證會，聽取公眾意見。經批準拆除公共體育設施或者改變其功能、用途的，應當不小于原有規模并堅持先建設后拆除或者建設拆除同時進行的原則擇地重建。

3.3.3 人員、技術、信息、安全保障為了使公民更好地進行體育活動，需要培養專門的體育人員對公民體育活動進行指導，傳授技能、提供信息、組織管理，以保證體育活動文明、科學、規范、安全和有效。國家建立社會體育指導員制度。國家鼓勵和支持志愿者從事和開展體育志愿服務活動。

3.3.4 權利救濟保障國家建立體育爭議仲裁制度。應當對體育仲裁機構的設立作出明確規定，如規定體育仲裁的性質、地位、職能以及仲裁規則等，及時、公正地解決體育糾紛，保障當事人的合法權益。

最后有必要提及的是，我們可以考慮像《教師法》規定“每年9月10日為教師節”那樣，由《體育法》規定每年8月8日為“國家體育文化日”，以代替（同時廢止）《全民健身條例》關于“每年8月8日為全民健身日”的規定。之所以如此，是因為《體育法》規定的是公民的“體育權利”而《全民健身條例》規定的是公民“健身活動的權利”，“體育權利”是上位權而“健身活動的權利”屬下位權；“全民健身日”對應的是公民的“健身活動的權利”而“國家體育文化日”對應的是公民的“體育權利”。由此，《體育法》的修改直接確認“每年8月8日為全民健身日”是不合適的，不能把體育權利限定為“健身權”，而應將“全民健身日”上升為“國家體育文化日”并由《體育法》這一法律加以規定，以區別“體育權”與“健身權”的不同，更好地實現公民的體育權利。

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[14]伍紹祖.關于《中華人民共和國體育法（草案）》的說明[J].全國人大常委會公報，1995（6）：25.

Core of Modifying Sports Law is to Secure Citizens'Sports Rights

TIAN Siyuan
（School of Law，Tsinghua University，Beijing 100084，China）

Sports rights constitute an essential part in the civil and cultural rights of citizens.The modification of Sports Law should ensure that citizens enjoy the rights of sports and other related activities，clarify the responsibilities of the government to secure such rights，and reform the current legislation which overly prioritizes the development of the sports industry over citizens'rights of sports.It should also make the new law come into effete by providing necessary funds，sporting venues，facilities，staff，technologies，information and legal remedies，as well as setting the"National Sports and Culture Day."

modification of Sports Law；sports rights of citizen；protection of rights

G 80-05

A

1005-0000（2011）02-0114-04

2010-11-26；

2011-03-10；錄用日期：2011-03-15

國家體育總局體育哲學社會科學重點項目（項目編號：1465SS10019）

田思源（1962-），男，內蒙古滿洲里人，博士，副教授，研究方向為體育法學。

清華大學法學院，北京100084。