地方政府體育公共服務體系績效評估的研究

劉巍，趙江

（1.黑龍江大學 體育教研部，黑龍江 哈爾濱 150080；2.沈陽體育學院運動訓練學院，遼寧 沈陽 110102）

體育是社會公共事業的重要組成部分，是社會發展的一項主要指標，體育事業發展水平是一個國家綜合國力和社會文明程度的重要體現。“體育公共服務體系”簡單地講就是為滿足社會的公共體育需求，向群眾提供體育產品和服務行為及相關制度與系統的總稱，他是政府公共服務體系的有機組成部分。

各級地方政府為滿足廣大群眾的需求認認真真地做了很多的事情，如廣泛投入基礎設施的建設，如大、中型的體育場館設施，小區內的健身設施等［1］，但是這些事情是否得到廣大群眾的認可？滿意的程度達到了一個什么水平？這些事情的有形價值、無形價值有多大？尚缺少一套縝密、規范的評價體系作為評價標準，自20世紀90年代開始，發達國家為了提高公共服務的質量和效率，防止出現公共服務的官僚化傾向，逐步建立了公共服務績效管理評估制度，并取得了積極的進展和成效［2］。所以，加強體育公共服務體系績效評價的研究勢在必行，其目的在于不斷地提高體育公共服務的效率和質量［3］。

雖然我國體育組織中的績效評估已經開展起來，但是我國體育組織的績效評估還處于起步和萌芽階段的現狀并沒有改變，在評估體系、評估過程與結果結合、評估指標等方面都尚未達到科學評估體系要求，對于研究方面還沒有真正地進行深入的實證研究，沒有形成一定的規模和研究范式［4］。因此需要借鑒國外績效評價結果改進服務質量和工作作風，在實施體育公共服務和管理過程中，自覺地運用績效評價機制，檢驗工作中存在的問題，提高服務效益、改革管理體制，將“以養人為主”的預算模式變為“以服務為主”的預算模式。

1 概念界定

1.1 績效

績效概念最早起源于管理學，從管理學的角度看，包括個人績效和組織績效兩個方面。根據字面意思理解，績是指業績，主要是企業的利潤目標、實際利潤；效是指效率，主要是管理過程、生產過程中如何以最小的投入獲得最大的回報。在學術界，諸多的學者也紛紛提出了各自的解釋，但是其很多的方面還比較接近的，綜合研究，比較認同在2000年經濟合作與發展組織所給的定義：績效被視為資源獲取與使用上的能力，是一個機構或組織經濟的獲取資源以及高效率、高效益的利用資源實現績效目標的熟練程度［5］。

1.2 政府績效評估

20世紀70年代以來，政府績效評估作為改進政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一個有效途徑，伴隨著世界范圍內規模浩大的政府改革熱潮，在國外受到普遍重視，得到廣泛推廣。為適應行政管理體制改革不斷深入的需要，我國近年也逐漸開展了一系列政府績效評估的理論研究和實踐探索，并取得了初步成效。在2006年9月，溫家寶總理在加強政府自身建設推進政府管理創新電視電話會議上指出：“績效評估是引導政府及其工作人員樹立正確導向、盡職盡責做好各項工作的一項重要制度。”隨后，關于如何在政府中進行績效評估工作的理論研究與實踐深入、廣泛開展。余劍平認為：政府績效評估就是以政府的價值理念和組織戰略為基礎，運用科學的方法、標準和程序，對政府機關服務質量、效率、公共責任和公眾滿意度等進行分析與評價，進而對其為公眾服務的績效進行評定和劃分等級［6］。

基本概念得以清晰，就可以明確得出，對政府進行的績效評估就是對其工作理念、態度、結果、投入和產出比例的評定或等級劃分，使公眾能夠對政府的工作成績有著一個質和量上的判斷，而不是停留在表象上的描述。

2 地方政府體育公共服務體系績效評估的基本點

2.1 強調績效管理評估

重視體育公共服務管理的價值取向和社會效應，關注管理過程的環境因素和心理因素，力求在政府的體育公共服務績效評價中把定量分析與定性分析結合起來，重視績效管理評估能夠激發管理者的使命感和責任感，能夠促進測評的公正性和客觀性，能夠獲得更多的社會支持。政府績效管理評估以提高政府管理工作績效為最終目標，政府績效管理與評估是改革政府管理的重要環節和有效工具。同時，績效評估有利于提高行政效率、降低行政成本，通過績效評估，使政府部門和公務員的激勵約束機制有了依據［7］。績效管理講求方法與目標的統一，積極尋求和開發可操作性的管理方法，提高管理績效。作為一種目標結果，績效是對公共管理過程是否運用管理方法、運用的管理方法是否有效的驗證，管理的有效性和管理方法的有效性是一致的。從某種角度看，績效本身又可以作為一種導向性的管理方法，回應實踐的要求，依此形成績效評估、績效合同、績效激勵等一整套管理方法體系。績效管理評估是根據預定的管理目標，運用一套力求全面、客觀、公平的評估指標，對特定時期體育公共組織和人員的管理狀況進行測評的過程，績效評估不僅可以反映管理信息，而且，通過公共組織和人員之間管理結果的縱橫比較，可以形成壓力，產生激勵，提高管理績效。在許多管理內容和管理項目方面，體育公共組織與相應的體育行政管理部門都可以簽訂管理契約，明確雙方的權力與義務。績效合同可以約束和規范公共組織行為，減少主觀隨意性，促進管理績效，激勵是傳統的管理方法，評估管理又賦予激勵新的內容。

2.2 強調服務和顧客至上的理念

當前，地方政府體育的主管部門在供給理念上存在一定偏差，自上而下的精英決策供給仍是主要方式，所提供的體育公共服務一定程度上是令公民無法滿意的，具體表現在體育公共服務績效評估中政府供給與公民滿意不相一致［8］。顧客價值理論的指導思想是強調組織必須站在顧客的角度來看待其所提供的產品或服務的價值［9］。政府績效評估工作引入“顧客滿意”原則后，將工作重點放在公共服務的質量問題上，視政府的服務對象為“顧客”，以“顧客至上”為工作原則，強調公共產品和服務應該讓“顧客”滿意。它要求政府部門面向公眾，積極觀察、尋求、體驗公共服務使用者的要求和需要，并在管理活動中，與其進行良好的溝通與合作，從而通過提供各個公共服務機構績效方面的信息，引導公眾對公共產品和服務做出正確的判斷。同時政府主動接受公民的申訴和服務質量監督，通過一系列回應措施來體現“顧客至上”原則。它強調以公民為中心，以公民滿意為政府績效的終極標準，要求增強政府管理的回應性。

2.3 強調多元化服務主體

傳統的體育行政管理要求政府擔任社會公共事務單一的服務主體，政府既是體育公共產品的組織者，又是生產者。績效管理理論則認為，政府當然是社會公共產品的組織者，但不一定都是直接生產者，對于那些技術性、具體性的社會事務，應盡可能地交給社會組織承擔。體育公共事務的承擔主體，可以是政府，也可以是社會中介組織、非盈利組織、公私合作組織，甚至是私人盈利組織。傳統的體育行政管理以服務主體為定位，服務主體多元化突破了這個概念，體育公共管理以服務內容為對象，通過政府與社會關系的調適，側重研究如何為社會提供優質高效的公共服務，而不講求提供服務的主體屬性。所以，體育公共服務主體的多元化是進行績效評估的重要組成部分。

2.4 強調政府績效評估方法

在政府體育公共服務績效評估方法的選擇上，采用任何單一的定性方法和定量方法都有缺陷，只有將定性與定量方法有機地結合起來，運用綜合評估方法，這樣既避免了定性評估產生的主觀臆斷，也減少了數據統計造成的片面性和局限性。體育公共部門績效評估考核體現了當代公共管理綜合性的發展趨勢，需要多學科知識的綜合運用［10］。只有匯集管理學、經濟學、數學、統計學、計算機軟件開發等相關領域知識，才能保證績效評估體系的科學、完整、規范，才能確保績效評估得到準確的結果。

3 關于地方政府體育公共服務體系績效評估工作的建議

在借鑒發達國家先進經驗的基礎上，構建和完善體育公共服務體系績效評估理論框架、指標體系、操作程序及技術方法，實現體育公共服務體系績效評估的制度化、規范化、科學化，已經成為政府體育部門建設服務型政府的必然要求和做好體育公共服務的必然選擇。對如何全面開展地方政府體育公共服務績效評估工作，提出如下建議：

3.1 開展不同類別的、全面的體育公共服務體系績效評估的研究

體育公共服務體系績效評估是一項涉及廣泛，內容復雜的系統，必須進行全面深入的研究：一是借鑒國際和國內其它政府公共部門的經驗，研究和探討適合本地區體育公共服務領域績效評估的理論框架、指標體系、操作程序及技術方法等。二是對不同績效評估對象進行研究，對各級政府體育管理部門的績效評估，要研究如何使評估內容和評估指標合理化、科學化，設計既要考慮不同級別政府現有服務機構的結構與管理能力，又要以體育公共服務社會化、市場化發展為導向統籌研究；對具體的各級政府體育公共服務機構的績效評估，要研究如何使評估內容和評估指標反映其服務的職能和績效。三是研究要從實際出發，從體育公共服務機構和職能考慮，分類分部門分別研究制定各體育公共服務機構的績效評估體系。四是對相關政策、項目執行情況進行評估研究，如公共財政、公共體育項目、公共體育服務和管理的政策的執行落實情況進行分類評估研究。

3.2 科學界定各級地方政府體育公共服務的考核評估指標

建立有效可行符合地區實際情況的指標體系對體育公共服務績效評估工作具有重要意義，由于國家政府體育公共服務績效管理的實踐缺乏有效的理論指導，有的地方政府和部門對績效管理的理解簡單化，把績效管理甚至等同于績效考評，而考評指標不科學、不合理，其結果往往是走過場［11］。為了保證公共資源能夠發揮最大能效，必須組織有關部門和相關專業人士對評估指標進行科學論證。一是地方政府的宏觀管理方面，對地區公共體育事業的績效評估主要以服務數量、質量、滿足社會需求的程度、對反饋信息的回應能力等多項指標作為標準。二是在具體的各層體育公共服務機構方面，建立內部評估與外部評估相結合、以外部評估為重點的績效評估指標，強調公共利益，重視結果管理，突出公平公正，保證體育公共服務的對象均都得到公平待遇，需要特別照顧的弱勢對象可以得到更多的體育公共服務。三是在指標設計方面將公共體育事業績效評估從以前的靜態結果評估轉向動態過程評估。不再以最終結果作為評估標準，而是以逐步取得的成果作為指標，前后成果的進步幅度作為評估標準。四是在指標體系的綜合運用方面，注重差異性和靈活性，各個子績效評估指標體系應允許各個不同公共體育機構的考核差別，并對不同區域如城市和農村、在職職工和離退休職工等提出不同的水平和進度要求，并在實踐中不斷總結并修改指標。

3.3 建立群眾參與體育公共服務績效評估的機制

地方體育公共服務體系的核心功能是為群眾提供基本的體育公共產品和服務，群眾的參與度和滿意率是衡量體育公共服務體系是否完善、有效和合理的重要標準，因此必須建立群眾參與體育公共服務體系績效評估的機制。一是完善群眾參與評估的途徑，通過公眾接觸、公開聽證、民意調查、咨詢委員會、利益代表協商等方式，保證評估的客觀公正、公開透明和可信度，也可防止“少數人控制”現象的發生。二是建立簡便快捷的通道，與先進的網絡和信息技術相結合，運用不同的評估方式和方法技術，方便群眾參與體育公共服務的監督、決策和信息反饋。三是建立群眾知曉、參與、評估的評估辦法，盡可能滿足群眾的知情權、問責權、監督權，以考查群眾對體育公共服務產品的滿意度和群眾體育需求的變化。四是建立規范的各階層對話、交流的協商機制，幫助各階層的體育需求能夠通過正常的渠道及時傳達和溝通。

4 結語

地方政府體育公共服務體系績效評估的構建是一項跨部門、跨應用涉及面廣泛的整體工程，所以，在具體的操作過程中從“顧客至上”的思想出發，重視績效管理評估手段，正確、合理應用各種績效管理評估的方法，廣泛吸收各種形式的供給主體參與合作，堅持以這四項基本點出發，就會為取得良好的評估效果打下堅實的鋪墊。由于地方政府體育公共服務績效評估的綜合性、科學性、系統性等特點，在實際工作中又必然會遇到各種各樣的困難，只有廣泛吸納各方的合理化建議，逐步彌補諸多不足，這樣才會構建出一套完善地方政府體育公共服務體系，為滿足群眾的民生需求提供充分保障。

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