社會不公的主要表現與應對策略

青連斌

（中共中央黨校，北京 100091）

社會不公的主要表現與應對策略

青連斌

（中共中央黨校，北京 100091）

青連斌，中共中央黨校教授，中國延安干部學院、中國傳媒大學等兼職教授，中國社會保障30人論壇成員。主要研究領域為社會建設與社會管理、社會結構、社會問題與社會政策等。個人學術專著主要有 《城市生活方式》、 《分配制度改革與共同富裕》、 《十七大精神深度解讀社會建設篇》、 《民生大于天》、 《以改善民生為重點的社會建設》、 《公平分配的實現機制》等。

公與不公都是歷史的、相對的、具體的，抽象地、籠統地談論公與不公是沒有意義的。我國當前社會不公現象很多，但主要表現在收入差距過大，已經突破人們心理上能夠承受的不公底線；地區之間、城鄉之間、不同群體之間享有的基本公共服務差距懸殊；司法不公和部分公職人員腐敗等方面。解決當前社會不公問題，最根本的當然是做大做好蛋糕，與此同時，要加快分配制度改革以盡快扭轉收入分配差距擴大的勢頭，加大基本公共服務供給體制和供給方式改革以推進基本公共服務均等化，在調整經濟結構的同時重視社會結構的調整，以合理的社會結構支撐社會的公平正義。

社會不公；公平公正；收入分配差距；主要表現；應對策略

一、公與不公都是歷史的、相對的、具體的

公與不公，成了近年來人們廣泛討論的話題，或理性探究，或強烈反

人們在談論公與不公時，使用的概念是比較模糊的，可能暗指的是公平，也可能是公正或公平正義。這幾個概念的內涵盡管存在區別，但差別不是很大，公與不公，本來就是人們對某種社會現象所作出的一種價值判斷。合意的就是公的，不合意的就是不公的。

問題在于，根據什么標準來判斷某種社會現象是否合意？每個人的判斷都可能存在差別，這是正常的。但多數人的判斷往往不會存在過大的分歧。這說明每個人的判斷標準可能千差萬別，但是，社會上大多數人通常會使用大致相同的標準或參照系來評判某種社會現象是公還是不公。大體而言，公強調的是各種經濟、政治、文化和社會的權利與資源在社會成員之間合理分配，每個人都能得到其所應得的；各種義務由社會成員合理承擔，每個人都應承擔其所應承擔的。而要實現這種合理的分配與承擔，就要形成與之相適應的制度體系。從這個意義上說，社會公正既體現為一種價值理念，也體現為一種制度安排；既可視為一種原則和標準，也可視為一種狀態和結果[1]。

公或公平公正，始終是人類社會千百年來追求的理想。但在存在階級壓迫和剝削的階級社會里，無法實現真正的社會公平公正。只有在推翻了階級壓迫和剝削的社會，社會公平公正的實現才具有現實可能性。堅持以馬克思主義為指導看待社會公平公正問題，必須認識到公或公平公正是歷史的、相對的、具體的。首先，公與不公都是歷史的。一方面，評判公與不公的標準會隨著歷史和時代的變化而變化。正如恩格斯曾精辟地指出的："希臘人和羅馬人的公平認為奴隸制度是公平的；1789年資產者的公平要求廢除封建制度，因為據說它不公平......所以，關于永恒公平的觀念不僅因時因地而變，甚至也因人而異"。在不同的歷史時期，人們對社會是公還是不公有著不同的衡量標準，在今天看來很不公的現象 （比如男女不平等），也許在歷史上曾被認為是公的；在今天看來公的現象，也許在后人看來卻是不公的。另一方面，隨著歷史的發展，總體而言，社會越來越公，公平公正的程度也在提高。在傳統的農業社會，處于最高收入層的人在總人口中僅占1~2%，但通常占有一半以上的國民收入；在現代的工業社會，處于最高收入層的人約占總人口的2%，但他們獲得的稅后個人現金總收入只占社會總收入的10%左右。顯然，工業社會的收入差距明顯小于農業社會，現代工業社會比傳統農業社會要公平得多。正如弗里德曼所指出的：“工業的進步，機器的改進，所有新時代的偉大奇跡，對于有錢人來說，關系較少。古希臘的富翁，從現代的供水管道得不到什么好處：有跑步的仆人提水代替自來水。電視機和收音機也微不足道，羅馬的貴族們能夠在家里享受到最好的樂師和演員的表演，能夠把最出色的藝術家留在家里。”[2]倫斯基也指出： “雖然在每一工業社會中，上層階級事實上仍不成比例地從政府行動中獲益，但同時，普通公民大眾在某種程度上也獲得在過去農業社會中無法獲得的利益。”[3]

其次，公與不公是相對的，絕對的公平公正是不存在的。在這方面，我們必須明確區分公平公正與平均主義的界限。一方面，衡量公與不公的標準本來就是相對的，而不是絕對的。各種經濟、政治、文化和社會權利與資源在社會成員之間合理分配，每個人都能得到其所應得的。 “合理分配”、 “得所應得”都不是絕對平均的。同樣，各種義務由社會成員合理承擔，每個人都應承擔其所應承擔的。“合理承擔”、承擔其所應承擔的，也不能是絕對平均的。因為 “合理”本來就是相對的。 “合理分配”、 “得所應得”與 “合理承擔”、承擔其所應承擔的，簡而言之，就是 “差別而共同享有”與 “差別而共同承擔”。另一方面，歷史反復證明，追求絕對的公平公正，不僅實現不了，而且是有害的。我們追求的公，是在承認差別的基礎上把差別控制在合理范圍內，進而充分挖掘每個社會成員的潛力，激發全社會的創造活力。

再次，公與不公是具體的。由于社會現象的錯綜復雜性和多維性，抽象地談論公與不公是沒有意義的，而必須具體問題具體分析。在經濟領域講公與不公，主要看是不是等價交換、機會均等、公平競爭；在社會領域講公與不公，一個重要原則是保障包括弱勢群體在內的所有社會成員的基本生存需求是否得到滿足。我們不能將經濟領域的等價交換、公平競爭甚至優勝劣汰原則簡單套用到社會領域，尤其是政治領域。

二、我國當前社會不公現象的主要表現

在我國現階段，由于發展的不平衡性、社會政策調整的不到位、政府調控能力和調控手段的有限性等原因，社會不公現象仍然比較多，甚至在一些領域和方面越來越凸顯。社會不公主要表現在三個方面：

一是收入差距過大，已經突破人們心理上能夠承受的不公底線。

首先，總體收入差距過大。從基尼系數來看，我國居民收入分配的基尼系數在2000年就突破了國際公認的0.4警戒線標準，當年達到0.417，目前各方面比較公認的看法是已經超過0.47。總人口中20%的最低收入人口占收入的份額僅為4.7%，而總人口中20%的最高收入人口占總收入的份額高達50%。顯然，已經不能用 “得所應得 “來解釋高收入人群的收入為什么這樣高、收入差距這樣大了。

其次，城鄉居民收入差距過大。據國家發改委2007年2月發布的《2006年中國居民收入分配年度報告》，2005年各地區的城鄉收入差距比上一年擴大500元以上，全國農村居民人均收入不到城鎮居民人均可支配收入的1/3。以城鎮居民家庭人均生活費收入與農村居民家庭人均純收入之比所反映的城鄉居民收入差距，連續幾年都在3.2倍以上。有學者認為，如果把醫療、教育、養老保障等非貨幣因素考慮進去，城鄉居民收入差距在5至8倍之間。

第三，區域之間居民收入差距過大。就城鎮來講，2009年人均可支配收入最高地區上海達到28838元，是最低省份甘肅人均可支配收入11929元的2.42倍；從農村來看，最高仍是上海，達到12420元，是甘肅2980元的4.14倍。有關方面的一項調研結果還顯示,即使是在經濟相對發達的廣東省，其珠三角地區與東西兩翼和粵北山區的差距也從2002年的1.62倍、1.46倍擴大到2007年的1.77倍、1.54倍。

第四，行業之間職工收入差別過大。目前，公眾普遍關注的壟斷行業收入居高不下，呈畸形發展的狀況，已成為社會輿論關注的一個熱點。上海市工資最高的四大行業2008年年收入分別為117463元、75965元、74611元、72079元，最低的四大行業則分別為18349元、23831元、24806元、29085元，相差懸殊。目前，電力、電信、金融等行業職工的平均工資是其他行業職工平均工資的2至3倍，如果再加上住房、工資外收入和職工福利待遇上的差異，實際收入差距可能在5至10倍之間。

第五，部分社會群體的收入水平長期偏低，沒有能夠分享到改革發展的成果。最典型的莫過于農民工，他們的收入同他們的付出極不相稱。據有關部門調查，2004年我國農民工年均收入約8000元，遠低于城鎮正式工人年均收入14000多元的水平。如果考慮到農民工每天的工作時間平均不低于10小時，在一些行業和特定時段甚至超過11小時，收入差距就更大了。

二是地區之間、城鄉之間、不同群體之間享有的基本公共服務差距懸殊。

在現代社會，基本公共服務或公共品包括公共基礎設施等的分配，對社會成員的福利水平具有極為重要的影響，基本公共服務的分配成為衡量社會公平度的一個重要指標。道理很簡單，擁有同等收入的人因為享受的基本公共服務不等值或不均等，他們所能享有的生活水平和生活質量會存在差別，甚至相當大的差別。這是因為那些不能或較少享有基本公共服務的社會成員，只能使用他們收入中的一部分到市場上去購買基本公共服務的替代品。我國目前的現實是，人們享有的基本公共服務并非均等，而是不均等的。

首先，人們在享受公共教育的機會、質量等方面仍然存在巨大的差別。公平正義理所應當包括教育的公平。但是，長期以來國家的公共教育資源在城鄉之間、地區之間、不同人群之間的分配是不均等的，這就不可避免地造成人們享受基本公共教育的機會和質量出現比較大的差距。目前最大的問題莫過于農民工子女接受義務教育仍然存在諸多限制，很難真正做到同所在城市的城市戶籍學生同等接受義務教育。國家已經采取了一些措施來解決這一問題， 比如把教育投入的增加部分主要用于農村， “符合條件的”的農民工子女同所在城市的戶籍學生同等接受義務教育等，以從根本上促進教育公平。

其次，人們在享受公共醫療衛生資源方面仍然存在巨大的差別。當前，我國的衛生事業費主要由中央財政和地方財政支持。因此，各地衛生事業費的多少在很大程度上取決于地方的經濟與財政實力。顯然，經濟越發達的省份，政府衛生投入也越高。不同地區衛生費用以及由此產生的醫療衛生資源分配的差距不斷擴大。我國不僅存在著城鄉二元經濟和被戶口分割的城鄉二元社會，而且這種二元社會經濟結構還制約著醫療衛生資源的合理配置，造成城市和農村之間在醫療衛生經費分配、醫療衛生資源配置和居民健康狀況等方面存在著巨大的差異。尤其值得關注的是，不同社會群體對醫療衛生資源的占有、醫療衛生服務的利用等方面有著明顯的差別，醫療衛生資源的分配向著富裕階層傾斜。2000年世界衛生組織在 《2000年世界衛生報告——衛生系統:改善績效》報告中，對全球191個成員國國家衛生系統的業績做出量化評估后進行了排名，中國在 “財務負擔公平性”方面，排名188位，倒數第四，被列為衛生系統 “財務負擔”最不公平的國家之一。[4]醫療衛生資源分配向著富裕階層和城市居民傾斜的不公平現象，不僅是一個醫療衛生問題，更重要的是它反映了公民健康權的公平性問題。

第三，人們在享受社會保障方面仍然存在巨大的差別。社會保障制度是預防和規避社會風險的 “安全網”和 “穩定器”，是國家和社會依法對社會成員因年老、疾病、失業、傷殘、生育、死亡、災害等原因而失去勞動能力或生活遇到障礙時給予基本生活保障的社會安全制度。因此，社會保障本來就是維護社會公平的一種制度化安排。但是，目前我國的社會保障并不能很好地履行這一功能。一方面，我國目前的社會保障制度不健全，人為地把一些社會群體、社會成員排除在保障范圍之外。拿養老保障來講，長期來我們把農民排除在外，讓農民“養兒防老”、 “土地養老”；而當下，城鎮非就業的老年居民又沒有基本的養老保障制度。另一方面，目前我國的許多社會保障項目和制度是按不同人群設計，不同人群享有的社會保障待遇差距懸殊，養老保障是這樣，醫療保障更是這樣。

第四，人們在享受公共基礎設施方面存在明顯差異。最典型的莫過于城鄉居民在享有的公共基礎設施方面存在的巨大差距了。從新中國成立以來的很長時期，我國形成了一種人們已經習以為常的城鄉有別的二元公共基礎設施供給體制：城市所需的公共基礎設施主要由政府供給，所需資金列入財政預算；而農村的公共基礎設施主要由農民自籌資金或通過勞務投入自行解決，國家僅給予一定的補助。城鄉二元公共基礎設施供給體制，造成農村公共基礎設施歷史性欠賬多，供給不足，更造成城鄉居民享有的公共基礎設施差距懸殊。這種情況近年來雖然有所改變，但依然相當突出。

此外，不同社會群體、不同社會成員在享受公共就業服務、公共文化服務和公共安全服務等幾乎所有的基本公共服務領域，都或多或少地存在著程度不同的不均等現象。

三是司法不公和部分公職人員腐敗。

司法不公，以及部分公職人員利用手中的權力尋租，吃拿卡要，貪污受賄，已經成為社會各界深惡痛絕的社會不公現象。

三、應對當前社會不公現象的思路與策略

社會不公問題對人們的心理和整個社會心態造成了不容忽視的消極影響，挫傷了人們的積極性創造性和主動性。如果任其發展下去，必將嚴重影響社會的和諧穩定，延緩全面小康社會的建設和社會主義和諧社會的構建。因此，我們必須從思想上高度重視社會不公問題，在推進經濟社會全面協調可持續發展的同時，更加注重公平正義，更加注重采取切實措施解決當前突出的社會不公問題。

第一，加快分配制度改革，盡快扭轉收入分配差距擴大的勢頭。自改革開放以來，我國一直在積極穩妥地推進收入分配制度改革。針對我國收入分配領域存在的主要問題， “十二五”規劃明確提出，要 “初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平。努力提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。創造條件增加居民財產性收入。健全擴大就業增加勞動收入的發展環境和制度條件，促進機會公平。逐步提高最低工資標準，保障職工工資正常增長和支付。規范分配秩序，加強稅收對收入分配的調節作用，有效調節過高收入，努力扭轉城鄉、區域、行業和社會成員之間收入差距擴大趨勢。”溫總理在今年政府工作報告中也強調： “努力實現居民收入增長和經濟發展同步、勞動報酬增長和勞動生產率提高同步，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，加快形成合理的收入分配格局。”

第二，加大基本公共服務供給體制和供給方式改革，推進基本公共服務均等化。 “十二五”規劃明確把“覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系逐步完善”作為今后五年經濟社會發展的主要目標之一，把 “推進基本公共服務均等化”作為加快轉變經濟發展方式的基本要求之一提了出來。這是以前從未有過的。基本公共服務的屬性在于它的公共性、普惠性和公平性。各國提供的基本公共服務的范圍，因經濟社會發展水平的高低和政府公共財政能力的大小，有可能存在一定的區別，但基本上都涵蓋了公共教育、公共衛生、公共文化等社會事業，公共交通、公共通信等公共產品和公共基礎設施，以及就業服務和公共制度建設等等。政府基本公共服務的提供和分配，是調控收入分配差距、促進社會公平正義、保障社會穩定和秩序、提升全體國民福利水平的一種制度化手段和機制。

長期以來，因為受制于經濟發展水平，加上人們的思想認識不到位，我國基本公共服務不僅供給總量不足，不能滿足人民群眾對基本公共服務的需求，而且基本公共服務的供給結構不合理，分配不均等。要改變我國基本公共服務供給的不均等狀況，必須堅持基本公共服務均等化原則。因為為全體國民提供基本公共服務是政府的基本職能。這就要求健全公共財政，調整財政支出結構，把更多財政資金投向公共服務領域，加大財政在教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入。尤其是政府的公共財政要向農村特別是中西部農村傾斜，以完善新型農村合作醫療體系、最低生活保障制度并逐步提高其水平，建立新型農村社會養老保險體系，逐步解決農村飲水安全、農村公路和公共交通、農村電力供應、農業水利與防災基本設施、病蟲害防治、農業市場信息和技術推廣等服務，以及氣象和通訊服務等；更多地向欠發達地區傾斜，幫助欠發達地區解決基本公共服務均等化問題，幫助欠發達地區改善基本公共服務，提高基本公共服務水平；更多地向困難群眾傾斜，優先解決困難群眾的最低生活保障、基本醫療衛生服務，特別是就業再就業等問題。只有這樣，才能使城鄉居民、不同地區居民、不同社會群體和不同社會成員享有比較均等的就業、住房、醫療、教育、基本公共文化的機會，以及大致均等的基本公共服務水平和良好生活環境。

第三，在調整經濟結構的同時重視社會結構的調整，以合理的社會結構支撐社會的公平正義。社會結構同經濟結構一樣，是由若干個子結構組成的。其中主要包括人口結構、家庭結構、就業結構、城鄉結構、區域結構、組織結構和社會階層結構等。現階段我國的經濟結構，在經濟體制改革、經濟持續快速增長的推動下，已經達到了工業化社會中期階段的水平，但是我國現在的社會結構還處于工業社會的初期階段，嚴重滯后于經濟結構。從城鄉結構來看，改革開放以來，我國城鎮化水平年均提高0.9%，從1978年的17.9%上升到2010年的47.5%，城鎮人口增加到6億多人。與此同時，城鎮化滯后于工業化，農村發展滯后于城市。工業化中期階段，城市化率應該達到60%，但2010年中國城市化只有47.5%，差了12.5個百分點。從就業結構來看，2010年我國城鄉就業人數達到7.9億人，其中城鎮就業人數3.2億人，占總數的40%；第一、二、三產業就業人數之比為39：27：34；非國有經濟就業人數比重增加到78%，成為就業的主渠道。根據外國學者錢納里等人的研究，在工業化中期階段，在就業結構中，二三產業的職工應該占到總勞動力的84%以上，但2010年我國的二三產業就業的職工只占總勞動力的61%，差了23個百分點。從社會階層結構來看，改革開放以來，隨著經濟體制的深刻變革，我國社會階層結構發生了深刻變化，出現了大量新的社會階層。到了工業社會中期階段，中產階層應該達到40%以上，2009年我國只有24%，差了16%。

正是因為社會結構的調整滯后于經濟結構的調整，目前我國的社會結構同現代化的要求、同經濟社會全面協調可持續發展的要求存在相當大的差距，并由此帶來大量的社會問題，“不公”問題就是其中最突出的問題之一。城鄉結構不合理，農村居民處于不利位置，造成對農民的 “不公”。區域結構不合理，邊遠地區、落后地區處于不利位置，造成對這些地區居民的 “不公”。社會階層結構不合理，一些相對弱勢的社會階層處于不利位置，造成對這些社會階層的 “不公”。所以，要從根本上解決我國當前的社會不公問題，必須重視社會結構的調整和優化。一個公平正義的社會，必須有一個合理的社會結構作支撐。

當然，解決我國當前突出的社會不公問題，最根本的還是實現科學發展，不斷做大蛋糕、做好蛋糕，努力分好蛋糕。當前我國社會的不公問題，是發展中出現和存在的問題，必須用發展的辦法來解決。

[1]任理軒.理性看待當前的社會公正問題[N].人民日報，2011-02-16.

[2]弗里德曼.自由選擇[M].北京：商務印書館，1982：151.

[3]倫斯基.權力與特權[M].杭州：浙江人民出版社，1988：324-325.

[4]袁菁華.衛生公平——全面小康社會的公共政策選擇 [J].衛生經濟研究，2004（6）.

[責任編輯：劉清敏]

C913

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1671-6183（2011）04-0013-04問，或滿腹牢騷。每年的 “兩會”，代表和委員也在討論公平公正的各種議題。因此，正確認識公平公正問題，意義十分重大。

2011-03-20