生育保險制度的發展

北京市人力資源和社會保障局 陳 東

生育保險制度的發展

北京市人力資源和社會保障局 陳 東

《社會保險法》將于7月1日起實施，這是新中國成立以來第一部關于社會保險的綜合性立法，總結了近20年來社會保險改革探索的經驗，借鑒了世界各國的有益做法，是一部具有總括性、創新性和前瞻性的法律，與《勞動法》、《公務員法》等共同構成維護勞動者權益的基礎性法律保障。生育保險作為我國社會保險制度的重要組成部分，對于保障婦女基本權益，促進優生優育，分散用人單位生育風險，維護社會公平競爭等方面發揮著積極作用。《社會保險法》對生育保險專門列章論述，在總結我國生育保險制度改革經驗的基礎上，以法律的形式予以明確，對加快推進生育保險制度規范發展具有現實和長遠的積極作用。

《社會保險法》關于生育保險制度建設的核心內容

1.生育保障的責任主體范圍擴大到了所有用人單位和職工

《社會保險法》第53條規定，“職工應當參加生育保險，由用人單位按照國家規定繳納生育保險費，職工不繳納生育保險費。”生育活動作為一種保障人類繁衍和勞動力再生產的重要社會行為，是社會存在和發展的基礎，生育保險作為在生育事件發生期間對生育責任承擔者給予收入補償、醫療服務和生育休假的社會保障制度，是全體勞動者共同承擔的社會職責。《社會保險法》規定我國境內所有勞動者都必須參加生育保險，由用人單位繳納保險費，明確了生育風險由全社會共同分擔的基本原則。

長期以來，由于國家沒有出臺關于生育保險制度的專項法律法規，生育保險工作主要是依靠各省市結合當地實際制定的生育保險辦法推動進行的。由于認識不統一，制定政策法規依據的上位法不統一，造成生育保險制度多樣，碎片化嚴重，政策的強制力不足，發展不均衡。很多地方機關事業單位生育保險工作執行的政策依據是國務院1988年頒布的《女職工勞動保護規定》，由單位承擔保障責任；民辦非企業單位、社會團體等民間組織作為適應市場經濟快速發展、社會結構日益多元化和政府職能轉變而發展的新型機構，部分地方沒有將其納入生育保險范圍；一些私營企業、外資企業故意逃避繳費義務，不為職工參加生育保險，生育保險覆蓋面窄。截至2009年底，我國生育保險覆蓋人數為10876萬，約占同期參加養老保險人數的46%，僅占全部就業人數的14%。

2.生育保險待遇享受人群為所有處于生育事件發生期間的勞動者

《社會保險法》第54條規定，“用人單位已經繳納生育保險費的，其職工享受生育保險待遇。”明確把享受生育保險待遇的人群定義為用人單位的所有職工，強調勞動者的就業身份以及和用人單位之間的勞動關系，沒有區分職工的戶籍和用工形式。《社會保險法》的規定突破了戶籍限制，取消了很多地方在現行政策中對流動女性參加生育保險的限制性規定，給予與城鎮職工相同的待遇，惠澤一大批處于生育年齡的流動女性職工和她們的家庭。生育保險把職工未就業配偶的生育醫療待遇納入保障范疇，解決了全職太太和非正規就業婦女的生育保障后顧之憂，為今后逐步建立普惠性、福利性的生育保障制度邁出了重要的一步。

目前，不少國家已經將生育保險的享受范圍擴大到所有處于生育事件發生期間的婦女。由于國情和發展狀況的限制，我國過去20年來的生育保險制度改革只能稱為是城鎮職工的生育保險制度改革。截止到2008年底，全國29個省市已出臺了生育保險的規定，但許多省市建立的只是城鎮職工生育保險制度，參保單位中只有具備本地常駐戶口的城鎮職工才能享受到當地生育保險待遇，外地戶籍的女性勞動者被排除在外。2006年底全國婦聯發布的“全國農村婦女權益狀況和維權需求調查報告”顯示：女性農民工辦理生育保險的僅占6.7%。人力資源和社會保障部事業公報顯示，2009年我國享受到生育保險待遇的人員為174萬人，而根據國家統計局年度統計報告顯示，同期我國新出生兒童數量為1615萬人，享受生育保險待遇人員占實際發生生育事件人員的比例僅為10.8%。

3.明確規定生育保險逐步實現省級統籌層次

《社會保險法》第64條規定，生育保險基金要逐步實現省級統籌。生育保險基金實行省級統籌，在全省范圍內統一制度政策、統一繳費比例、統一待遇計發辦法、統一基金使用、統一基金預算、統一業務規程，能夠有效分攤生育基金的風險，減輕基金支出的不均衡，有利于確定更為合理的繳費費率，有利于生育責任承擔者在全省范圍內享有同等的生育保障待遇，保護職工流動時的合法權益，對保障生育保險基金實現良性運行具有非常重要的作用。

20年來的改革實踐證明，各地自下而上的改革思路設計的生育保險制度，不可能推動生育保險基金統籌層次自發提高，必須有國家的立法并配合強制措施，才能打破生育保險制度運行中所形成的地方利益格局，實現統籌層次的提高和統一。養老保險省級統籌之路就是很好的例證。我國養老保險統籌的探索和實踐用了近20年時間，直到2009年底，全國31個省市和新疆建設兵團才全部實施了養老保險省級統籌辦法。這期間，如果沒有中央的三令五申，可能養老保險省級統籌工作至今還無法全部實現。

4.明確生育保險基金支付的待遇項目和水平

《社會保險法》規定，生育保險待遇包括生育醫療費用和生育津貼。生育保險待遇全部由生育保險基金支付。女職工和男職工無就業配偶在圍產檢查以及生育時發生的醫療費用，都屬于生育保險基金支付的范圍。女職工在享受生育休假時，用人單位將停發工資，由生育保險基金發放生育津貼。《社會保險法》把生育保險的待遇項目明確進行羅列，能夠糾正一些地方政策的錯誤做法。據全國人大常委會2010年對修訂后的《中華人民共和國婦女權益保障法》實施檢查情況反映，我國一些地方生育保險統籌基金只支付生育費用，不支付產假工資，工資仍由企業負擔，嚴重影響了企業參加生育保險的積極性，加重了市場經濟條件下女性就業的難度。同時，一些地方對生育費用采用定額支付的辦法，降低生育保險的支付標準，增加了職工的經濟負擔。這些做法在一些地方招致了用人單位和職工雙方對生育保險制度都不滿意。此外在一般情況下，處于生育年齡的女性勞動者，其薪酬待遇在各用人單位處于中等偏下水平，有的屬于最低水平。《社會保險法》在總結各地生育待遇實踐基礎上，最終確定把用人單位上年度月平均工資作為職工享受生育津貼的標準，把生育保障待遇與當地經濟社會發展水平以及用人單位的實際情況相聯系，是對生育期間婦女權益有福利傾向的保障措施，在現時期具有非常重要的意義。

5.生育保險把計劃生育的福利待遇列入保障范圍

《社會保險法》第55、56條規定，生育醫療費用包括計劃生育醫療費用。計劃生育手術休假期間，可以按照國家規定享受生育津貼。生育保險作為一項專門針對生育期間職工的特殊保障，與我國的人口政策緊密聯系。計劃生育政策作為我國的基本國策，在控制人口過快增長，提高人口素質方面發揮了巨大作用。《社會保險法》把計劃生育列入了生育保險保障范圍，對因計劃生育發生的醫療費用以及因計劃生育手術休假的育齡婦女，生育保險基金支付全部醫療費用，支付生育津貼。對符合計劃生育法中晚婚晚育的育齡婦女，延長休假期間享受同等待遇。男性職工因計劃生育手術，可以享受休假制度，休假期間生育保險基金將發放生育津貼，計劃手術費用由生育保險基金支付；男性職工屬于晚婚晚育的，很多地方規定男性享受休假待遇，休假期間享受生育津貼。《社會保險法》關于計劃生育期間職工待遇的規定，與《人口與計劃生育法》進行了銜接，實際上是將男性職工生育保險的權益進行了明確，適應了現代社會生育保險制度的發展方向。

加快推動生育保險制度規范發展

《社會保險法》的頒布實施，為生育保險制度進一步改革完善發展提供了重要的法律保障。各地應當在全面學習《社會保險法》的基礎上，抓緊做好生育保險的政策修訂工作，統一生育保險制度的立法宗旨、基本原則、制度內容，按照科學發展觀的根本要求，堅持以人為本，按照“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的原則，努力構建覆蓋城鄉居民的生育保險體系。重點要做好以下六個方面的工作。

一是要做好生育保險政策的修訂完善和整合工作。各地應結合本地經濟發展狀況，梳理和修改生育保險的相關政策，把過去散見于其他社會保險政策中的規定進行集中和整合，形成一部獨立和完善的生育保險政策法規。對不符合《社會保險法》的政策規定要立即予以修改。對符合《社會保險法》關于生育保險的原則精神但沒有明確列出的問題，如對失業人員生育保險待遇問題、城鎮居民生育待遇支付問題、新型農村合作醫療保險成員生育費用支付問題、新生兒的醫療費用支出問題等，各地應在總結本地生育保險工作實踐成果的基礎上，在修訂的生育保險政策中統一予以明確。

二是要全力擴大生育保險覆蓋面，構建覆蓋城鄉居民的生育保險制度。要按照《社會保險法》的要求，盡快實現機關事業單位生育保險與企業生育保險制度的并軌，把各地行政區域內所有機關、事業單位、企業、社會團體、民辦非企業單位全部納入統籌范圍。社會保險管理部門要加強與財政、組織、編制、民政等部門的工作協調力度，做好各類用人單位的參保登記、繳費工作。要充分發揮“五險合一”的優勢，做好生育保險與養老保險、醫療保險等參保人員數據庫的信息比對工作，要求用人單位必須為所有勞動者參加生育保險。與工會、婦聯、計生等部門加強協同配合，加大宣傳力度，提高生育保險認知度，把參加生育保險作為維護婦女權益的重要舉措，積極擴大生育保險覆蓋面。要認真做好非正規經濟組織就業人員、有雇工的個體工商戶以及自由職業人員參加生育保險工作的調研工作，逐步把所有勞動者納入生育保險范圍。

三是要合理確定生育保險繳費費率，逐步實現省級統籌。生育保險作為一項特殊的社會風險，其發生的概率是可以預測的。各地生育保險主管部門應與計生、衛生等部門共同配合，做好本地區計劃生育婦女統計工作，準確把握生育變動的趨勢，在合理確定生育保險待遇支出預算的基礎上，按照“以支定收，收支基本平衡”的原則合理確定本地區生育保險繳費費率，嚴格控制各地生育保險基金累計結余總量，減輕用人單位負擔。要借鑒養老保險省級統籌的做法，建立責任分擔機制，明確各級政府責任，盡快實現省級統籌，分散生育風險。

四是細化生育保障待遇管理辦法。生育保險經辦機構應做好用人單位繳費基數的統計工作，保障職工領取生育津貼待遇時合法權益不受侵害。要加強對生育和計劃生育的醫療費用控制。各地應結合當地的實際情況不斷探索，針對生育活動的特點，研究適應生育醫療費用管理的辦法，做好生育醫療待遇支付工作，保障個人不負擔生育醫療費用支出。積極研究女性懷孕期間的圍產保健費用支付辦法，保護孕期婦女和胎兒的健康安全。要充分利用醫療保險管理的優勢，通過建立生育醫療定點服務機構協議管理，完善生育醫療費用結算方式，加強費用單據審核等多種措施，在保證優生優育的前提下，控制不合理生育醫療費用支出的過快增長。

五是要加強生育保險基金的監管。加大基金的征繳管理力度，增加企業違法成本。對不按規定繳費的用人單位，處以應繳社保費數額數倍的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員加大處罰力度，研究制定對用人單位開戶銀行賬戶劃扣，申請人民法院扣押、查封并拍賣等值財產等措施的規范性程序，對少繳漏繳的用人單位進行處罰，強化征繳措施。建立反保險欺詐機制，對騙保人員加大懲罰力度。定期向社會公布基金的收支情況，確保基金公開透明、安全穩健運行。

六是要盡快實現生育保險社會化服務。加強社會保險經辦機構的建設，建立起符合市場經濟要求的社會化管理體制，盡快實行生育津貼的社會化發放，減輕用人單位負擔，為參保人員提供便捷服務。加大生育醫療費用的直接結算力度，參保人員因生育或計劃生育而到醫療機構就診醫治時，個人不需支付醫療費用，由社保經辦機構對醫療機構的醫療行為進行監督及結算。提升社會保險經辦機構軟硬件水平和人員隊伍素質和能力，建立適應各地統籌基金管理的經辦模式。暢通信息溝通渠道，接受社會各界監督，提高服務水平。