煤炭工業(yè)環(huán)境監(jiān)管政策及管理方法

□文/徐向陽 劉倩倩

煤炭工業(yè)環(huán)境監(jiān)管政策及管理方法

□文/徐向陽 劉倩倩

我國工業(yè)環(huán)境監(jiān)管政策在近些年有了長(zhǎng)足發(fā)展，但仍存在很多不足，導(dǎo)致很多環(huán)境監(jiān)管不到位。自愿協(xié)議式環(huán)境管理作為歐洲環(huán)境政策的一個(gè)重要組成部分，在政府法律法規(guī)覆蓋領(lǐng)域之外發(fā)揮著重要作用。本文簡(jiǎn)要分析目前煤炭工業(yè)環(huán)境監(jiān)管狀況，并突出介紹自愿協(xié)議式工業(yè)環(huán)境管理方法,分析在我國的適用情況。

煤炭工業(yè)環(huán)境；自愿協(xié)議式工業(yè)環(huán)境管理；政策

近年來，我國煤炭的快速發(fā)展給生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的壓力。2009年底中國煤炭總產(chǎn)能已經(jīng)高達(dá)36億噸，產(chǎn)量30億噸，另凈進(jìn)口1億噸，煤炭大國首次成為煤炭?jī)暨M(jìn)口國；預(yù)計(jì)2010年產(chǎn)煤將在33億噸左右，上半年就進(jìn)口了8，000萬噸煤炭。然而，“十一五”規(guī)劃的全國煤炭產(chǎn)量目標(biāo)是26億噸，“十一五”規(guī)劃的煤炭總量控制已經(jīng)“完敗”。從2003年開始，中國煤炭產(chǎn)量幾乎以每年2億噸的增量上升。據(jù)估算，“十五”期間煤炭開采造成采空區(qū)地表塌陷面積新增約17萬公頃，全國重點(diǎn)煤礦平均塌陷面積約占礦區(qū)含煤面積的1/10；煤炭開采耗地下水約140億噸，污染和破壞了礦區(qū)及其周圍水系，全國96個(gè)國有重點(diǎn)礦區(qū)中，缺水礦區(qū)約占71%，其中嚴(yán)重缺水占40%；煤矸石排放量新增約8.7億噸，累計(jì)堆存40億噸，占地約1.2萬公頃。（圖1）

“十一五”期間，國家對(duì)煤炭環(huán)境進(jìn)行了一系列治理工作，出臺(tái)了一系列政策法規(guī)規(guī)范煤炭工業(yè)環(huán)境。近年來，我國關(guān)于煤炭產(chǎn)業(yè)環(huán)境監(jiān)管的力度加強(qiáng)，為合理開發(fā)利用煤炭資源、防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞、保障人體健康、促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展做出了很大的努力。

一、我國現(xiàn)有煤炭工業(yè)環(huán)境監(jiān)管政策概述

近年來，我國煤炭工業(yè)環(huán)境保護(hù)不斷適應(yīng)新要求，通過一系列法規(guī)和政策的制定和實(shí)施，煤炭環(huán)境監(jiān)管質(zhì)量有了很大的提升，煤炭環(huán)境保護(hù)質(zhì)量也有了一定的改善。

監(jiān)管范圍上，從以國有重點(diǎn)煤礦為主要監(jiān)管對(duì)象，逐步改為向煤炭全行業(yè)的監(jiān)管；監(jiān)管手段上，從過去的行政管理，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ūO(jiān)督、行業(yè)指導(dǎo)、技術(shù)和信息引導(dǎo)的綜合服務(wù)；工作重點(diǎn)上，從單一解決煤炭開發(fā)中的環(huán)境污染問題，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q污染問題與生態(tài)問題并重；技術(shù)路線上，從末端治理、以污染物達(dá)標(biāo)排放為主向過程控制、生態(tài)整治、資源綜合利用方面轉(zhuǎn)變；在經(jīng)濟(jì)政策上，從單純依靠企業(yè)籌資轉(zhuǎn)向國家、地方政府和企業(yè)共同出資綜合治理，投資量逐年增加，渠道較為穩(wěn)定，這些轉(zhuǎn)變都有力地推進(jìn)了煤炭行業(yè)的環(huán)境保護(hù)工作。（表 1）

二、我國煤炭工業(yè)環(huán)境監(jiān)管中的主要問題

我國煤炭工業(yè)環(huán)境保護(hù)起步較晚、基礎(chǔ)較差，法律法規(guī)在實(shí)施過程中存在很多問題，與國際先進(jìn)煤炭生產(chǎn)國家的水平仍有較大差距。主要表現(xiàn)為：

1、煤炭建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度尚待完善。煤炭建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，主要是針對(duì)環(huán)境可能造成的影響，以及擬采取的措施進(jìn)行評(píng)價(jià)、論證，從而選取對(duì)環(huán)境危害較小的最佳可行方案，為決策部門提供方向性意見。雖然環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告通常詳述了對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)及防治的技術(shù)方案，但方案落實(shí)情況較差，礦區(qū)開發(fā)后的生態(tài)環(huán)境在不斷變化，因此應(yīng)在整個(gè)過程中進(jìn)行評(píng)價(jià)。而目前僅做事前一次性的評(píng)價(jià)，缺乏后續(xù)跟蹤評(píng)價(jià)。

2、煤炭工業(yè)環(huán)境監(jiān)管相關(guān)部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理機(jī)制有待完善。煤炭企業(yè)以及礦山生態(tài)環(huán)境的管理涉及環(huán)保、國土、水利、發(fā)展改革、科技、司法等部門以及人大、政協(xié)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，各部門環(huán)境管理根據(jù)自身領(lǐng)域側(cè)重點(diǎn)不同，往往只重視本部門的職能，沒有從礦區(qū)生態(tài)環(huán)境整體出發(fā)加以管理，部門間難以協(xié)調(diào)一致。國家制定相關(guān)機(jī)制雖有規(guī)定負(fù)責(zé)的部門，卻沒有突出各部門的如何協(xié)調(diào)合作。國家應(yīng)該完善相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)賦予煤監(jiān)局環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化中央政府協(xié)調(diào)解決跨省界煤礦區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的能力，督促檢查突出的煤礦工業(yè)生態(tài)環(huán)境問題。

3、煤炭工業(yè)環(huán)境改善資金投入不足。由于煤炭環(huán)境治理需要資金額度巨大，全國各大煤炭礦區(qū)長(zhǎng)期遺留下了大量環(huán)境舊賬。隨著煤炭的大量開采，生態(tài)環(huán)境遭到更多的破壞，而相關(guān)環(huán)境治理資金一直欠缺。20世紀(jì)后期，七部委聯(lián)合下發(fā)維簡(jiǎn)費(fèi)使用辦法，在更改資金中提取7%作為生態(tài)環(huán)境費(fèi)用，但其作用有限，煤炭產(chǎn)銷兩旺的今天，這部分資金只能做到平新賬而還不了舊賬。

鑒于我國煤炭工業(yè)法律法規(guī)體系的建立健全和政策監(jiān)管的這些不足之處，我國應(yīng)該促進(jìn)煤炭企業(yè)法人積極自愿進(jìn)行煤炭礦區(qū)的環(huán)境治理，改進(jìn)政府部門和相關(guān)企業(yè)的制約關(guān)系，引進(jìn)“自愿協(xié)議式工業(yè)環(huán)境管理”是有效的改進(jìn)方法。

三、自愿協(xié)議式工業(yè)環(huán)境管理機(jī)制

1、自愿協(xié)議式工業(yè)環(huán)境管理的發(fā)展。自愿協(xié)議式工業(yè)環(huán)境管理方法是工業(yè)企業(yè)為改進(jìn)環(huán)境管理主動(dòng)做出的一種承諾，它是建立在企業(yè)自覺自愿基礎(chǔ)上，以契約形式承諾改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境政策工具。自愿方法有兩種主要類型：一種是單方面承諾，企業(yè)主動(dòng)提出采取減少污染排放、改善環(huán)境的措施，并通報(bào)各相關(guān)利益人；另一種是協(xié)商協(xié)議，政府部門和企業(yè)之間通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議，協(xié)議中提出環(huán)境目標(biāo)，明確各自的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。自愿協(xié)議受到獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制的約束，并受到公眾和第三方的監(jiān)督，體現(xiàn)了政府部門與工業(yè)企業(yè)之間的相互制約關(guān)系。在大多數(shù)的情況下，自愿協(xié)議等同于合同，有法律效力。

自愿協(xié)議方法源自于日本，20世紀(jì)七十年代在歐盟國家開始使用。在上世紀(jì)九十年代，為了盡量避免“命令式”和行政管理中出現(xiàn)的問題，工業(yè)企業(yè)和政府部門建立了自愿協(xié)議式環(huán)境管理模式。因此，自愿協(xié)議既不是政府干預(yù)的結(jié)果也不是政治科學(xué)家的理論。而解決復(fù)雜環(huán)境問題需要更靈活的方法，自愿協(xié)議式環(huán)境管理正是這一需求的必然產(chǎn)物。歐盟從大量的自愿協(xié)議式環(huán)境管理中積累了超過30年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，目前它已經(jīng)成為歐盟混合環(huán)境政策框架中的重要組成部分。

表1 近年我國發(fā)布的工業(yè)環(huán)境政策

2、我國實(shí)行自愿協(xié)議式工業(yè)環(huán)境管理的機(jī)遇

（1）我國已具備實(shí)施自愿協(xié)議式環(huán)境管理的法律法規(guī)體系。實(shí)踐證明，只有“命令式”環(huán)境管理進(jìn)入了較高階段，才具有實(shí)施自愿式環(huán)境管理的可能。“命令式”環(huán)境管理是以法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的，近年來我國已經(jīng)逐步建立了較為完善的煤炭工業(yè)環(huán)境管理法律法規(guī)體系。

（2）推行清潔生產(chǎn)與實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)為實(shí)施自愿協(xié)議式環(huán)境管理開辟了道路。國家實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)和推行清潔生產(chǎn)，將替代傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的高消耗、高廢棄生產(chǎn)模式，減少對(duì)環(huán)境的污染和破壞。同時(shí)，在工業(yè)企業(yè)中普及清潔生產(chǎn)的概念和做法為自愿協(xié)議式工業(yè)環(huán)境奠定基礎(chǔ)。

（3）我國已有了自愿協(xié)議式環(huán)境管理的雛形。我國一些地區(qū)政府采用與企業(yè)協(xié)商的方式確定污染物減排指標(biāo)；施行排污收費(fèi)貸款減免措施；對(duì)布局不合理的污染企業(yè)采用協(xié)議搬遷的方法，并施以土地優(yōu)惠政策；協(xié)議建設(shè)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工程等，都是自愿協(xié)議式環(huán)境管理的范疇，屬于協(xié)商協(xié)議。

（4）公眾環(huán)境意識(shí)的提升為實(shí)施自愿協(xié)議式環(huán)境管理的道德基礎(chǔ)。隨著近年來世界環(huán)境問題的嚴(yán)峻化，我國加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳力度，公民普遍具有了環(huán)境保護(hù)意識(shí)和可持續(xù)發(fā)展思想。同時(shí)，企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)的提升也增強(qiáng)了自愿協(xié)議是環(huán)境管理的可實(shí)施性。

自愿協(xié)議式環(huán)境管理方式雖然在歐盟已經(jīng)發(fā)展成為一種成熟的環(huán)境管理方式，但在我國還是一個(gè)新概念。在我國傳統(tǒng)的“命令式”管理系統(tǒng)不足的今天，應(yīng)當(dāng)大膽地引進(jìn)自愿式管理辦法，使得工業(yè)企業(yè)以“主人”的身份改善自身的環(huán)境管理，而不是被動(dòng)地進(jìn)行環(huán)境管理，以提高企業(yè)自身積極性。這將對(duì)正統(tǒng)的政策法規(guī)體系起到十分有益的補(bǔ)充作用。

[1]張仁志.在我國實(shí)施自愿協(xié)議式工業(yè)環(huán)境管理的可行性探討.中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008.12.

[2]王玖明.煤炭工業(yè)環(huán)境保護(hù)工作三十年.煤炭加工與綜合利用，2009.2.

[3]盧寧川等.企業(yè)采用自愿協(xié)議式環(huán)境管理方法的意愿調(diào)查.污染防治技術(shù)，2006.4.

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（作者單位：中國礦業(yè)大學(xué)（北京）管理學(xué)院）