略論中國社會保障制度體系的完善

丁建定

(1．華中科技大學 a．社會學系;b．社會保障研究所，武漢430074;2．武漢大學社會保障研究中心，武漢430072)

略論中國社會保障制度體系的完善

丁建定1，2

(1．華中科技大學 a．社會學系;b．社會保障研究所，武漢430074;2．武漢大學社會保障研究中心，武漢430072)

社會保障制度體系包括內容體系、結構體系與層次體系。中國社會保障制度體系已經基本建立起來，但是，中國社會保障制度的內容體系尚不完善，結構體系不合理，層次體系不協調。中國社會保障制度體系的完善，必須將實現結構體系的合理性放在突出位置，進一步完善制度的內容體系，并加快推進制度層次體系的協調性。

社會保障制度，內容體系;結構體系;層次體系

一、西方國家社會保障制度體系的啟示

西方國家社會保障制度的發展歷程從制度體系上來說，可以概括為從社會保障制度的內容體系發展到社會保障制度的結構體系，進而發展到社會保障制度的層次體系的歷史過程。19世紀末到20世紀前期，由于社會問題的日漸嚴重化，各種社會思想流派開始聚焦于社會問題，要求政府針對失業、疾病、老年、工傷、生育等問題采取措施，建立有效的社會保障制度，以便為有需要的民眾提供養老、失業、健康、工傷以及生育等方面的保障，并為特殊困難群體提供社會救助。于是，西方國家逐步建立起包括養老保險、失業保險、健康保險、工傷保險以及生育保險在內的社會保險制度，并逐步建立起社會救助制度和家庭補貼制度，從而建立起社會保障制度的內容體系。

社會保障制度內容體系的建立并不表明社會保障制度的完善，社會保障制度內容體系的建立僅僅表明社會保障制度對社會問題的覆蓋，并不表明每一個社會成員都能夠分享社會保障制度的成果。事實上，西方國家在社會保障制度內容體系建立過程中，許多社會保障制度項目僅僅適用于有限的人群，這不僅導致社會保障制度保障民生的功能受限，而且反映出不同社會成員在享受社會保障制度中的不公平。

20世紀中期，西方國家各種社會輿論的焦點逐漸轉向要求實現社會保障制度權益平等化，社會經濟的發展也為將各類人群納入社會保障制度提供了經濟基礎。于是，西方國家通過一系列社會保障立法，擴大社會保障制度對社會成員的覆蓋面，盡可能將各種社會群體納入社會保障制度之中，有的國家采取的是不同人群適用同一種社會保障制度的單一制度結構，有的國家則采取的是不同人群適用于不同的社會保障制度的多元制度結構［1］377-378。于是，西方國家不僅建立起社會保障制度的內容體系，而且建立起社會保障制度的結構體系，一些西方國家進而宣布建立起福利國家(見下表)。

實施各種社會保障制度的國家數及其變化情況表［2］

西方國家社會保障制度內容體系與結構體系的建立和完善，并不表明西方國家社會保障制度體系的完善，因為無論是在社會保障制度的內容體系還是在社會保障制度的結構體系之中，都存在著政府、雇主與雇員之間的責權關系。西方國家社會保障制度建立的最初階段，政府、雇主與雇員三方之間的責任關系是引起激烈爭論的問題，最終建立起來的社會保障制度存在政府、雇主和雇員責任的比較明晰的劃分。隨著西方國家社會保障制度內容體系與結構體系的建立，西方國家社會保障制度中的責權關系發生顯著的變化，其基本的變化趨勢是政府責任與雇主責任的不斷強化，個人責任的逐漸弱化，尤其是在一些福利國家中，政府、雇主與個人的責權關系表現為更加顯著的不協調，社會保障制度逐漸變成政府與雇主的責任。

20世紀70年代中期的經濟危機，使得西方國家社會保障制度中責權關系的缺陷暴露無遺，各種社會輿論的中心又聚焦至要求通過社會保障制度改革，合理地構建社會保障制度中政府、雇主與個人三者之間的責任與權力關系。其后，西方國家通過一系列新的社會保障立法，進行一系列社會保障制度改革，強調社會保障制度中的政府、雇主與個人責任的協調，一些國家還建立起體現不同責權關系的多層次的社會保障制度，于是西方國家逐步建立起社會保障制度的層次體系(見下圖)。

西方國家社會保障制度體系框架

綜觀西方國家社會保障制度體系建立和發展的過程可以看出，社會保障制度的基本體系應包括社會保障制度的內容體系、社會保障制度的結構體系與社會保障制度的層次體系。社會保障制度的內容體系主要是指社會保障制度的基本項目構成，它表明社會保障制度對社會問題的覆蓋面，反映社會保障制度對社會風險的預防和保障能力，現代社會保障制度的內容體系基本上包括社會保險制度與社會救助制度;社會保障制度的結構體系主要是指社會保障制度的對象構成，它表明社會保障制度對社會成員的覆蓋面，反映社會成員享受社會保障權益的普遍程度，因而也就反映出社會成員享受社會保障制度的公平程度;社會保障制度的層次體系主要是指社會保障制度主體之間的相互關系，它表明社會保障制度各種主體參與社會保障制度的程度，反映出在社會保障制度中政府、社會組織與個人的責權關系［1］379。

在社會保障制度基本體系中，社會保障制度的內容體系是基礎，社會保障制度的功能在于預防和減輕社會問題對民眾生活的影響;社會保障制度的結構體系是核心，社會保障制度的對象是各種社會成員;社會保障制度的層次體系是關鍵，社會保障制度應該是政府、雇主與個人之間的共同責任，三者之間應該相互協調，缺一不可［3］。

二、中國社會保障制度體系的初步建立

中國社會保障制度經過三十多年改革與發展，已經初步建立起社會保障制度的內容體系、結構體系和層次體系。中國現行社會保障制度的內容體系包括具有相互銜接關系的社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業等;中國社會保障制度的結構體系可以劃分為城市企業職工社會保障制度、機關事業單位職工的社會保障制度、農村居民的社會保障制度、軍人的社會保障制度以及正在探索中的農民工的社會保障制度等;中國社會保障制度的層次體系可以劃分為國家基本社會保障制度、單位補充社會保障制度以及個人儲蓄性補充保障［4］(見下圖)。

中國社會保障制度體系

中國社會保障制度的內容體系、結構體系與層次體系的建立和發展，對保證中國經濟體制改革的順利實施、社會生活水平的提高以及政治安定局面的發展發揮了重要的積極作用，并為中國社會保障制度的進一步發展提供了基本前提條件。然而，在中國社會保障制度體系中，依然存在一些明顯的不合理地方，這些不合理之處有可能影響中國社會保障制度的保障民生、促進公平的積極作用的發揮。

中國社會保障制度的內容體系中社會救助制度建設還很不完善，社會福利和慈善事業發展滯后，使得社會保險制度、社會救助制度、社會福利與慈善事業等社會保障內容之間的銜接關系難以實現;中國社會保障制度的結構體系中城鄉居民的社會保障制度之間發展不協調，城鎮居民基本養老保險制度尚未建立，城市企業職工與機關事業單位職工社會保障制度不協調，農民工社會保障制度與城市企業職工社會保障及農村居民社會保障制度之間的關系也需要合理構建;中國社會保障制度的層次體系中，基本社會保障制度還不太完善，單位補充社會保障制度還沒有充分建立起來，個人儲蓄性社會保障的發展也十分有限［5］。

中國社會保障制度發展的上述狀況，必然導致中國社會保障制度內容體系、結構體系與層次體系之間的不協調，從而影響中國社會保障制度基本體系的合理性及其積極作用的發揮，尤其是中國社會保障制度在結構體系方面所存在的不合理性，事實上已經成為影響中國社會保障制度乃至和諧社會建設的重要制度性因素之一。因此，中國社會保障制度的改革和發展，必須將實現中國社會保障制度結構體系的合理性放在突出位置。同時，進一步完善中國社會保障制度的內容體系，并加快推進社會保障制度的層次體系的合理性。

值得指出的是，黨和政府對社會保障制度體系建設更加關注，中共中央十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，對中國社會保障制度體系建設進行了全面的論述，并提出了明確要求：逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系［6］。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出了“堅持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續方針，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，穩步提高保障水平”［7］。這些重要決定和綱要為我們進一步完善社會保障制度體系指明了方向，也成為進一步完善中國社會保障制度體系的綱領指南。

三、中國社會保障制度體系的完善

按照上述社會保障制度體系的基本構成，中國社會保障制度體系的進一步完善可以從內容體系、結構體系和層次體系三個方面推進。社會保障制度內容體系的完善，必須以彌補現行制度對社會問題覆蓋面的不足為目標。從這一角度來說，中國社會保障制度內容體系的進一步完善主要應該注重以下幾個方面的制度建設(見下圖)。

社會保險制度方面：盡快建立城鎮居民基本養老金制度，使得養老金制度逐步完善;逐步調整工傷保險制度的相關規定，使得更多的工傷風險能夠納入社會保險制度;進一步完善生育保險制度，使得生育過程的大部分風險都能納入社會保險制度;建立老年人護理保險制度，使得這一新型社會風險納入社會保險制度。

社會救助制度方面：進一步完善城鄉居民最低生活保障制度，建立起城鄉居民基本生活救助制度;進一步完善教育救助、醫療救助、住房救助和五保供養等項制度，建立起專項救助制度;進一步完善城市流浪無著的乞討人員救助、法律援助和災害救助制度，建立起臨時救助制度。

社會福利制度方面：進一步完善現行老年福利、兒童福利、婦女福利和殘疾人福利制度，建立起特殊社會成員的社會福利制度。在現行社會福利制度的基礎上，逐步建立起適用于全體社會成員的公共福利制度，尤其是教育福利、職業福利與健康福利。將社會服務納入社會福利制度，構建政府公共服務、社會中介服務和社區自助服務的社會服務體系［8］。

在建立和完善上述各項社會保障制度內容的基礎上，逐步構建完善包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險和護理保險在內的社會保障制度，包括生活救助、專項救助和臨時救助在內的社會救助制度，包括特殊人群社會福利、公共福利和社會服務在內的社會福利制度，進一步促進慈善事業的發展，進而建立并完善中國社會保障制度內容體系。

從現行社會保障制度的結構體系來看，中國社會保障制度結構體系的完善還必須關注以下幾個重要問題，從而解決相關社會群體的社會保障制度建設。

中國社會保障制度內容體系框架

社會保險制度方面：盡快建立城鎮居民基本養老保險制度，使得未能參加城鎮職工基本養老保險制度的居民享受基本養老保險制度。加快新型農村社會養老保險制度試點推進速度，盡快實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋，使得廣大農村居民能夠享受社會養老保險制度。加快探索失地農民、被征地農民和農民工的養老保險制度模式，使其能夠享受社會養老保險制度;加快探索和建立大學生失業保險制度，使其能夠享受失業保險制度。加快探索和建立農民工失業保險制度，使其能夠享受失業保險制度;加快建立農民工工傷保險制度，使其能夠享受失業保險制度。加快建立機關事業單位工傷保險制度，使機關事業單位工作人員享有工傷保險制度;探索和建立農村居民生育保險制度，使大部分農村居民能夠享受生育保險制度。探索和建立城鎮居民生育保險制度，使未能參加城鎮職工生育保險制度的城鎮居民能夠享受生育保險制度;探索建立老年護理保險制度。

社會救助與社會福利制度方面：擴大城鎮居民最低生活保障制度，使得更多的城鎮居民能夠享受最低生活保障。擴大農村最低生活保障制度，使得更多的農村居民能夠享受最低生活保障。建立農村醫療救助制度，使得更多的農村居民能夠享受醫療救助;建立包括職業福利、教育福利和健康福利在內的公共福利制度，使全體社會成員享有公共福利制度。建立包括政府公共服務、社會中介服務、居民自助服務在內的社會服務制度，使全體社會成員享有社會服務。建立兒童津貼制度，使得符合生育政策的兒童能夠獲得基本生活保障。

如前所述，社會保障制度的層次體系主要是指社會保障制度主體之間的相互關系，它表明社會保障制度各種主體的參與制度的程度，反映出社會保障制度中政府、社會與個人的責權關系。社會保障制度的層次體系和社會保障的層次體系存在差別，社會保障制度的層次體系僅指作為制度層面的社會保障主體的責任關系，而社會保障的層次體系除了作為制度層面的社會保障以外，還包括非制度層面的社會保障方式。

以養老保障為例，中國養老保障制度層次主要是國家基本養老保障制度和單位補充養老保障制度(目前主要指企業年金制度)，在國家基本養老保障制度項目中，又包括基礎養老金和個人賬戶養老金，其分別代表著中國養老保障制度中的國家責任、個人責任與單位責任三個層面。而中國養老保障層次體系可以說包括家庭養老保障、國家基本養老保障制度、單位補充養老保障制度和商業養老保險等四個層次，其分別代表著中國養老保障中的家庭責任、國家責任、單位責任和個人責任等四個層次的責任(見下圖)。

中國基本養老保障制度的結構體系［9］

完善中國社會保障制度層次體系必須從上述兩個層面著手，制度層次體系的完善是核心問題，而宏觀社會保障層次體系的完善則對社會保障制度層次體系的完善產生直接的影響(見下圖)。

中國社會保險制度層次體系的完善

首先，從中國社會保障制度層面來說，因為社會救助制度和社會福利制度主要表現為國家責任，慈善事業主要體現社會組織和個人的慈善意識和行為，所以完善中國社會保障制度的層次體系，主要是指完善中國社會保險制度的層次體系。其次，從中國社會保障宏觀層面上來說，中國社會保障層次體系的完善，主要應該注重以下幾個方面：合理確立家庭養老保障和個人購買商業保險的地位，完善中國養老保障的層次體系;促進個人購買商業醫療保險的發展，完善中國醫療保障的層次體系;促進個人購買商業傷害保險的發展，完善中國工傷保障的層次體系;促進個人購買商業生育保險的發展，完善中國生育保障的層次體系;促進個人自助、社會互助的發展，完善中國社會救助的層次體系等(見下圖)。

中國主要社會保障層次體系的完善

綜上所述，通過對西方國家社會保障制度體系建設和完善的考察，我們可以看出，社會保障制度體系具有復雜的內容，它包括內容體系、結構體系與層次體系三個主要方面，內容體系是基礎，結構體系是核心，層次體系是關鍵。中國社會保障制度經過三十多年的改革和發展，基本上建立起包括內容體系、結構體系與層次體系的社會保障制度體系。但是，中國社會保障制度的內容體系、結構體系與層次體系等三個方面都存在不完善的地方，尤其是中國社會保障制度在結構體系方面所存在的不合理性，事實上已經成為影響中國社會保障制度乃至和諧社會建設的重要制度性因素之一。因此，中國社會保障制度體系的完善，必須將實現中國社會保障制度結構體系的合理性放在突出位置。同時，進一步完善中國社會保障制度的內容體系，并加快推進中國社會保障制度的層次體系的合理性。

［1］丁建定．西方國家社會保障制度史［M］．北京：高等教育出版社，2010．

［2］郭士征．社會保障——基本理論與國際比較［M］．上海：上海財經大學出版社，1996：209．

［3］丁建定．我國和諧社會建設需要合理的社會保障制度［J］．人口與經濟，2009，(3)．

［4］宋曉梧．中國社會保障體制改革與發展報告［M］．北京：中國人民大學出版社，2001：3-7．

［5］鄧大松，等．中國社會保障若干重大問題研究［M］．深圳：海天出版社，2000：707-710．

［6］中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定［M］．北京：人民出版社，2006：12．

［7］中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要［N］．光明日報，2011-03-17(6)．

［8］丁建定．我國城級社區服務發展狀況調查與完善對策［J］．社會工作，2010，(4)．

［9］鄭功成．中國社會保障改革與發展戰略［M］．北京：人民出版社，2008：127．

C41

A

1007-4937(2011)05-0132-07

2011-06-16

2008年度教育部人文社會科學重點研究基地重大研究項目“中國社會保障制度發展戰略研究”(08JJD840183)

丁建定(1964-)，男，河南南陽人，副主任，所長，教授，博士生導師，歷史學博士，從事西方社會保障制度、社會福利思想和中國社會救助制度研究。

〔責任編輯：楊大威〕